農(nóng)民工非制度化政治參與的根源：路徑依賴視角下的分析

趙戰(zhàn)軍

（鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院人文社科系，鄭州 450015）

農(nóng)民工非制度化政治參與的根源：路徑依賴視角下的分析

趙戰(zhàn)軍

（鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院人文社科系，鄭州 450015）

農(nóng)民工作為中國一支龐大的新興產(chǎn)業(yè)工人群體，其政治參與狀況關(guān)系到社會(huì)主義民主政治建設(shè)能否順利進(jìn)行，關(guān)系到農(nóng)村與城市的和諧與穩(wěn)定。但農(nóng)民工的政治參與不僅被邊緣化，而且大量非制度化政治參與行為存在，如越級(jí)上訪、暴力對(duì)抗、非法集會(huì)、自殺性威脅等，對(duì)社會(huì)秩序和安全穩(wěn)定構(gòu)成了一定威脅。根據(jù)路徑依賴?yán)碚?，發(fā)現(xiàn)農(nóng)民工非制度化政治參與的根源，很大程度也是路徑依賴造成的應(yīng)有制度的缺失、現(xiàn)有制度的不合理和制度的虛置。必須破除路徑依賴，盡快改革和完善現(xiàn)有的不合理制度，制定有助于擴(kuò)大農(nóng)民工有序政治參與的法律制度，并忠實(shí)執(zhí)行現(xiàn)有的制定良好的制度。

農(nóng)民工；政治參與；制度根源；路徑依賴

作為“平民試圖影響政府決策的一種活動(dòng)”〔1〕，公民政治參與的廣度和深度反映出一國政治民主化的程度，并深刻影響著政治統(tǒng)治的合法性和社會(huì)秩序的穩(wěn)定性。改革開放以來，伴隨現(xiàn)代化、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，大量農(nóng)民進(jìn)城打工就業(yè)，形成一個(gè)龐大的農(nóng)民工群體。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的2012年全國農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告，全國農(nóng)民工總量已達(dá)2．6億。因此，農(nóng)民工政治參與狀況是我們必須關(guān)注的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題。亨廷頓認(rèn)為：“如果一個(gè)社會(huì)要想維系高水平的共同體，政治參與的擴(kuò)大必須伴隨著更強(qiáng)大的、更復(fù)雜和更自治的政治制度的成長”〔2〕。希望決策層能夠盡快制定和完善相關(guān)制度，為農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)有序政治參與提供切實(shí)的制度保障。

一、農(nóng)民工非制度化政治參與的表現(xiàn)與危害

根據(jù)政治參與是否符合法律制度規(guī)定的程序和要求，可將其分為制度化政治參與和非制度化政治參與兩種類型。制度化政治參與，如選舉投票、逐級(jí)上訪、與政府官員直接接觸以及合法的游行、集會(huì)和結(jié)社等。制度化的政治參與是理性、有序、自覺的政治行為，“農(nóng)民工通過有序的政治參與，影響政府的政策過程，在表達(dá)和彰顯自己政治偏好的同時(shí)，使政府運(yùn)作減少對(duì)‘公意’可能的偏離，保持政治過程的合法性和有序性”〔3〕。非制度化政治參與，則是“不符合法律規(guī)范和制度規(guī)約的各種參與方式，如行賄、越級(jí)上訪、以家族或宗族勢(shì)力干預(yù)基層政權(quán)、圍攻政府機(jī)關(guān)和官員、暴力對(duì)抗執(zhí)法人員、非法集會(huì)、自殺性威脅等”〔4〕。近年來，隨著農(nóng)民工群體的日趨壯大，農(nóng)民工的各種非制度化政治參與活動(dòng)不斷增多，似有愈演愈烈之勢(shì)，由此引發(fā)的群體性事件也頻繁見諸于報(bào)端。非制度化的政治參與由于其非理性、暴力性、無序化等特征，容易造成社會(huì)失序，對(duì)安全穩(wěn)定構(gòu)成威脅。而農(nóng)民工由于政治、經(jīng)濟(jì)及社會(huì)地位上的弱勢(shì)化，他們的權(quán)益更容易遭到侵害，也更容易通過非制度化的政治參與來表達(dá)訴求和維護(hù)權(quán)益。對(duì)農(nóng)民工政治參與追根溯源，對(duì)癥下藥，才能助推社會(huì)主義政治民主化進(jìn)程，促進(jìn)社會(huì)和諧與穩(wěn)定。

