政府回應(yīng)中的緊張性及其解析
——以網(wǎng)絡(luò)公共事件為視角的分析

李 放，韓志明

政府回應(yīng)中的緊張性及其解析
——以網(wǎng)絡(luò)公共事件為視角的分析

李 放1，韓志明2

（1.《中國社會科學(xué)》雜志社，北京100026；2.天津師范大學(xué)政治與行政學(xué)院，天津300387）

隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的快速普及，頻發(fā)的網(wǎng)絡(luò)公共事件已經(jīng)成為促動政府回應(yīng)的重要引擎。筆者主要從政府及其官員的立場出發(fā)，探討了政府回應(yīng)網(wǎng)絡(luò)公共事件過程所面臨的問題。政府回應(yīng)主要包括話語性回應(yīng)、行動性回應(yīng)和制度性回應(yīng)三個方面的內(nèi)容。在網(wǎng)絡(luò)公共事件所形成的輿情環(huán)境中，政府回應(yīng)將遭遇到價值、技術(shù)、制度和能力等方面的緊張狀態(tài)。政府回應(yīng)說到底是一個公民與政府之間關(guān)系的問題，這主要涉及信息不對稱、權(quán)力與控制、利益的錯位和雙邊信任等方面的問題。

政府回應(yīng)；網(wǎng)絡(luò)公共事件；緊張性；網(wǎng)絡(luò)輿情；互動

回應(yīng)，即回答、應(yīng)答或反應(yīng)，就是對于他者的態(tài)度、意愿、行為或思想等給予的反應(yīng)和回饋。回應(yīng)廣泛存在于人際關(guān)系和社會生活當中?！罢貞?yīng)性是現(xiàn)代國家的政府必須具備的時代特征”［1］?！肮残姓媾R的核心問題在于，確保公共行政管理者能夠代表并回應(yīng)民眾利益。否則民主制度便可能無以為繼”［2］。隨著網(wǎng)絡(luò)的迅速普及，公民網(wǎng)絡(luò)問政蓬勃發(fā)展，引發(fā)了大量的網(wǎng)絡(luò)公共事件。這些都要求政府予以及時和有效的回應(yīng)。

本研究主要以網(wǎng)絡(luò)群體性事件為切入點，分析公民網(wǎng)絡(luò)參與及其利益表達對于政府回應(yīng)的建構(gòu)，政府回應(yīng)所采取的行動、不同行動之間的邏輯關(guān)系以及由此形成的不同結(jié)果，接著從政府及其官員的立場出發(fā)，歸納了政府回應(yīng)過程中所存在的緊張關(guān)系，最后立足于公民與政府之間的基礎(chǔ)性關(guān)系對其做出解釋和討論，從而深化對于政府回應(yīng)問題以及公民與政府之間關(guān)系的理解。

一、基于網(wǎng)絡(luò)公共事件的政府回應(yīng)

自1994年至今，經(jīng)過20年的發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)快速地“飛入尋常百姓家”，中國社會跨入到一個全新的網(wǎng)絡(luò)時代。網(wǎng)絡(luò)具有開放性、平等性、匿名性、交互性和虛擬性等技術(shù)特性，在信息的交流和傳播上具有巨大的優(yōu)勢。特別是網(wǎng)絡(luò)賦予了公民自由接觸和利用信息的機會，為人們提供了一個接收信息、表達意見和政治參與的平臺，也帶來了公民網(wǎng)絡(luò)問政的蓬勃發(fā)展，這也很大程度上影響并建構(gòu)了公民與政府之間的互動關(guān)系。

在網(wǎng)絡(luò)參與的過程中，大量網(wǎng)民通過關(guān)注、收聽、頂帖、發(fā)帖、轉(zhuǎn)發(fā)、評論、網(wǎng)絡(luò)審判、人肉搜索、網(wǎng)絡(luò)惡搞、網(wǎng)絡(luò)集會等形式發(fā)出聲音，最終形成了各種各樣的網(wǎng)絡(luò)公共事件。面對強大的輿論壓力，政府出于公共責任、維護秩序和消除影響等目的，就會通過展開調(diào)查、做出解釋、公開信息、進行干預(yù)、問責官員等形式，響應(yīng)民眾的訴求或意愿，對網(wǎng)絡(luò)輿情做出回應(yīng)。因此，網(wǎng)絡(luò)公共事件提供了政府回應(yīng)的觸發(fā)機制，提出了政府回應(yīng)的現(xiàn)實要求。具體來說，政府對網(wǎng)絡(luò)公共事件的回應(yīng)主要有三個方面的內(nèi)容。

（一）話語性回應(yīng)

面對洶涌如潮的網(wǎng)絡(luò)聲音，政府及其官員首先需要做的，就是以恰當?shù)恼Z言回應(yīng)民意，響應(yīng)公眾訴求，回答網(wǎng)民的問題，就其地位、角色、職權(quán)和行動及管轄范圍內(nèi)的事務(wù)等進行公開的解釋、說明和辯護。具體來說，這主要包括履行信息公開的義務(wù)，表明政府行為的（法律法規(guī)或規(guī)章制度上的）依據(jù)，說明官員行動的理由，解釋事件之間的因果關(guān)聯(lián)，闡明政府的立場和態(tài)度等。

做出話語性回應(yīng)的主要是政府的新聞辦公室、（網(wǎng)絡(luò)）新聞發(fā)言人、宣傳部門或公共關(guān)系部門、政府主要領(lǐng)導(dǎo)人、職能部門負責人以及具體事件的當事人（政府官員）等。這些機構(gòu)、部門以及官員或者承擔著管理或處置輿論和民意的職責，或者是直接承受輿論壓力的地方，而且往往也掌握相關(guān)的信息，擁有信息發(fā)布的工具或手段，因此也有責任來對引發(fā)網(wǎng)絡(luò)輿情的問題給予適當?shù)幕貞?yīng)，向公眾和媒體通報事態(tài)的進展和政府的反應(yīng)等。

