對(duì)重慶市土地開發(fā)整理項(xiàng)目資金核算的思考

謝春梅

摘要：土地開發(fā)整理是增加有效耕地面積、提高土地質(zhì)量效益、保證國(guó)家糧食安全的重要手段，近年來在重慶得到廣泛應(yīng)用，但土地開發(fā)整理資金核算要求與具體會(huì)計(jì)事項(xiàng)處理與之間的矛盾也逐漸顯現(xiàn)。結(jié)合重慶實(shí)際，分析土地開發(fā)整理項(xiàng)目資金核算中存在的三類突出問題，并提出有針對(duì)性的對(duì)策建議，促進(jìn)項(xiàng)目資金核算的規(guī)范和完善。

關(guān)鍵詞：土地開發(fā)整理 項(xiàng)目資金 會(huì)計(jì)核算

一、土地開發(fā)整理項(xiàng)目概況

土地開發(fā)整理是指采用工程、生物、技術(shù)等措施，對(duì)各類土地進(jìn)行綜合整治，增加有效耕地面積，提高土地質(zhì)量和利用效率，改善生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境的活動(dòng)，包括土地整理、土地復(fù)墾和土地開發(fā)三項(xiàng)內(nèi)容。土地開發(fā)整理工作對(duì)實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡、保證國(guó)家糧食安全和建設(shè)新農(nóng)村等具有重要作用。

土地開發(fā)整理項(xiàng)目資金（以下簡(jiǎn)稱項(xiàng)目資金）主要來源于新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、出售新增耕地指標(biāo)取得的資金、其他資金等。根據(jù)項(xiàng)目資金來源的層級(jí)不同，重慶市土地開發(fā)整理項(xiàng)目分為國(guó)家投資項(xiàng)目、市級(jí)投資項(xiàng)目和區(qū)（縣）級(jí)投資項(xiàng)目。

自2003年以來，重慶市各區(qū)縣已成立事業(yè)編制土地開發(fā)整理機(jī)構(gòu)約50個(gè)，完成各類土地開發(fā)整理項(xiàng)目1749個(gè)，實(shí)施土地開發(fā)整理面積372453.76公頃，新增耕地74783.81公頃，實(shí)現(xiàn)投資近百億元。

二、土地開發(fā)整理項(xiàng)目資金核算存在的主要問題

重慶市土地開發(fā)整理項(xiàng)目資金核算主要執(zhí)行《事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度》和《土地開發(fā)整理項(xiàng)目資金管理暫行辦法》（國(guó)土資發(fā)〔2000〕282號(hào)）、《重慶市土地開發(fā)整理項(xiàng)目資金會(huì)計(jì)核算辦法（試行）》（渝國(guó)土房管發(fā)〔2006〕282號(hào)）等文件。主要的成本費(fèi)用有工程施工費(fèi)、設(shè)備費(fèi)、其他工作費(fèi)用不可預(yù)見費(fèi)，其中其他工作費(fèi)用包括前期工作費(fèi)、工程監(jiān)理費(fèi)、竣工驗(yàn)收費(fèi)、業(yè)主管理費(fèi)等。近年來，隨著土地開發(fā)整理項(xiàng)目的快速增長(zhǎng)，項(xiàng)目資金核算要求與部分會(huì)計(jì)事項(xiàng)的處理之間的矛盾逐漸顯現(xiàn)，給項(xiàng)目資金管理和會(huì)計(jì)核算帶來一定困難。主要存在以下問題：

（一）預(yù)算編制不準(zhǔn)確，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)超支的問題較突出

預(yù)算編制問題主要由以下原因造成：一是由于實(shí)施土地開發(fā)整理的地塊一般分布在丘陵地區(qū)，項(xiàng)目區(qū)面積大、交通不便，導(dǎo)致測(cè)繪不準(zhǔn)、規(guī)劃不合理、設(shè)計(jì)與實(shí)際不符等問題時(shí)有發(fā)生，造成田間道路、排水溝、沉沙凼、蓄水池等主要工程項(xiàng)目在數(shù)量上、布局上設(shè)計(jì)不合理；二是土地開發(fā)整理項(xiàng)目預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)主要根據(jù)北方平原地區(qū)的情況設(shè)定，沒有考慮南方地區(qū)，特別是重慶山區(qū)多，地形地貌復(fù)雜等因素。以上因素導(dǎo)致準(zhǔn)確編制土地開發(fā)整理項(xiàng)目預(yù)算難度較大，重慶地區(qū)的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)經(jīng)常存在缺口，主要表現(xiàn)在以下方面：一是“工程施工費(fèi)”預(yù)算誤差較大，施工時(shí)不得不變更設(shè)計(jì)、增加工程量，造成超支；二是其他工作費(fèi)用不準(zhǔn)確，因其他工作費(fèi)用是按“工程施工費(fèi)”或包括“工程施工費(fèi)”在內(nèi)的有關(guān)費(fèi)用的一定比例計(jì)算，“工程施工費(fèi)”預(yù)算不準(zhǔn)確將引發(fā)連鎖反應(yīng)；三是土地清查、施工前的土地平整、整理后土地的重估與登記等需要大量人力的工作，預(yù)算水分較大，項(xiàng)目之間缺乏可比性，不利于費(fèi)用控制。