二、農(nóng)民工非制度化政治參與的制度根源：以路徑依賴?yán)碚摓橐暯?/h2>

美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家道格拉斯·諾斯將描述技術(shù)變遷的“路徑依賴”引申到制度變遷，認(rèn)為和技術(shù)變遷一樣，制度變遷也存在著報(bào)酬遞增和自我強(qiáng)化機(jī)制，使制度變遷一旦走上某一條路徑，就會(huì)沿著既定方向在以后的發(fā)展中不斷自我強(qiáng)化。所以，人們過去的選擇決定了他們現(xiàn)在和未來可能的選擇。沿著既定的路徑，制度的變遷可能進(jìn)入良性循環(huán)的軌道，迅速優(yōu)化，也可能順著錯(cuò)誤的方向不斷下滑，最終被“鎖定”在一種惡性循環(huán)的無效率狀態(tài)。借此理論來分析，可以發(fā)現(xiàn)農(nóng)民工非制度化政治參與的背后，亦是由于路徑依賴所造成的制度缺失、制度的不合理和制度的虛置，給農(nóng)民工非制度化政治參與活動(dòng)提供了機(jī)會(huì)和理由。

（一）制度的缺失

制度的缺失是指缺乏應(yīng)有的制度規(guī)約或制度保障。對(duì)于公民的政治參與，某些當(dāng)政者受傳統(tǒng)統(tǒng)治思維的“慣性”影響，依然將“統(tǒng)”置于首位，對(duì)鼓勵(lì)和擴(kuò)大公民政治參與心存疑慮或持消極態(tài)度，從主觀上抵制促進(jìn)和擴(kuò)大公民政治參與的制度安排。當(dāng)制度供給不充分，現(xiàn)行合法的社會(huì)抗議機(jī)制太少時(shí)，面臨權(quán)益受到侵犯或合理要求不能滿足，只能通過非制度化的渠道去表達(dá)和維護(hù)。就農(nóng)民工群體看，他們游走在城市和鄉(xiāng)村之間，受到城市和鄉(xiāng)村治理的雙重影響，需要反映訴求和維護(hù)權(quán)益的要求更多，加上城市的政治生活和政治社會(huì)化使農(nóng)民工的權(quán)利意識(shí)、民主意識(shí)也有所提高，政治參與意愿增強(qiáng)，因此針對(duì)農(nóng)民工政治參與方面的制度保障必須及時(shí)跟進(jìn)。但目前我們還沒有關(guān)于公民政治參與的專門性法律保障公民的政治參與權(quán)利和規(guī)范公民的政治參與行為，農(nóng)民工的政治參與無法可依?，F(xiàn)有的憲法、選舉法、村委會(huì)組織法等法律，其所提供的制度化政治參與渠道仍然十分狹窄，加上執(zhí)行不力，根本不能滿足農(nóng)民工的政治參與需求。