在實現(xiàn)方式上，話語性回應(yīng)既可以是政府及其官員接受采訪、召開新聞發(fā)布會、發(fā)布通報／通告等傳統(tǒng)手段，也可以是政府及其職能部門在官網(wǎng)上發(fā)布信息、通過政務(wù)博客或微博發(fā)布消息并與網(wǎng)民進行互動、利用政府網(wǎng)絡(luò)發(fā)言人來進行溝通等。比如，在“浙江叔侄奸殺冤案”真相大白后，浙江省公安廳在官方微博上發(fā)布消息，承認這是一起錯案，表示對此深感痛心，對當事人及家屬深表歉意。這對于緩釋輿情起到了積極的作用。

話語性回應(yīng)的主要目的包括：表明態(tài)度、宣示立場、公開信息、揭露真相、解釋原因、道歉認錯等，其中最重要的就是要信息公開，滿足公眾的知情權(quán)。甚至僅僅是公開表態(tài)，表達對網(wǎng)絡(luò)輿情的關(guān)注，也有利于贏得公眾的信任，促使事態(tài)朝著良性方向發(fā)展。比如，在四川省會理縣“懸浮照事件”爆出后，縣政府不但真誠地答疑釋惑，而且很快在官網(wǎng)上掛出致歉信，并利用微博與網(wǎng)友輕松互動，逐漸使輿論從嘲笑變成了寬容，實現(xiàn)了一次成功的危機公關(guān)。

相反，如果拒絕說話，則有可能引發(fā)更大的危機，比如，在河南“杞人憂鈷”事件和湖北“石首事件”等事件中，由于政府沒有及時發(fā)出權(quán)威的聲音，就激起了更大范圍的謠言和質(zhì)疑，甚至誘發(fā)了激烈的抗議行動。當然，如果說了不恰當?shù)脑?，也會造成新的危機，比如官員的“雷語”，就不僅沒有起到良性溝通的作用，反而引發(fā)了更強烈的輿論風波。

（二）行動性回應(yīng)

行動性回應(yīng)，就是指針對網(wǎng)絡(luò)輿情所表達出來的訴求，政府采取措施，去解決經(jīng)由網(wǎng)絡(luò)公共事件所暴露出來的社會問題。也有研究者將其稱為是“執(zhí)法式政府回應(yīng)”［3］115，但形形色色的網(wǎng)絡(luò)公共事件及其復(fù)雜多樣的要求，并非是法律法規(guī)等所能完全涵蓋的，而回應(yīng)性的行動也不完全是執(zhí)法性質(zhì)的活動。因此，行動性回應(yīng)所要強調(diào)的是，政府除了要說話，更應(yīng)該去做事情，但這并不僅僅是執(zhí)法。

政府采取什么樣的行動，直接取決于網(wǎng)民提出了什么樣的要求。事實上，每一起網(wǎng)絡(luò)公共事件都會對政府提出不同的行動訴求，這通常包括展開調(diào)查、協(xié)調(diào)關(guān)系、行政干預(yù)、終止侵害、加強執(zhí)法、恢復(fù)秩序和處置問題官員等諸多方面。比如在杭州“飆車案”事件發(fā)生后，面對網(wǎng)絡(luò)上對車速“70碼”的結(jié)論的不滿，警方重新組織多方力量，進行取證和調(diào)查；在“毒奶粉”、“地溝油”、“毒生姜”等食品安全問題曝光后，執(zhí)法部門展開聯(lián)合執(zhí)法，對企業(yè)及其責任人進行制裁和懲罰。

區(qū)別于話語性回應(yīng)最基本的信息公開等目的，行動性回應(yīng)的主要目的在于揭示真相、化解沖突、維護秩序和平息事件等。這主要涉及三種情況：（1）公民或社會組織之間的矛盾糾紛，比如勞資糾紛、物業(yè)糾紛或侵權(quán)糾紛等，需要政府來充當裁判；（2）具體的社會問題，但也與政府的不作為或失職瀆職等密不可分，比如食品安全、醫(yī)患矛盾和環(huán)境污染等方面的問題，需要政府有所作為；（3）政府弊政或丑聞方面的問題，比如華南虎事件、躲貓貓事件和領(lǐng)導(dǎo)干部出國考察事件等，需要政府做出應(yīng)對和處理。

網(wǎng)絡(luò)公共事件是現(xiàn)實問題的折射。對于解決這些問題來說，不管說得如何動聽，最終都必須要落實到行動上面來。不過，面對網(wǎng)絡(luò)輿情所產(chǎn)生的巨大壓力，政府采取應(yīng)對行動的時候，卻不一定是追求解決問題，恢復(fù)公正，而可能只是要瞞天過海，息事寧人。于是只要能夠達到這種目的，政府就有可能不擇手段，而不管是否違反了法律制度，濫用了公共權(quán)力，損害了公平和正義，比如，2009年2月，河南靈寶小伙王帥發(fā)帖揭露當?shù)卣欠ㄕ饔酶?，但地方政府并不是想著如何解決違法征地的問題，而是派警察去上海將王帥抓回來關(guān)押了8天。

總之，對于網(wǎng)絡(luò)公共事件的回應(yīng)，最終關(guān)鍵要采取切實行動去滿足公眾提出來的要求，解決那些引發(fā)人們不滿和抗議的問題。但政府也很容易偏離正當?shù)哪繕?，在錯誤的道路上越走越遠，比如有組織刪帖、屏蔽敏感信息、限制上網(wǎng)權(quán)甚至對網(wǎng)民進行打擊報復(fù)等。