（二）日常支出與項(xiàng)目支出界限模糊，超范圍列支問題較為普遍

由于各地的土地整理機(jī)構(gòu)大多為自收自支的事業(yè)單位，除了項(xiàng)目資金外，沒有其他經(jīng)費(fèi)來源，因此許多土地整理機(jī)構(gòu)將其日常支出列入項(xiàng)目支出。比較突出的有以下兩個(gè)問題：一是將汽車、電腦、相機(jī)等非“項(xiàng)目配套設(shè)備”費(fèi)用列入項(xiàng)目支出。按照項(xiàng)目資金?？顚Ｓ玫囊?，除納入項(xiàng)目預(yù)算的配套設(shè)備外，項(xiàng)目資金嚴(yán)禁購(gòu)建固定資產(chǎn)。但在實(shí)際工作中，為保證土地開發(fā)整理工作的順利開展，有的單位仍然購(gòu)置了上述設(shè)備，造成挪用或擠占專項(xiàng)資金；有的采取租用設(shè)備的辦法，但租金較高，增加了項(xiàng)目成本，造成“業(yè)主管理費(fèi)”超支；有的則盡量減少到項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)的次數(shù)，以節(jié)約相關(guān)費(fèi)用，造成土地開發(fā)整理質(zhì)量不能得到保證。二是將土地整理機(jī)構(gòu)的人員和公用經(jīng)費(fèi)支出列入項(xiàng)目支出。按規(guī)定，為組織管理項(xiàng)目工作發(fā)生的管理性費(fèi)用可列入“業(yè)主管理費(fèi)”，而組織實(shí)施各類土地整理項(xiàng)目是土地整理機(jī)構(gòu)最主要的工作任務(wù)，因此大多數(shù)單位并未明確劃分日常支出與項(xiàng)目支出的范圍，普遍存在超范圍列支的問題。

（三）共同費(fèi)用歸集分配問題

大部分土地整理機(jī)構(gòu)都存在同時(shí)申報(bào)和實(shí)施多個(gè)項(xiàng)目的情況。一是在項(xiàng)目申報(bào)時(shí)，為爭(zhēng)取各層級(jí)資金同時(shí)申報(bào)部級(jí)、市級(jí)、區(qū)（縣）級(jí)項(xiàng)目，或?yàn)楂@得更多的本地用地指標(biāo)，而一次申報(bào)多個(gè)區(qū)（縣）級(jí)項(xiàng)目等；二是在項(xiàng)目實(shí)施過程中，經(jīng)常將若干個(gè)項(xiàng)目打包進(jìn)行招投標(biāo)；三是土地整理機(jī)構(gòu)發(fā)生的管理費(fèi)用服務(wù)于所有的項(xiàng)目，這些項(xiàng)目在包裝、實(shí)施、管理等環(huán)節(jié)發(fā)生的共同費(fèi)用很難一一對(duì)應(yīng)每個(gè)獨(dú)立項(xiàng)目，如何將這些費(fèi)用在多個(gè)項(xiàng)目中進(jìn)行合理分配，以滿足項(xiàng)目單獨(dú)核算的要求，目前并沒有具體的規(guī)定，各地在會(huì)計(jì)核算時(shí)存在較大隨意性，可能存在區(qū)（縣）級(jí)項(xiàng)目占用市級(jí)、部級(jí)項(xiàng)目資金的問題。