例如農(nóng)民工政治參與中的組織化渠道，即通過農(nóng)民工的專屬組織進(jìn)行政治參與活動(dòng)，目前還沒有專門的制度規(guī)定，也缺乏有關(guān)扶持農(nóng)民工組織的正式制度安排。唯一和農(nóng)民工有關(guān)且屬于國家正式制度體系的就是《農(nóng)民專業(yè)合作社法》，但農(nóng)民專業(yè)合作社吸納的是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的廣大分散的小農(nóng)戶，旨在解決單個(gè)弱小的農(nóng)戶在面對(duì)競(jìng)爭(zhēng)激烈的大市場(chǎng)時(shí)存在的矛盾和問題，作為政治參與的組織渠道并非它的主要功能，而且農(nóng)民工在城市遭遇的各種問題也無法通過合作社去加以解決。在珠江三角洲等農(nóng)民工較為聚集的地區(qū)，雖誕生了一些由農(nóng)民工自發(fā)組建的維權(quán)性非政府組織（Non-Government Qrganizalion，NGO），但由于對(duì)NGO的管理尤其是注冊(cè)登記一直十分嚴(yán)格，使得農(nóng)民工組織很難依法進(jìn)行注冊(cè)。社會(huì)組織登記制度雖在2013年有所松動(dòng)，“行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類這四大社會(huì)組織將實(shí)行民政部門直接登記，不再由業(yè)務(wù)主管單位審查同意”〔5〕，但純農(nóng)民工組織成長道路上依然是困難重重。正因?yàn)殚L期游離于組織之外，缺乏可以正式代表自己的專門組織，使農(nóng)民工呈現(xiàn)出“無組織、無紀(jì)律、無領(lǐng)導(dǎo)”的松散結(jié)構(gòu)。又因?yàn)樘^松散，難以對(duì)農(nóng)民工進(jìn)行系統(tǒng)的、常規(guī)性的教育培訓(xùn)，農(nóng)民工政治素質(zhì)和政治參與技能無法得到提升。如此，更使得農(nóng)民工非制度化政治參與行為的機(jī)率大大增加。

（二）制度的不合理

制度的不合理是指既有的制度本身存在不科學(xué)或不完善之處，如制度存在嚴(yán)重或明顯的利益傾向性，制度已不合時(shí)宜，或是制度缺乏可操作性，不利于執(zhí)行等。不合理的制度可能是制定之初就不合理，也可能是后來逐漸不適應(yīng)新的社會(huì)現(xiàn)實(shí)而顯得不合理。無論如何，對(duì)不合理的制度應(yīng)當(dāng)及時(shí)修正和完善，避免因不合理的制度造成公眾負(fù)面情緒積攢并引發(fā)爆發(fā)性的非制度化政治參與活動(dòng)。但根據(jù)路徑依賴?yán)碚?，制度存在的學(xué)習(xí)效應(yīng)、協(xié)調(diào)效應(yīng)和適應(yīng)性預(yù)期等特點(diǎn)，加上制度的初始設(shè)置成本，使得對(duì)舊制度的修正將異常艱難。

比如中國現(xiàn)階段的城鄉(xiāng)二元戶籍制度在城市和農(nóng)村之間豎起了一座高墻，是對(duì)公民身份的一種不公平的等級(jí)界定，尤其是將戶口與住房、消費(fèi)（如購車）、醫(yī)療、教育、社會(huì)保障等利益直接掛鉤，不同的戶籍有不同待遇，誘發(fā)了很多社會(huì)問題。“農(nóng)民工的進(jìn)城及其在城市的各種利益表達(dá)和需求，勢(shì)必占用城市的公共資源。因此，作為既得利益者的市民必然想方設(shè)法圍剿農(nóng)民工本已狹隘的生存空間和資源獲取渠道”〔6〕。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展和社會(huì)生活民主化的今天，現(xiàn)行戶籍制度已經(jīng)引起了越來越多的爭(zhēng)議，戶籍制度改革也因此成為整個(gè)社會(huì)的迫切要求，但路徑依賴使改革的道路顯得比較漫長。農(nóng)民工在城市長期遭受的不公正待遇很容易造成農(nóng)民工的心理落差，一旦有外在誘因，就容易產(chǎn)生沖動(dòng)而出現(xiàn)非理性的政治參與行為，如聚眾鬧事、暴力對(duì)抗、圍攻政府機(jī)關(guān)等。