（三）制度性回應(yīng)

制度性回應(yīng)，主要是指對于網(wǎng)絡(luò)公共事件涉及或反映出來的問題，政府通過修改、調(diào)整或制定相應(yīng)的法規(guī)和政策等來對其做出應(yīng)對或處置。相對而言，如果說行動性回應(yīng)主要體現(xiàn)為具體行政行為，那么制度性回應(yīng)則是抽象行政行為，是行政立法性質(zhì)的活動。而且，制度性回應(yīng)既有就事論事的直接回應(yīng)，也可能是具有某種前瞻性的回應(yīng)，因此，這也可以說是“立法式政府回應(yīng)”和“前瞻性政府回應(yīng)”的綜合體［3］115－116。

制度性回應(yīng)首先是對網(wǎng)絡(luò)問政的制度化、規(guī)范化和程序化，主要做法是建立網(wǎng)絡(luò)問政平臺，具體如網(wǎng)絡(luò)信箱、網(wǎng)絡(luò)舉報平臺、領(lǐng)導(dǎo)人留言板等，以疏通民意表達的渠道。地方政府還發(fā)布紅頭文件，明確要求相關(guān)部門配備工作人員，專門處理公民的網(wǎng)絡(luò)問政，認真解決網(wǎng)民提出來的問題。這些做法包括了對公民網(wǎng)絡(luò)參與行為的規(guī)范，但主要還是針對政府及其官員的，比如建立網(wǎng)絡(luò)新聞發(fā)言人制度，出臺網(wǎng)民留言辦理工作辦法，以規(guī)范政府應(yīng)對和處理網(wǎng)絡(luò)輿情的行為。

許多網(wǎng)絡(luò)公共事件表面看來是由偶然因素造成的，但其背后卻潛藏著制度或政策等方面的“原罪”，比如，暴力強拆事件是不合理的土地制度和房產(chǎn)政策導(dǎo)致的，大月份孕婦引產(chǎn)源自于“年久失修”的計劃生育政策，兒童被凍死或燒死背后是很不健全的兒童福利制度……對于這些情況，說什么是無關(guān)痛癢的，亡羊補牢的補救行動也是不夠的，只有正本清源，改革相關(guān)的法律法規(guī)和規(guī)章制度，才能達到治本的效果，培育出善治的土壤。

在網(wǎng)絡(luò)公共事件的語境中，制度性回應(yīng)尤其是指具有“立法”權(quán)限的政府及其職能部門對相關(guān)的法律、法規(guī)、政策和規(guī)章制度等進行修訂。比如，“孫志剛事件”發(fā)生后，國務(wù)院很快就廢止了《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，并通過了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，實現(xiàn)了一次制度上的重要轉(zhuǎn)軌；在“趙作海案”和“浙江叔侄奸殺案”等冤案連續(xù)曝光后，最高法、最高檢、公安部、安全部和司法部聯(lián)合發(fā)布新規(guī)，對非法取證和刑訊逼供等問題做出明確規(guī)定，以防止悲劇重演。

不過，制度性回應(yīng)也不全部是“好消息”，比如，在見識了“人肉搜索”和“網(wǎng)絡(luò)圍觀”的威力后，地方政府陸續(xù)出臺諸如《浙江省信息化促進條例》、《徐州市計算機信息系統(tǒng)安全保護條例》等法規(guī)，其中規(guī)定，不得散布他人隱私，或在網(wǎng)上提供或公開他人的信息資料、禁止向第三方公開他人電子郵箱地址和其他個人信息資料……雖然相關(guān)部門公開聲稱這些條款主要是為了保護個人隱私，維護公共利益，但卻無法消除人們質(zhì)疑其試圖限制或控制網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督的意圖。

當然，對于政府及其職能部門來說，話語性回應(yīng)、行動性回應(yīng)、制度性回應(yīng)這三種回應(yīng)行動既可以是相對獨立的策略選項，政府可以根據(jù)實際需要做出選擇，也可以是具有先后關(guān)系的階段性行動，慣常的作業(yè)流程是，先用話語來安撫民眾，然后用行動去平息事態(tài)，最后（如果有必要）再去進行建章立制的工作。

對于瞬息萬變的網(wǎng)絡(luò)公共事件，政府回應(yīng)所需要的就是即時的和迅速的反應(yīng)，主要包括話語性回應(yīng)或行動性回應(yīng)。制度性回應(yīng)雖然也是針對網(wǎng)絡(luò)公共事件所暴露出的問題而做出來的，但制度變遷通常需要經(jīng)歷較長的時間。而且，制度性回應(yīng)往往是許多網(wǎng)絡(luò)公共事件共同發(fā)酵并長期醞釀而帶來的結(jié)果。

二、網(wǎng)絡(luò)時代政府回應(yīng)中的緊張性

政府及其官員是政府回應(yīng)的主體，是決定政府回應(yīng)狀況及其質(zhì)量的關(guān)鍵。要理解政府回應(yīng)的問題，必須要深入分析政府及其官員所遭遇的處境、所面臨的選擇和所需要處理的問題。身處凌亂而嘈雜的輿論漩渦中，與民意短兵相接，激烈交鋒，應(yīng)該做什么、怎么去做、什么時候做、做到什么程度、會產(chǎn)生什么效果……面對這些問題，政府及其官員既面臨著巨大的壓力，也經(jīng)歷并承受著多方面的慌亂、糾結(jié)和困惑等，還有可能動輒得咎，引發(fā)新的問題或危機。我們將這些情形統(tǒng)稱為緊張性，并著重闡述如下四個方面的緊張狀況。

