松遼流域節(jié)水型社會(huì)建設(shè)實(shí)踐與思考

張延坤，張 旸

（水利部松遼水利委員會(huì)，吉林 長(zhǎng)春130021）

2002年2月，水利部提出開展節(jié)水型社會(huì)建設(shè)試點(diǎn)工作，通過試點(diǎn)建設(shè)，取得經(jīng)驗(yàn)，逐步推廣，力爭(zhēng)用10年左右的時(shí)間，初步建立起我國(guó)節(jié)水型社會(huì)的法律法規(guī)、行政管理、經(jīng)濟(jì)技術(shù)政策和宣傳教育體系。2003年，大連市被列為松遼流域首批全國(guó)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)試點(diǎn)城市，之后又分別確定大慶市、四平市、鞍山市為第二批，哈爾濱市、長(zhǎng)春市、遼源市、遼陽市為第三批，本溪市、延吉市為第四批的節(jié)水型社會(huì)建設(shè)試點(diǎn)城市。2014年6月，隨著本溪市、延吉市順利通過評(píng)估和驗(yàn)收，標(biāo)志著松遼流域節(jié)水型社會(huì)建設(shè)試點(diǎn)工作全部結(jié)束。試點(diǎn)工作開展以來，在水利部、全國(guó)節(jié)約用水辦公室的領(lǐng)導(dǎo)和流域內(nèi)各省區(qū)的密切配合下，水利部松遼水利委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱松遼委）按照建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)的目標(biāo)要求，落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度，積極推進(jìn)松遼流域節(jié)水型社會(huì)建設(shè)工作，取得了顯著成效。

1 節(jié)水型社會(huì)建設(shè)取得的成效

經(jīng)過十余年的節(jié)水型社會(huì)試點(diǎn)建設(shè)，松遼流域節(jié)水型社會(huì)建設(shè)工作取得了顯著成效。初步建立了節(jié)水型社會(huì)建設(shè)規(guī)劃體系，扎實(shí)推進(jìn)了節(jié)水型社會(huì)制度體系建設(shè)工作，加強(qiáng)了水務(wù)一體化管理，噴灌、滴灌等農(nóng)業(yè)高效節(jié)水技術(shù)得到推廣應(yīng)用，工業(yè)節(jié)水技術(shù)得到進(jìn)一步提高。城市生活節(jié)水器具應(yīng)用更加廣泛，城市供水管網(wǎng)漏損率進(jìn)一步降低，城市水資源實(shí)時(shí)監(jiān)控與管理系統(tǒng)建設(shè)等節(jié)水基礎(chǔ)工作得到加強(qiáng)，進(jìn)一步健全了節(jié)水管理機(jī)構(gòu)，初步理順了節(jié)水管理體制，形成了水行政主管部門統(tǒng)一組織、管理和監(jiān)督，相關(guān)部門各負(fù)其責(zé)、相互配合和支持的節(jié)水工作機(jī)制，形成了試點(diǎn)城市人們節(jié)約水、愛惜水的良好社會(huì)風(fēng)氣。通過節(jié)水型社會(huì)建設(shè)，松遼流域用水效率和效益得到全面提高。

大連市在科學(xué)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，在工業(yè)布局上盡量將高耗水工業(yè)企業(yè)向沿海遷移布置，以加大海水直接利用量，還在一些海島地區(qū)或扶持有條件的企業(yè)大力發(fā)展海水淡化。

大慶市從自身水資源條件出發(fā)，自主選擇節(jié)水型社會(huì)建設(shè)道路，探索了一套石油開采、石油化工生產(chǎn)企業(yè)工業(yè)污水回用和玉米膜下滴灌的節(jié)水增糧模式。

鞍山市按照“以水定產(chǎn)業(yè)，以水定發(fā)展”的原則調(diào)整了產(chǎn)業(yè)布局,水資源配置得到進(jìn)一步優(yōu)化；大力推動(dòng)節(jié)水工程技術(shù)體系建設(shè)，提升了各行業(yè)節(jié)水能力。

四平市完成了100 項(xiàng)重點(diǎn)節(jié)水工程建設(shè)，積極開展公眾參與平臺(tái)和載體建設(shè)，公眾節(jié)水意識(shí)有了很大提高。

哈爾濱市和長(zhǎng)春市積極探索水務(wù)管理體制改革之路，形成了利于水資源優(yōu)化配置的管理體制，為合理開發(fā)、高效利用和有效保護(hù)水資源提供了有力保障。

