遼寧省河道管理體制與防洪能力建設(shè)的思考

尚真宇

（遼寧省江河流域管理局，遼寧 沈陽 110003）

1 現(xiàn)行河道管理體制

1）部門的職責(zé)和任務(wù)。目前，遼寧省水行政主管部門下設(shè)的河道管理機構(gòu)：主要分為省、市、縣三級，其中有堤防管理任務(wù)的個別市、縣級河道管理機構(gòu)：下設(shè)了河道管理所，直接負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)相關(guān)堤防工程的管理。省、市、縣三級河道管理機構(gòu)，代表水行政主管部門承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)河道管理與保護工作：一是承擔(dān)河道堤防及其附屬工程的維修、養(yǎng)護工作，保障河道防洪安全；二是負(fù)責(zé)涉河建設(shè)項目管理、河道采砂管理，防止危及河道防洪安全；三是負(fù)責(zé)制止侵占、破壞或損壞河道及其附屬工程的違法行為，維護河道生態(tài)環(huán)境及正常管理秩序等；四是保護河流生態(tài)，維系河流生命。同時作為防汛抗旱指揮機構(gòu)辦公室的職能部門，各級河道管理部門汛期還承擔(dān)著：提供河道防洪工程運行情況、對江河河道行洪能力進行分析、提供江河堤防、險工險段、河道阻水物、重要保護對象的防洪特征值等重要工作任務(wù)。

2）機構(gòu)設(shè)置及人員情況。據(jù)統(tǒng)計，全省水利系統(tǒng)共有河道管理機構(gòu)73個、市縣直屬河道堤防管理所66個。

3）經(jīng)費保障及機構(gòu)運行情況。目前全省2400多名河道管理人員中，只有1100余名屬于全額人員，占人員總數(shù)的48%，其余非全額人員大多數(shù)在縣級河道管理機構(gòu)和直屬河道堤防管理所，屬于直接管理河道的人員。遼寧省縣級河道管理機構(gòu)及市縣直屬河道堤防管理所機構(gòu)，運行經(jīng)費嚴(yán)重不足，以前自籌自支事業(yè)單位的籌資渠道，隨著我國社會河道管理制度的不斷完善，而逐步縮減。如河道采砂管理費、占河費、河灘地的出讓費等，一些收費項目逐步被取消或者實行非稅收入支出兩條線，再加上自籌自支事業(yè)單位嚴(yán)重超編，使這些單位難以運行。還有個別地區(qū)雖然機構(gòu)設(shè)置為參公單位或全額事業(yè)單位，但其經(jīng)費來源沒有納入財政預(yù)算，而是由河道維護費或水資源費等非稅收入解決。

2 制約的因素

1）河道管理機構(gòu)不健全、工作職能尚未統(tǒng)一。

2）人員配置不均衡、管護責(zé)任不明確。

3）河道防洪工程管護經(jīng)費嚴(yán)重不足。

4）管理水平滯后、河道防汛基礎(chǔ)工作薄弱。

3 建議

1）理順工作職能、落實防汛監(jiān)管責(zé)任。有河道管理任務(wù)的地區(qū)應(yīng)根據(jù)河道管理及河道防汛任務(wù)，建立職能健全的河道管理機構(gòu)，并保證其人員及管理經(jīng)費納入財政預(yù)算。正常條件下，轄區(qū)內(nèi)有1～4級堤防管理任務(wù)的市縣（市、區(qū)），應(yīng)參照水利部與財政部聯(lián)合下發(fā)的《水利工程管理單位定崗標(biāo)準(zhǔn)》等有關(guān)規(guī)定，設(shè)置堤防管理所，明確河道防洪工程管護責(zé)任，科學(xué)核定編制，將經(jīng)費納入財政預(yù)算。建議沒有條件設(shè)置堤防管理所或轄區(qū)內(nèi)僅有五級及以下堤防管理和無堤段管理任務(wù)的地區(qū)，可按照行政區(qū)劃，將河道管理及河道防洪工程管護任務(wù)，交由目前已完善的鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站及村級水管員隊伍負(fù)責(zé)管理，落實其汛期河道值守、巡查、觀測、預(yù)警、上報的工作職責(zé)，實現(xiàn)河道防汛責(zé)任落實到每一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、每一個村。另外從全省來看，應(yīng)結(jié)合現(xiàn)行的防汛行政首長責(zé)任制，建立河道防汛河長負(fù)責(zé)機制，明確鄉(xiāng)長、村委會主任是河道管理及防汛的第一責(zé)任人。