又如信訪制度作為民情上達(dá)、申冤維權(quán)的一個(gè)通道，在法治尚不健全的現(xiàn)實(shí)背景下，是應(yīng)當(dāng)可以發(fā)揮社會(huì)減壓閥的積極作用的。但由于信訪制度自身的缺陷，本是公民正常政治參與渠道和權(quán)利救濟(jì)手段的信訪，有時(shí)反倒成為引發(fā)非制度化政治參與的導(dǎo)火索?！靶旁L制度本來應(yīng)該是社會(huì)的減壓閥，卻由于這種制度性的困境，在一些地方反而成了社會(huì)的增壓器”〔7〕，首先，現(xiàn)行信訪機(jī)構(gòu)龐雜繁多，從中央到地方，各級(jí)黨委、人大、政府、法院和檢察院及相關(guān)職能部門都設(shè)有信訪機(jī)構(gòu)。各級(jí)信訪機(jī)構(gòu)對(duì)信訪案件層層轉(zhuǎn)辦，或在各部門信訪機(jī)構(gòu)之間相互推諉，信訪人投訴無門，或反映的問題在當(dāng)?shù)剡t遲不能得到解決，農(nóng)民工于是直接上訪到中央。其次，農(nóng)民工在維權(quán)申訴時(shí)，“往往把信訪看成了優(yōu)于其他行政救濟(jì)甚至國家司法救濟(jì)的一種特殊權(quán)利”〔8〕，更多地依賴信訪并將其作為最后的希望所在，但信訪部門并不具有解決問題的實(shí)際權(quán)力。所以，一方面農(nóng)民工對(duì)信訪寄予太高的期望，一方面信訪部門又不能直接很快地幫助其解決問題，就造成了農(nóng)民工與信訪部門的對(duì)立，甚至出現(xiàn)針對(duì)信訪部門的群體性事件等非理性行為。再次，當(dāng)前的信訪工作領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制和責(zé)任追究制，旨在讓各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)重視信訪問題，但由于存在被追究責(zé)任的壓力，各級(jí)政府為了抑制上訪的增加和升級(jí)，不惜動(dòng)用收買和欺騙等方法，甚至采取各種手段對(duì)信訪群眾進(jìn)行打擊乃至政治迫害，于是產(chǎn)生上訪者與截訪者的對(duì)抗和沖突，以及上訪者進(jìn)京上訪告狀或是動(dòng)員更多的人集體上訪。2013年11月5日，河南進(jìn)京上訪者在被遣送回鄉(xiāng)途中刺死和刺傷截訪者各一名，就充分顯現(xiàn)出現(xiàn)行信訪領(lǐng)導(dǎo)體制的弊端。即便如此，由于改革信訪制度將牽一發(fā)而動(dòng)全身，所以改革仍任重而道遠(yuǎn)。

（三）制度的虛置

制度的虛置是指既有的良好制度沒有得到很好的執(zhí)行，形同虛設(shè)。經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和社會(huì)的不斷進(jìn)步，總會(huì)從最上層催生出一些較先進(jìn)、較民主的制度來，以更好地維持和鞏固政權(quán)的統(tǒng)治。但制度的生命力不僅在于制度本身是否科學(xué)合理，更在于制度的執(zhí)行是否忠實(shí)和有力。但在路徑依賴的作用下，新制度的執(zhí)行者往往沿襲舊有制度下的思維模式和行為方式，使新制度實(shí)際上被架空或是執(zhí)行效果被大打折扣。