（一）價值緊張

首先，在當代中國社會，網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)是“承載了更多超越技術(shù)層面的價值內(nèi)涵”，其中主要是“公民參與、政府監(jiān)督和網(wǎng)絡(luò)民主”［4］38－39。因此，網(wǎng)絡(luò)公共事件不僅僅是一個利益表達的技術(shù)性問題，而且也是一個民主價值的建構(gòu)、傳播和實現(xiàn)的過程。但對于政府來說，他們所迫切想要解決的問題卻是，如何盡快將輿論平息下去，將其對政府及其官員的負面影響降到最低。如此一來，解決網(wǎng)絡(luò)公共事件所具有的技術(shù)性定位不可避免導(dǎo)致了對民主價值的冷遇甚至偏離。

“回應(yīng)性代表了對傳統(tǒng)官僚制的反動”［5］，對網(wǎng)絡(luò)公共事件的回應(yīng)與官僚體制的慣習多有抵牾：（1）網(wǎng)絡(luò)輿情具有非理性、極端化和不確定性等特點，而官僚體制強調(diào)中立性、一致性和穩(wěn)定性等；（2）官僚體制習慣于以我為中心、居高臨下地發(fā)號施令，而回應(yīng)網(wǎng)絡(luò)公共事件所需要的是平等協(xié)商和理性對話；（3）官僚體制傾向于信息保密，排斥民眾的參與和監(jiān)督，但網(wǎng)絡(luò)公共事件是廣泛參與的結(jié)果，大多都會提出信息公開的要求；（4）官僚體制的運行依靠規(guī)則和制度，合法性往往比效率更加重要，但網(wǎng)絡(luò)公共事件卻往往需要快速的回應(yīng)，并且大多是沒有先例可循的。

社會的進步要求政府具有更多的回應(yīng)性，但也有研究者指出，面對當前社會“井噴式”的權(quán)利訴求，政府是否有“有求必應(yīng)”的義務(wù)？如果政府對所有的網(wǎng)絡(luò)民意都有求必應(yīng)，那么任何特殊要求都有可能輕易地被正當化。這樣不但會導(dǎo)致個別利益綁架了公共利益，而且“最終導(dǎo)致政府承擔的責任超出其能力限度，而使整個社會表現(xiàn)出不可治的狀態(tài)”。而且，政府越是回應(yīng)，民眾越依賴政府，也就越是需要政府干預(yù)［6］。結(jié)果往往是，公共治理很容易墮入“家長主義”的惡性循環(huán)。

因此，具體的網(wǎng)絡(luò)輿情是否值得回應(yīng)，以及要給予什么樣的回應(yīng)，必然涉及到對輿情性質(zhì)的判斷。比如，一般認為，網(wǎng)絡(luò)民意“是成本低、速度快、時間短、信息大、內(nèi)容真實的民意”，網(wǎng)絡(luò)民意具有代表性和真實性；但也有觀點認為，網(wǎng)絡(luò)輿論具有非主流的特點，“社會主流人群的網(wǎng)絡(luò)參與度偏低”，“積極參與網(wǎng)絡(luò)輿論的人群又無法反映社會主流輿論”［7］。那么，判斷具體的網(wǎng)絡(luò)民意的性質(zhì)，并根據(jù)公共利益的需要來進行回應(yīng)，也是一個價值選擇的問題。

（二）技術(shù)緊張

近年來，從電子政務(wù)、信息公開到領(lǐng)導(dǎo)人留言板、政務(wù)微博等，政府的技術(shù)化水平與回應(yīng)性程度同步增長。但是，技術(shù)的應(yīng)用也受到人和制度等軟環(huán)境因素的制約。以政務(wù)微博為例，據(jù)統(tǒng)計，我國的政務(wù)微博認證賬號總量早已發(fā)展到近8萬個，但政務(wù)微博的兩極分化現(xiàn)象也已經(jīng)顯現(xiàn)，許多政務(wù)微博存在思想觀念落后、定位模糊和經(jīng)營不力等問題，空心化、名利化和形式化問題非常嚴重，有的微博賬號還因為“個別領(lǐng)導(dǎo)者有擔心”而沒有激活［8］。這些都限制了政府回應(yīng)性的提升。

雖然各級政府都開始建立起輿情監(jiān)測機制，但人們實際上仍然難以迅速判斷究竟出了什么性質(zhì)的問題，問題嚴重到什么程度，什么時候進行回應(yīng)，由誰來回應(yīng)，應(yīng)該說什么樣的話，采取什么樣的行動……這些不僅具有很高的技術(shù)性，而且也很容易引發(fā)爭議。比如，隨著網(wǎng)絡(luò)語言風生水起，政府及其官員也開始拋棄“官腔官調(diào)”，采用時髦的網(wǎng)絡(luò)語言來展開交流，政府微博及電子公文中還不時出現(xiàn)諸如“淘寶體”、“凡客體”、“微博體”等語言，有地方政府還明確要求政務(wù)微博要減少公文化語言，多使用網(wǎng)言網(wǎng)語與粉絲互動。但其效果卻褒貶不一：贊成者認為這可以增強親和力，拉近與民眾的距離；質(zhì)疑者則認為這是“語言秀”，嘩眾取寵，有失嚴謹、科學(xué)和嚴肅。

回應(yīng)的基本要求是及時和快速，但“回應(yīng)時滯與應(yīng)對效果關(guān)系不明顯，應(yīng)對效果好的事件回應(yīng)時滯不一定短”［9］。能迅速做出回應(yīng)固然很好，但也可能取得相反的效果。比如2013年7月湖南臨武城管沖突事件后，僅僅兩天時間89.7萬的賠償金就立即到位。政府動作非常迅速，死者家屬或許接受了，但卻引來外界的一片質(zhì)疑聲：在案件還沒能定性和定罪之時，大額賠償金如此迅速到位，是否有合理的依據(jù)，程序是不是合規(guī)，政府是在息事寧人嗎？