遼源市重點(diǎn)實(shí)施了城市供水改造工程、農(nóng)村飲水安全工程、節(jié)水示范小區(qū)、工農(nóng)業(yè)節(jié)水示范工程等示范項(xiàng)目，以典型引路，帶動(dòng)各行業(yè)節(jié)約用水，形成了全社會(huì)節(jié)約用水的良好風(fēng)氣。

遼陽市通過完善節(jié)水法律法規(guī)體系，建立了節(jié)獎(jiǎng)超罰的水價(jià)制度、水資源管理信息公開制度、水功能區(qū)水質(zhì)監(jiān)測(cè)制度、節(jié)水產(chǎn)品認(rèn)證和市場(chǎng)準(zhǔn)入制度、一票否決制度等制度，建立健全了節(jié)水型社會(huì)建設(shè)工作制度體系。

延吉市以提高灌溉水利用效率為核心，對(duì)現(xiàn)有灌區(qū)進(jìn)行續(xù)建配套和節(jié)水改造，節(jié)水灌溉率由2009年的2%提高到58.9%，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)提高到0.57。

本溪市投入22.23 億元用于水生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目，將“強(qiáng)化水資源保護(hù)，節(jié)水與減污并行”作為節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的規(guī)劃目標(biāo)，實(shí)施的“碧水工程”項(xiàng)目以及國(guó)家和省級(jí)中小河流重點(diǎn)治理項(xiàng)目、水土保持小流域重點(diǎn)治理項(xiàng)目取得了顯著成效，有效改善了太子河流域水生態(tài)環(huán)境。

2 節(jié)水型社會(huì)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

在流域節(jié)水型社會(huì)建設(shè)進(jìn)程中，松遼委一方面指導(dǎo)和推動(dòng)試點(diǎn)城市開展工作，另一方面在流域水資源管理的工作中嚴(yán)格落實(shí)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)“十二五”規(guī)劃，把實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的戰(zhàn)略舉措，把建設(shè)節(jié)水型社會(huì)作為建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)的重要內(nèi)容，全面加強(qiáng)水資源節(jié)約保護(hù)，促進(jìn)形成有利于水資源節(jié)約保護(hù)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、消費(fèi)模式。經(jīng)過十余年的工作，形成了具有流域特色的節(jié)水型社會(huì)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)。

1）規(guī)劃先行，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)

松遼流域的試點(diǎn)城市均編制了節(jié)水型社會(huì)建設(shè)相關(guān)規(guī)劃，深入分析面臨的形勢(shì)和要求基礎(chǔ)上，明確了試點(diǎn)期間節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的目標(biāo)與任務(wù)，分析了各自的建設(shè)重點(diǎn)，提出了制度建設(shè)與政策建議，確定了重點(diǎn)領(lǐng)域的建設(shè)任務(wù)，明確了保障措施，為各試點(diǎn)城市節(jié)水型社會(huì)建設(shè)指明了方向、規(guī)劃了藍(lán)圖。

2）政府主導(dǎo)，部門聯(lián)動(dòng)

松遼流域試點(diǎn)城市均成立了節(jié)水型社會(huì)建設(shè)試點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組，明確了各成員單位的職責(zé)并建立了協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制；明確了節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的目標(biāo)和任務(wù)，將節(jié)水型社會(huì)建設(shè)工作和各項(xiàng)指標(biāo)納入政府目標(biāo)責(zé)任考核和績(jī)效考核指標(biāo)體系，作為各部門領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)，為節(jié)水型社會(huì)建設(shè)提供了有力的保障。

3）資金投入保障

試點(diǎn)城市積極爭(zhēng)取國(guó)家投資和金融機(jī)構(gòu)貸款，廣泛吸收社會(huì)民間資本，建立多元化、多渠道的節(jié)水投入機(jī)制。各試點(diǎn)城市堅(jiān)持“誰投資、誰收益；誰污染、誰治理”的原則，有利促進(jìn)了污水治理、城市供水管網(wǎng)改造、農(nóng)業(yè)節(jié)水工程建設(shè)和節(jié)水產(chǎn)品的推廣應(yīng)用。

4）涉水事務(wù)一體化管理體制的有力推動(dòng)

試點(diǎn)城市積極探索水務(wù)管理體制改革之路，形成了利于水資源優(yōu)化配置的管理體制，為合理開發(fā)、高效利用和有效保護(hù)水資源提供了有力保障。權(quán)責(zé)清晰，高效完善的水務(wù)管理機(jī)構(gòu)符合水利改革的方向，順應(yīng)科學(xué)管水的要求，為全面完成節(jié)水型社會(huì)建設(shè)目標(biāo)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