例如我國目前初步形成了以《憲法》和《村民委員會(huì)組織法》為核心的、較為完備的村民自治的法律制度體系。村民自治的主要內(nèi)容是自我管理、自我教育和自我服務(wù)，主要方式是民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。然而，且不說這個(gè)制度本身都帶有國家立法賦權(quán)的性質(zhì)，在村民自治的實(shí)踐中，也存在很多因路徑依賴而造成的制度虛化。根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)對(duì)村委會(huì)的工作是指導(dǎo)、支持和幫助，不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。但由于“制度變遷不僅可能存在自身不成熟方面的問題，而且與原有制度安排的摩擦與磨合需要一個(gè)過程，不可能一步到位”〔9〕，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)工作的行政干預(yù)是司空見慣的事情，并突出表現(xiàn)在村級(jí)民主選舉、民主決策和民主監(jiān)督等環(huán)節(jié)上。既然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在村級(jí)事務(wù)中仍有很大的影響力，想達(dá)到目的便只能通過影響政府官員，從而誘發(fā)了行賄等不正當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)行為。農(nóng)民工長期在城市打工居住，思想更為活躍，也擁有較多的經(jīng)濟(jì)資源。在涉及切身利益的村級(jí)事務(wù)中，更容易和更懂得利用非制度化的渠道去與政府官員接觸，從而獲得較多的利益分配。有些經(jīng)濟(jì)上富裕起來的農(nóng)民工，還試圖尋求政治上有所作為，如回鄉(xiāng)競(jìng)選村委會(huì)主任，在變相指定人選等政府行政干預(yù)行為依然存在的情況下，通過賄賂等非制度化手段自然成為他們的必要選擇。

再以農(nóng)民工的勞動(dòng)就業(yè)管理制度為例，中央和地方政府都制定了關(guān)于改善農(nóng)民工就業(yè)環(huán)境和促進(jìn)農(nóng)民工就業(yè)的政策措施，如取消了對(duì)農(nóng)民工就業(yè)的歧視性政策、出臺(tái)了支持農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)就業(yè)的扶持和優(yōu)惠政策等，但執(zhí)行中仍遭遇舊有思想和制度的種種羈絆，好的制度沒有真正落地。一些城市政府只對(duì)當(dāng)?shù)氐木用褙?fù)責(zé)，不對(duì)包括農(nóng)民工在內(nèi)的“外來人口”負(fù)責(zé)。在這種制度環(huán)境下，加上一些地方政府招商引資、發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的驅(qū)動(dòng)，就會(huì)產(chǎn)生漠視甚至損害“外地人”和農(nóng)民工的利益的行政行為和決策。還有政府因各種利益關(guān)系，疏于對(duì)企業(yè)的監(jiān)管，導(dǎo)致一些企業(yè)尤其是建筑行業(yè)企業(yè)，逃避為農(nóng)民工繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)、拖欠農(nóng)民工工資、讓農(nóng)民工超時(shí)加班的現(xiàn)象較為普遍，且屢禁不止。這些都成為誘發(fā)農(nóng)民工非制度化政治參與的重要因素。

三、結(jié)語

黨的十七大、十八大報(bào)告中均指出：“堅(jiān)持國家一切權(quán)力屬于人民，從各個(gè)層次、各個(gè)領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與，最廣泛地動(dòng)員和組織人民依法管理國家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)。”農(nóng)民工作為中國重要的產(chǎn)業(yè)工人群體，為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)作出了較大貢獻(xiàn)，“他們卻還沒能成長為公民政治參與中的有聲話筒”〔10〕。隨著農(nóng)民工經(jīng)濟(jì)狀況的不斷改善和受教育水平的不斷提高，其政治需求也必將日漸提升。因此，“不能把農(nóng)民工群體長期排斥在政治參與之外，而應(yīng)保護(hù)他們的合法權(quán)益，鼓勵(lì)和引導(dǎo)其政治參與行為，把這個(gè)群體培養(yǎng)成為一個(gè)成熟的、負(fù)責(zé)任的社會(huì)群體”〔11〕。然而，這需要一套完備的制度來保證其實(shí)現(xiàn)。我國的人民代表大會(huì)制度、政治協(xié)商制度、村民自治制度、信訪制度等為農(nóng)民工政治參與提供了一個(gè)基本的制度框架，但由于各級(jí)政府及官員在治理理念、治理方式等方面存在的路徑依賴，一方面出臺(tái)的某些制度本身就不夠合理，另一方面有些好的制度在實(shí)踐中不能被切實(shí)執(zhí)行，還有一些急需的制度遲遲不能推出，導(dǎo)致制度供給與農(nóng)民工參與政治生活的制度需求之間的矛盾，刺激和引發(fā)了農(nóng)民工尋求制度之外的途徑實(shí)現(xiàn)和維護(hù)自己的政治權(quán)益。因此，必須竭力破除路徑依賴，對(duì)引發(fā)農(nóng)民工非制度化政治參與的制度根源認(rèn)真審視，盡快改革和完善現(xiàn)有的不合理制度，制定有助于擴(kuò)大農(nóng)民工有序政治參與的法律制度，并忠實(shí)執(zhí)行現(xiàn)有的制定良好的制度。