必須承認，網(wǎng)絡(luò)的技術(shù)特性瓦解了傳統(tǒng)治理技術(shù)的有效性，并要求政府官員遵循網(wǎng)絡(luò)時代的游戲規(guī)則，比如公開、參與和對話等，并以公民能接受的方式去進行回應(yīng)。相反，如果沿襲傳統(tǒng)權(quán)力中心主義的管控思維，使用簡單粗暴的封鎖消息的做法（比如刪帖或封ID），反而會“將一些本來能夠化解在基層的網(wǎng)絡(luò)事件在全國的論壇上進一步發(fā)酵升級，演變?yōu)楣彩录保?0］，這些問題都已經(jīng)在現(xiàn)實中得到了印證。

（三）制度緊張

許多研究者都指出，“政府及部門領(lǐng)導(dǎo)人的思想意志往往是政府回應(yīng)的關(guān)鍵動力”［11］，“網(wǎng)絡(luò)民意能否得到回應(yīng)，幾乎是（依）各層次各地區(qū)的行政風格與政府官員的個人好惡而定”［12］，而且解決網(wǎng)絡(luò)公共事件通常也依賴于高層權(quán)力的介入，并采取因人因事的權(quán)宜措施，甚至不乏以私了的方式來解決的［13］。這種個案化的處置辦法雖然能暫時達到息事寧人的目的，但卻無法形成政府回應(yīng)的長效機制，也“無法成為推動制度變遷和社會變遷的力量”［14］。

網(wǎng)絡(luò)公共事件提出了政府回應(yīng)制度化、規(guī)范化和程序化的要求。事實上，各地各級政府都大力推進了政府回應(yīng)方面的制度建設(shè)，包括應(yīng)急管理體制、政府信息公開制度和輿情監(jiān)測制度等，也都大量包含了政府回應(yīng)的內(nèi)容。特別是，許多地方政府相繼建立網(wǎng)絡(luò)（新聞）發(fā)言人制度和網(wǎng)絡(luò)交辦系統(tǒng)等，以保證網(wǎng)民意見得到及時回復(fù)，對網(wǎng)絡(luò)輿情做出快速反應(yīng)。但這些制度在實施中也面臨不少問題，比如，一些發(fā)言人制度中大多有“盡快處置、慎重回復(fù)”之類的原則性要求，這些要求模糊而抽象，又缺乏可操作性，很難提供明確的行動指導(dǎo)。

應(yīng)當承認，政府回應(yīng)的制度化是非常重要的，但這其中卻充滿了悖論和陷阱：第一，制度不可能對所有可能出現(xiàn)的情況都能做出預(yù)見，并對各種情況都形成詳盡的規(guī)定；第二，制度主要是原則性的要求和規(guī)范，具體怎么去說或做需要根據(jù)實際情況做出選擇；第三，制度化意味著要根據(jù)規(guī)則和程序按部就班地做事，而規(guī)則和程序卻是要消耗一定的時間的；第四，制度也會異化，比如有了新聞發(fā)言人之后，記者的采訪反而更不方便了，新聞發(fā)言人成了拒絕采訪、回避記者和躲避輿論的幌子［15］。

制度化會提高回應(yīng)的合法性，強化對回應(yīng)的剛性約束，讓政府回應(yīng)有章可循，但回應(yīng)的制度化并不意味著政府回應(yīng)力的必然提升，相反還會形成制度性的時滯和拖延。而且，制度的生命力在于執(zhí)行?；貞?yīng)制度一旦建立起來，就需要嚴格執(zhí)行。比如深圳市雖然實施了《深圳市人民政府新聞工作辦法》，但逾6成政府新聞發(fā)言人的電話是無人接聽的［16］。另外，“制度就像是錢，如果沒有人去‘花’它，那么它就什么都不是，不過是一堆廢紙”［17］。因此，只有公民積極地向政府提出要求，才能倒逼政府去做出回應(yīng)。

（四）能力緊張

網(wǎng)絡(luò)公共事件所形成的多中心的信息結(jié)構(gòu)、公民與政府之間的對立關(guān)系以及復(fù)雜多變的輿情環(huán)境，對政府的回應(yīng)能力提出了廣泛而全新的要求。網(wǎng)絡(luò)公共事件意味著，政府必須要適應(yīng)復(fù)雜治理的需要，提高應(yīng)對突發(fā)事件的能力，提高信息處理的能力。但政府也與社會中的個人一樣，隨時隨地會遇到無法勝任的問題，包括信息溝通不順暢，對環(huán)境變化缺乏敏感性，難以及時建立新的行為模式等。

政府回應(yīng)的難題在于，回應(yīng)通常無章可循，以至于無從措手，也很容易因舉措失當，火上澆油。事實上，許多政府不是出現(xiàn)“體制性遲鈍”［18］——反應(yīng)遲鈍、信息失真、處理失當，甚至陷入“小事拖大，大事拖炸”的怪圈；就是在維穩(wěn)問題泛化的情境下出現(xiàn)“體制性過敏”［19］——反應(yīng)過度，處置過分，一味打壓，反而導(dǎo)致矛盾激化。此外，還表現(xiàn)為一種不打不動、打了亂動的“睡狗行政”，即在網(wǎng)絡(luò)圍觀前，政府幾乎是清一色的“推諉不作為”，在被圍觀之后，政府就不講方法和原則地來“挽回聲譽”、“表現(xiàn)自己”［20］。