5）完善法律和制度保障

鞍山市制定出臺(tái)了《鞍山市節(jié)約用水管理?xiàng)l例》、《鞍山市水資源保護(hù)條例》、修改了《鞍山市地?zé)崴Y源管理?xiàng)l例》等規(guī)章。哈爾濱市修訂出臺(tái)了《哈爾濱市節(jié)約用水條例》、《哈爾濱市西泉眼水庫飲用水水源保護(hù)條例》和《哈爾濱市再生水利用管理辦法》等多項(xiàng)地方性法規(guī)和規(guī)范性文件，建立健全了節(jié)水型社會(huì)建設(shè)工作制度體系，為推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)提供了法制保障。

6）重視先進(jìn)理念和科技技術(shù)應(yīng)用

長(zhǎng)春市探索利用生物措施、濕地恢復(fù)等綜合手段，治理面源污染，取得良好成效；實(shí)施城市河湖治理和水系連通等生態(tài)工程，顯著改善了城市水生態(tài)環(huán)境，提高了市民水生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)。本溪市投入22.23 億元用于水生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目，實(shí)施的“碧水工程”以及國(guó)家和省級(jí)中小河流重點(diǎn)治理項(xiàng)目、水土保持小流域重點(diǎn)治理項(xiàng)目取得了顯著成效，有效改善了太子河流域水生態(tài)環(huán)境。

3 存在問題和建議

1）節(jié)水法律法規(guī)體系有待健全

目前，我國(guó)節(jié)水相關(guān)的法律法規(guī)只有1988年國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施的《城市節(jié)約用水管理規(guī)定》，由于制定時(shí)間較早，對(duì)當(dāng)前形勢(shì)下的節(jié)水工作指導(dǎo)意義有限。在我國(guó)實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的形勢(shì)下，頒布實(shí)施節(jié)水領(lǐng)域或節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的專門法律或行政法規(guī)具有重大的指導(dǎo)意義和深遠(yuǎn)的現(xiàn)實(shí)意義。水利部2013年初印發(fā)的《水法規(guī)體系總體規(guī)劃》將《節(jié)約用水條例》列入擬開展調(diào)查研究、咨詢論證和組織起草的立法項(xiàng)目名單，建議進(jìn)一步加大節(jié)水型社會(huì)建設(shè)相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)力度，健全節(jié)水相關(guān)法律法規(guī)體系。

2）節(jié)水工作資金投入不足

在松遼流域各個(gè)批次試點(diǎn)城市的節(jié)水型建設(shè)工作中，都暴露出資金短缺的短板效應(yīng)。第三批試點(diǎn)城市中，長(zhǎng)春節(jié)水灌溉設(shè)施改造資金不足，污水處理廠運(yùn)行經(jīng)費(fèi)短缺，哈爾濱市水資源監(jiān)控能力建設(shè)資金不足，第四批試點(diǎn)城市中，延吉市城鎮(zhèn)供水管網(wǎng)漏損率居高不下，改造資金短缺。專項(xiàng)資金投入不足對(duì)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的制約和瓶頸作用愈發(fā)凸顯。建議國(guó)家進(jìn)一步加大節(jié)水型社會(huì)建設(shè)投資力度，盡快形成穩(wěn)定可靠的專項(xiàng)資金投資渠道，同時(shí)從金融稅收等領(lǐng)域加大政策扶持力度，積極鼓勵(lì)民間資金投資節(jié)水型社會(huì)建設(shè)事業(yè)，保障節(jié)水型社會(huì)建設(shè)順利開展。

3）節(jié)水型社會(huì)建設(shè)應(yīng)與試點(diǎn)城市的整體建設(shè)同步協(xié)調(diào)

東北地區(qū)是我國(guó)傳統(tǒng)的老工業(yè)基地，松遼流域的試點(diǎn)城市如大慶、本溪等都面臨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)重大調(diào)整，亟需培育新經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)的局面。節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的目標(biāo)應(yīng)與其規(guī)劃的城市定位并行不悖，相輔相成，整體推進(jìn)，形成合力，在不同領(lǐng)域既分工明確又密切配合，共同推動(dòng)和促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

4 結(jié) 語

流域節(jié)水型社會(huì)建設(shè)工作任重而道遠(yuǎn)，構(gòu)建完善的節(jié)水型社會(huì)建設(shè)法律法規(guī)制度體系、建立政府各部門的聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制、充分發(fā)揮用水主體在節(jié)水型社會(huì)建設(shè)中的主導(dǎo)作用，建立起社會(huì)多渠道的投入體系，宣傳和教育人們建立節(jié)水意識(shí)和行為方式，將是今后要面對(duì)的主要工作難點(diǎn)和任務(wù)。