三、完善土地開發(fā)整理項(xiàng)目資金核算的對(duì)策

土地開發(fā)整理是一項(xiàng)長(zhǎng)期的工作，但目前土地開發(fā)整理項(xiàng)目資金管理和會(huì)計(jì)核算的各項(xiàng)制度大多是臨時(shí)性的，有的規(guī)定還不夠明確和具體，因此為適應(yīng)長(zhǎng)期土地開發(fā)整理工作的需要，充分發(fā)揮財(cái)政資金效益，有必要對(duì)上述問題進(jìn)行規(guī)范和完善。

（一）準(zhǔn)確編制項(xiàng)目預(yù)算

一是做好項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)。全面收集項(xiàng)目實(shí)施區(qū)域的現(xiàn)狀資料，準(zhǔn)確測(cè)量項(xiàng)目區(qū)各項(xiàng)數(shù)據(jù)，廣泛征求項(xiàng)目區(qū)內(nèi)農(nóng)戶意見，科學(xué)規(guī)劃、準(zhǔn)確設(shè)計(jì)項(xiàng)目區(qū)所需的工程項(xiàng)目和數(shù)量，為準(zhǔn)確編制“工程施工費(fèi)”及其他工作費(fèi)用打下基礎(chǔ)。二是建立重慶市土地開發(fā)整理項(xiàng)目預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)。重慶已開展土地開發(fā)整理十余年，完成各類土地開發(fā)整理項(xiàng)目1749個(gè)，可以這些數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，制訂重慶市土地開發(fā)整理項(xiàng)目預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)，使項(xiàng)目預(yù)算編制更符合重慶的實(shí)際。三是制訂項(xiàng)目調(diào)整系數(shù)。根據(jù)重慶東北、東南地區(qū)多高山峽谷，西部地區(qū)多淺丘平地等特點(diǎn)，綜合考慮項(xiàng)目區(qū)實(shí)施面積、距離遠(yuǎn)近、施工難度、交通狀況等因素，確定項(xiàng)目調(diào)整系數(shù)，以解決地形地貌、地理交通條件差別巨大，但項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一沒有區(qū)別的問題，可有效提高預(yù)算的準(zhǔn)確性、可比性和可控性。

（二）嚴(yán)格區(qū)分日常辦公支出與項(xiàng)目支出

在人員劃分上，可通過文件（或通知）的形式明確項(xiàng)目管理人員名單，作為列入項(xiàng)目支出的依據(jù)；在工作任務(wù)劃分上，盡量通過合同、協(xié)議確定服務(wù)對(duì)象，無法分清服務(wù)對(duì)象的，可對(duì)日常辦公與項(xiàng)目管理的工作量進(jìn)行測(cè)算，確定一個(gè)合理比例，然后將有關(guān)支出在二者之間進(jìn)行分配。比如非“項(xiàng)目配套設(shè)備”費(fèi)用的處理，可按新會(huì)計(jì)制度的規(guī)定計(jì)提折舊，折舊費(fèi)用按照前述比例在辦公支出與項(xiàng)目支出中進(jìn)行分配。由于清晰界定了日常辦公與項(xiàng)目管理的范圍，既能規(guī)避違規(guī)購(gòu)置資產(chǎn)、挪用擠占項(xiàng)目資金的問題，又使項(xiàng)目成本核算更加真實(shí)、準(zhǔn)確。

（三）合理分配共同費(fèi)用

由于同時(shí)申報(bào)、同時(shí)實(shí)施多個(gè)項(xiàng)目比較普遍，在發(fā)生前期工作費(fèi)、業(yè)主管理費(fèi)等共同費(fèi)用時(shí)，可按照“誰受益，誰承擔(dān)”的原則計(jì)入有關(guān)項(xiàng)目，無法確定受益對(duì)象的剩余費(fèi)用可先歸集到“預(yù)付賬款”科目，年底時(shí)，將剩余的前期工作費(fèi)在當(dāng)年申報(bào)成功的項(xiàng)目中進(jìn)行分?jǐn)偅瑢⑹Ｓ嗟臉I(yè)主管理費(fèi)在當(dāng)年實(shí)施的項(xiàng)目中進(jìn)行分?jǐn)?，分?jǐn)偟囊罁?jù)為有關(guān)其他工作費(fèi)用的預(yù)算定額。未申報(bào)成功項(xiàng)目承擔(dān)的前期工作費(fèi)可進(jìn)一步細(xì)分，預(yù)計(jì)以后能夠重新申報(bào)成功的，則繼續(xù)保留，確實(shí)無成功希望的項(xiàng)目，經(jīng)審批后可在區(qū)（縣）級(jí)項(xiàng)目形成的事業(yè)結(jié)余中核銷。

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