客觀地說，在我國當前高度條塊分割的政治和行政體系中，網(wǎng)絡(luò)公共事件所提出來的問題，不僅牽涉到政府內(nèi)部的多個職能部門（如食品安全問題），而且會涉及黨委、人大和司法機關(guān)等其他機構(gòu)（如司法腐敗問題），因此劈頭蓋臉地將問題推給政府，確實也會讓政府力不從心。一些不完全是政府職權(quán)范圍內(nèi)的問題（如勞資糾紛等），最后也讓政府來“兜底”，就不免強人所難。而如果社會群體或個人肆意用網(wǎng)絡(luò)民意來“綁架”政府，不但會讓政府疲于奔命，而且會加劇政府失靈，導(dǎo)致政府權(quán)威性和公信力的流失。

進一步說，政府回應(yīng)的實施者或操作者（如新聞發(fā)言人等）沒有超常的智慧和能力，甚至缺乏必要的專業(yè)技能，很多時候他們并不比網(wǎng)民了解得更多，在面對尚未清楚的信息或謠言時，他們也需要去調(diào)查情況，辨別真?zhèn)?，搞清真相，這些都是需要時間的。而且，在嚴厲的問責態(tài)勢下，面對網(wǎng)絡(luò)公共事件的危機情境，政府官員更需要謹慎小心，發(fā)出權(quán)威性的聲音，以防止事態(tài)失控、蔓延和擴散。在這種情況下，原本回應(yīng)力不足的政府就更加容易陷入到難以應(yīng)對的緊張和焦慮中去。

三、公民與政府互動中的復(fù)雜博弈

政府回應(yīng)說到底是一個公民與政府之間關(guān)系的問題。政府要不要回應(yīng)、怎么去回應(yīng)、回應(yīng)的效果如何等，實際上是公民與政府之間其他更為基礎(chǔ)性關(guān)系的函數(shù)。因此，只有深入探究公民與政府之間其他更為基礎(chǔ)性的關(guān)系，才能更好地把脈和理解政府回應(yīng)及其緊張性的問題。

（一）政府與民眾間的信息不對稱

政府回應(yīng)的核心是公民與政府之間的信息互動。許多網(wǎng)絡(luò)公共事件的發(fā)生，都是由于政府剝奪了民眾對真相的基本信息權(quán)利，如松花江水污染事件和山西疫苗事件等。民眾由于得不到必要的信息，又對官方發(fā)布的信息不信任，所以才激起了要求獲得真相的輿論浪潮。甚至于某些網(wǎng)絡(luò)謠言傳播的背后，其實也潛藏著公眾對信息的強烈渴望。

公民與政府之間存在著嚴重的信息不對稱，而且政府通常是信息的優(yōu)勢方?，F(xiàn)代政府壟斷性地掌握著社會中絕大部分的信息，并且還具有嚴重的保密主義傾向。即便在《政府信息公開條例》實施之后，公民要獲得政府的信息，也需要經(jīng)過繁瑣的手續(xù)，會遭遇到各種各樣的阻力，甚至根本就得不到。這樣，隨著公民權(quán)利意識尤其是知情權(quán)觀念的發(fā)育，就不可避免出現(xiàn)了公民強烈的信息需求和政府信息供給不足之間的巨大落差。

在具體的網(wǎng)絡(luò)公共事件中，“政府對信息的壟斷會極大地強化和擴展公眾對地方政府權(quán)力的想象空間，‘還原真相’成為我國公共危機事件中政府面臨的最大民意訴求?！保?］40而激勵公民參與的直接動力就是尋求真相，而政府回應(yīng)所需要做的就是，或者是立即公開信息，或者是調(diào)查后再公開結(jié)果。由于政府經(jīng)常會通過封鎖消息或是發(fā)布虛假信息來達到特定的目的——如掩飾弊政、遮掩丑聞或逃避懲戒等，因此也就愈發(fā)刺激了公眾對于真相的需求。

信息不對稱的另一面，是公民很難將自己的意愿和需求輸入到政府系統(tǒng)中去，普通民眾尤其是社會弱勢群體的利益表達非常艱難，以至于一些人只好用制度外的甚至極端的方式來表達意見。政府及其官員不但不了解民眾的真實想法，還習慣于一廂情愿地為民做主，甚至是將正當?shù)睦嬖V求與社會穩(wěn)定對立起來，形成了以壓制正當?shù)睦姹磉_為前提的維穩(wěn)思維。其結(jié)果不但是阻斷了公民與政府之間的信息溝通，也導(dǎo)致社會問題累積下來。

當然，行動就是最重要和最真實的信息。由于我國政府特有的政治傳統(tǒng)、行政風格和運作方式，無論是從面面俱到的政府工作報告中，還是政府官員政治正確的言語中，公眾都很難了解到政府正做什么、將要做什么、為什么要這樣做以及做得怎么樣等。因此，當政府用行動來進行回應(yīng)的時候，也就表明了政府做或不做的確定性信息。這也是遠比“說”更加有意義的信息。

（二）權(quán)力實施及相互控制

國家治理也是一個政府與民眾等多元社會主體之間相互行使控制權(quán)的過程。其中，政府需要統(tǒng)治民眾，民眾也想要去控制政府。在經(jīng)由網(wǎng)絡(luò)構(gòu)筑起來的互動中，民眾與政府之間就在相互行使權(quán)力，實施控制和反控制。這些在網(wǎng)絡(luò)公共事件中都得到了生動的體現(xiàn)。