〔1〕塞繆爾·亨廷頓，瓊·納爾遜．難以抉擇：發(fā)展中國家的政治參與〔M〕．汪曉壽，吳志華，項(xiàng)繼權(quán)，譯．北京：華夏出版社，1989：5．

〔2〕塞繆爾·亨廷頓．變化社會(huì)中的政治秩序〔M〕．王冠華，譯．上海：上海人民出版社，2008：80．

〔3〕高洪貴．論農(nóng)民工的有序政治參與及政府責(zé)任〔J〕．學(xué)習(xí)與探索，2010（6）：58-60．

〔4〕吳琦．農(nóng)民工政治參與：制度化與非制度化方式的偏好和選擇〔J〕．廣西社會(huì)科學(xué)，2013（8）：7-11．

〔5〕田享華．社會(huì)組織登記”破冰”百萬社團(tuán)或“名正言順”〔N〕．第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)，2013-03-14（A03）．

〔6〕龔志偉．論農(nóng)民工城市政治參與的非正式制度約束〔J〕．學(xué)術(shù)交流，2010（10）：41-45．

〔7〕馬驥遠(yuǎn)．信訪制度是“減壓閥”而非“增壓器”〔N∕OL〕．（2013-11-18）〔2013-12-26〕．http：∕∕jb．sznews．com∕html∕2013-11∕18∕content-2687650．htm．

〔8〕于建嶸．“信訪綜合癥”背后的潛規(guī)則〔J〕．人民論壇，2010（15）：50-51．

〔9〕陶叡，陶學(xué)榮，付含宇．鄉(xiāng)村治理中的制度變遷分析：以村民自治制度為視角〔J〕．中國行政管理，2010（5）：91-94．

〔10〕鄧秀華．農(nóng)民工政治參與的主要類型分析〔J〕．江西社會(huì)科學(xué)，2012（1）：192-195．

〔11〕翟德華．新時(shí)期中國農(nóng)民工政治參與問題研究〔D〕．鄭州：鄭州大學(xué)，2009．

（責(zé)任編輯 楊朝霞）

Analysis under the Horizon of Path Dependence Theory on Roots of Migrant Workers'Non-institutional Political Participation

ZHAO Zhanjun
（Humanity and Social Science Department of Zhengzhou Institute of Aeronautical Industry Management，Zhengzhou 450015，China）

As a large，new and developing industrial workers group in China，migrant workers'political participation has an important effect on whether socialist democratic political construction will go on smoothly，and also concerns the harmony and stability of both urban and rural areas．However，migrant workers'political participation is marginalized at present，and more importantly，noninstitutional political participation behaviors appear frequently，such as petitioning bypass local authorities，violence and vandalism，illegal gathering and suicidal threats，which threaten both social order and the regime governance．According to the theory of path dependence by Douglass C North，an American economist，we can find the root of migrant workers'non-institutional political participation due to being lack of some proper systems，existence of irrational systems and some systems in name only resulted from path dependence．Therefore，we should get rid of path dependent，reform and improve irrational systems，formulate the law and systems that will help to increase migrant workers'institutional political participation，and stick to the present rational systems faithfully．

migrant workers;non-institutional political participation;system root;path dependence

D422

A

1672-2345（2014）05-0022-04

10．3969∕j．issn．1672-2345．2014．05．006

河南省科技廳軟科學(xué)研究計(jì)劃項(xiàng)目（132400411166）

2014-01-09

2014-02-19

趙戰(zhàn)軍，講師，主要從事農(nóng)村公共服務(wù)、農(nóng)村政治學(xué)研究．