2）加強河道防洪工程日常管理。建議流域面積大于1000 km2的大、中型河流，對其堤防巡查至少保證每月進行一次，其余小型河流巡查應(yīng)保證至少3個月進行一次。二要有針對性的做好堤防專項檢查。一般應(yīng)于每年汛前、汛后各進行一次，由河道管理部門組織開展，側(cè)重對轄區(qū)內(nèi)河道重點險工險段進行檢查，汛前檢查主要包括險工險段除險措施的落實、河道應(yīng)急度汛工程完成情況、上年水毀河道工程的修復(fù)情況，河道防汛責(zé)任制的落實、搶險物料的籌備及各類預(yù)案的編制情況等；汛后檢查主要針對堤防汛期運用出現(xiàn)的問題，對工程變化情況、水毀情況進行全面排查；特大洪水后，應(yīng)組織技術(shù)人員對典型河流斷面過流情況進行分析，對重點工程安全狀況的影響作出評價。三要做好汛期安全檢查。該項檢查應(yīng)由水利部門與工程所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村防汛工作人員聯(lián)合組織開展，在防汛緊急期或河道水位接近堤防警戒水位的情況下，檢查人員應(yīng)按照堤防斷面一字排開，對轄區(qū)堤段進行徒步拉網(wǎng)式排查，重點檢查堤防裂縫、滑坡、洞穴、坍塌、滲水、管涌及堤防背水側(cè)水井水位抬升等現(xiàn)象，如發(fā)現(xiàn)堤防出險應(yīng)及時上報并按照預(yù)案進行搶險加固處理。

3）加大河道防洪工程維修養(yǎng)護投入。為確保河道防洪安全，保證河道防洪工程長期發(fā)揮效益，保持防洪標(biāo)準(zhǔn)不降低，這就要求政府和水行政主管部門，加強資金的投入與引導(dǎo)，做好工程配套管護規(guī)劃，在加強大型河流堤防維修工作基礎(chǔ)上，逐步增加對中小河流防洪工程管護的投入，尤其是近年來建設(shè)的中小河流堤防工程、河道生態(tài)攔擋、警示設(shè)施等，確保有關(guān)工程發(fā)揮應(yīng)有效益，從而保障河道防洪能力持續(xù)達(dá)標(biāo)。

4）加強河道管理、提高防汛技術(shù)保障能力。一是加強涉河建設(shè)項目日常監(jiān)督管理工作。確保建設(shè)項目按照水行政主管部門批復(fù)的方案進行施工，對于穿、跨堤防等重要施工環(huán)節(jié)的設(shè)計、施工、監(jiān)理隊伍具備相應(yīng)水利資質(zhì)，最大限度降低涉河建設(shè)項目施工對河道防洪工程的影響。在工程巡查、防汛檢查中，將涉河建設(shè)項目河段作為檢查重點，汛期加強在建項目的監(jiān)管，確保施工人員、機械設(shè)備及時撤出河道，保障河道行洪暢通；二是加大涉河違法案件的查處力度，加強工程保護，嚴(yán)厲打擊非法采砂、占灘占河等侵占、破壞河道及其附屬工程的違法行為。另外，根據(jù)河道管理部門防汛工作職責(zé)，在防汛工作方面：一是汛前應(yīng)逐級落實河道防汛責(zé)任，做好河道防洪預(yù)案，加強河道防洪工程基礎(chǔ)資料管理，掌握相關(guān)工程信息及河道險工險段等防汛薄弱環(huán)節(jié)有關(guān)資料，并組織完成河道應(yīng)急度汛工程建設(shè)和水毀工程修復(fù)等；三是逐步開展河流重要防洪控制斷面防汛特征水位研究，2010年遼河流域發(fā)生了相當(dāng)于10年一遇的洪水，應(yīng)結(jié)合有關(guān)水文資料，對重點河流現(xiàn)狀行洪能力進行復(fù)核，根據(jù)工程現(xiàn)狀確定有關(guān)控制斷面及河段的警戒水位、保證水位，并確定不同流量下的水位關(guān)系，為防洪調(diào)度積累理論依據(jù)；三是汛期要加強河道防洪工程的巡查、值守，充分利用現(xiàn)有水利站及村級水管員，配備必要的交通、通訊設(shè)備，建立迅速、暢通的信息反饋渠道，從而為防汛決策提供有力支持。

4 結(jié)語

切實加強河道防洪能力建設(shè)就是要在不斷完善河道防洪工程體系的同時，進一步理順河道管理體制，提高河道管理水平，加強河道管護投入，逐步扭轉(zhuǎn)重建設(shè)、輕管理的現(xiàn)狀，從而才能使河道防洪綜合能力更上一個新的臺階。

[1]遼寧省水利廳.遼寧省水利基礎(chǔ)信息集[M].北京：中國水利水電出版社，2013.