首先，在網(wǎng)絡(luò)公共事件中，公民的參與顯示出強烈的民主控制的含義：（1）公民參與公共事務(wù)，進行意見表達，擴張了民眾的話語權(quán)，有利于將民意輸入到政府體系中去；（2）公民對社會問題發(fā)出聲音，提出關(guān)于公共治理的主張，競爭對于政府議程的主導(dǎo)權(quán)，能夠督促政府根據(jù)民眾的意愿和要求來做事；（3）公民評議政府績效，監(jiān)督政府及其官員，譴責權(quán)力濫用、權(quán)力腐敗和不作為等，甚至僅僅是“凝視”和“圍觀”，也都包含了控制權(quán)力的含義。

相應(yīng)地，政府也不斷對民眾自下而上的控制進行疏導(dǎo)、管理甚至反控制：（1）開發(fā)適應(yīng)性的策略和手段，比如放低姿態(tài)、態(tài)度真誠以及使用網(wǎng)絡(luò)語言來與網(wǎng)民平等對話等；（2）建立健全回應(yīng)機制，及時發(fā)布信息，掌握輿論主導(dǎo)權(quán)，占據(jù)輿論制高點，引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)輿論的走向；（3）開辟網(wǎng)絡(luò)問政的通道，搭建網(wǎng)絡(luò)問政平臺，把民眾的意見“請進來”；（4）在保障信息安全和打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪等名義下，推行網(wǎng)絡(luò)實名制，限制人肉搜索，強化對輿論的控制和管理。

語言是交流的手段，也是權(quán)力關(guān)系的工具?！罢Z言關(guān)系總是符號權(quán)力的關(guān)系，通過這種關(guān)系，言說者和他們分別所屬的各種群體之間的力量關(guān)系轉(zhuǎn)而以一種變相的形式表現(xiàn)出來?！保?1］在網(wǎng)絡(luò)公共事件所建構(gòu)的語言市場上，參與者既通過言說來相互行使權(quán)力，也使用一定的策略來獲得“利潤”：比如，網(wǎng)民利用“官二代”、“富二代”、“權(quán)色交易”、“官民沖突”等敏感話題和“史上最……”等表達策略，來吸引他人的關(guān)注，制造輿論壓力；作為支配者的政府官員也會通過放棄支配性的官僚語言，以“屈尊策略”①即支配者運用被支配者的語言，通過一種暫時的、但卻大肆渲染的方式放棄他的支配地位，“屈尊俯就”來同他的交流者打交道。這樣，支配者通過拒絕這種支配關(guān)系而維持了它的存在，并從中漁利。來與網(wǎng)民平等對話，從而重建和維持其支配地位。這樣，基于話語的權(quán)力博弈就推動了公民與政府之間權(quán)力關(guān)系的再生產(chǎn)。

（三）政府與民眾利益的錯位

由于大量參與的網(wǎng)民不可能是與具體社會問題有直接利益關(guān)聯(lián)的人，網(wǎng)絡(luò)公共事件可以說是一種比較典型的“無直接利益沖突”。但這也包含了對于間接的或抽象的利益的追求：（1）表達對弱者的同情、對強權(quán)的批判以及對公平和正義的渴望，這些是公德、良心、正義和公共利益的重要內(nèi)容；（2）受害者的遭遇讓人們聯(lián)想到“自己曾經(jīng)經(jīng)受過、或許可能也會在將來某個時候經(jīng)受類似的不公平待遇”，從而形成了“類意識”基礎(chǔ)上的利益訴求［22］；（3）對政府及其官員的批評、監(jiān)督和問責，具有張揚公民權(quán)利的重要意義，也增強了人們維權(quán)的勇氣和信心，并追求“權(quán)力必須尊重和敬畏權(quán)利”［23］。

利益問題是決定性的。造成政府回應(yīng)緊張問題的深層次原因，在于民眾利益與政府利益的錯位。首先，許多網(wǎng)絡(luò)公共事件背后是政府的弊政或丑聞，涉及政府尤其是個別領(lǐng)導(dǎo)人的責任，因此必然會遇到阻力和障礙。比如，在羅昌平舉報劉鐵男的事件中，國家能源局新聞辦公室迅速做出回應(yīng)：“純屬污蔑造謠”，但劉鐵男終因嚴重違法亂紀而落馬。正如媒體所質(zhì)疑的，“新聞發(fā)言人本是公職，怎會淪為‘家奴’，為個人背書？”①這句話來自于2013年5月13日《人民日報》微評。同理，政府回應(yīng)中那些氣急敗壞地說話、欲蓋彌彰地掩飾和目無法紀的行為等，也都是利益所決定的。

其次，網(wǎng)絡(luò)公共事件最終的訴求毫無例外都是要求解決引發(fā)網(wǎng)絡(luò)公共事件的矛盾沖突，但對于政府部門及其官員來說，他們所關(guān)心的卻是應(yīng)對輿情，化解壓力，把事情平息下去，而不管問題能不能得到順利解決。這也顯示出地方政府治理中的“不出事”邏輯，其主要表現(xiàn)就是“怕出事”，怕被問責，怕丟了“烏紗帽”，出了事情之后就不擇手段地“捂蓋子”，隱瞞消息，“大事化小、小事化了”，息事寧人［4］40。這兩種不同的立場引發(fā)了不同的行為選擇，也導(dǎo)致雙方的意志和需要難以吻合。

最后，網(wǎng)絡(luò)公共事件很多都是民眾“抽象憤怒”的集中爆發(fā)，相應(yīng)的，民眾訴求所希望的不僅是政府去恢復(fù)秩序，制裁非法行為，補償受害者的損失等，也包含了對“抽象利益”的追求，包括尊嚴、機會、權(quán)利和公平等。但對于地方政府及其職能部門來說，由于只想著盡快去平息具體的糾紛或爭端，至少就當下來說，很難去滿足一般性或普遍性的需要。這樣就必然導(dǎo)致網(wǎng)民的需要被大打折扣。

（四）互為信任的衰落

許多調(diào)查和研究都顯示，我國各級政府都存在公信力不足的問題，民眾對地方政府尤其是基層政府的信任度比較低，“公眾不信任官員已經(jīng)成為一種習慣”［24］，“在一系列熱點事件面前，老百姓成了‘老不信’”。尤其是在網(wǎng)絡(luò)公共事件中，網(wǎng)民對于政府公開宣布的結(jié)論，通常都是持懷疑的態(tài)度。即便政府作出認真和誠懇的回應(yīng)，也都難以打消民眾“陰謀論”的想象。

比如，從華南虎事件、躲貓貓事件到杭州飆車案等，幾乎每一起網(wǎng)絡(luò)公共事件最后都演變?yōu)橐粓稣墓帕ξC。而且，由于最后網(wǎng)民的質(zhì)疑很多都被證明是正確的，政府及其官員確實存在著掩蓋問題、封鎖消息或失職瀆職等行為，從而愈發(fā)定格了政府及其官員不可信的印象。同樣，對于出臺限制“人肉搜索”或?qū)嵭小熬W(wǎng)絡(luò)實名制”的做法，不管相關(guān)部門如何闡明其必要性、意義和價值，也都難以平息輿論上的質(zhì)疑和抨擊。

需要指出的是，網(wǎng)絡(luò)公共事件中的公民是帶著策略進場的。作為現(xiàn)實利益表達機制缺失的替代手段，網(wǎng)絡(luò)公共事件主要是通過大數(shù)量的參與來實現(xiàn)表達效果，但要實現(xiàn)吸引更多網(wǎng)民眼球的目的，網(wǎng)絡(luò)表達就不免要采用一定的策略和方法，比如“標題黨”、“娛樂化（網(wǎng)絡(luò)惡搞）”、“隱私策略”等。一些人為了達到“語不驚人死不休”的效果，甚至不惜“劍走偏鋒”，挑戰(zhàn)公共道德和普世價值的底線。

在注意力資源稀缺的條件下，這些策略確實產(chǎn)生了比較好的傳播效應(yīng)，但也一定程度上助長了網(wǎng)絡(luò)輿論的非理性傾向，加劇了“網(wǎng)絡(luò)暴力”甚至違法言論的泛濫，也導(dǎo)致政府官員以“有色眼鏡”來看待網(wǎng)絡(luò)民意，甚至于政府官員不相信網(wǎng)民的表達，將網(wǎng)絡(luò)輿論的參與者定性為是“刁民”，認為網(wǎng)絡(luò)輿論是“別有用心”的污蔑或者毀謗，并對網(wǎng)絡(luò)輿情予以排斥甚至打壓。

政府不相信民眾，民眾也不相信政府，這種關(guān)系結(jié)構(gòu)不僅加劇了相互之間的對立情緒，也形成了逆向的激勵機制，即雙方都更傾向于以一種“非合作”的方式來進行互動。故此，原鐵道部新聞發(fā)言人王勇平那句“至于你信不信，反正我信了”，可以說是對這種互不信任狀況的一個生動詮釋。

四、小 結(jié)

本文試圖表明，政府回應(yīng)是非常重要的，也是相當復(fù)雜的，做好政府回應(yīng)并不容易，其中還牽涉到錯綜復(fù)雜的公民與政府之間的基礎(chǔ)性關(guān)系。政府回應(yīng)過程中的緊張性是難以避免的，只有政府做出真誠、及時和有效的回應(yīng)，才能多少緩解這些緊張性。

適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)民意表達的特點和趨勢，各級政府必須要深刻認識到回應(yīng)性的重要性，加快建立健全政府回應(yīng)的各項規(guī)章制度，提高相關(guān)政府部門及其官員的素質(zhì)和能力，特別是要根據(jù)不同的情況和事由，去作出恰當?shù)幕貞?yīng)。更重要的是，各級政府必須要積極順應(yīng)民主控制所提出的各項要求，致力于建立一個透明、廉潔和高效的政府，尤其是強化權(quán)力控制的力度和效力，敦促政府根據(jù)公共利益而非其自身的利益去做事，提高政府的公信力和權(quán)威性，從而使政府的回應(yīng)更加具有建設(shè)性，并真正促進社會問題的解決。

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The Intensity and Its Analysis of the Government's Response——In the Perspective of the Internet Public Incidents

LI Fang1，HAN Zhi-ming2
（1.China Social Science Journal，Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 100026，China；2.Political and Administrative College，Tianjin Normal University，Tianjin 300387，China）

Along with the quick development of the network technology，more and more internet public incidents happened and demanded government to respond.This paper discussed the problems which the government encounter in the process of responding the Internet public incidents form the standpoint of government and its official.Government's response including discourse response，action response and institution response，and encounter diverse intensity which form value，technology，institution and competence respectively.The intensity of government's response was the outcome of the relationship of the citizen and the government，the main aspects of which involved asymmetric information，power and control，conflicts of interest，low trust.

Government's Response；Internet Public Incidents；Intensity；Internet Opinion；Interaction

D63－39

A

1001－6201（2014）01－0001－08

［責任編輯：秦衛(wèi)波］

2013－08－30

國家社會科學(xué)基金項目（12BSH033）；國家社會科學(xué)基金項目（13CZZ060）。

李放（1970－），男，吉林吉林市人，《中國社會科學(xué)》雜志社馬克思主義部副編審；韓志明（1977－），男，湖南永州人，天津師范大學(xué)政治文化與政治文明建設(shè)研究院、政治與行政學(xué)院副教授。