“一把手”出庭應(yīng)訴

文｜《小康》記者 劉建華 廣州、東莞報(bào)道

“到了法庭后一看，我們局長(zhǎng)坐在被告席上，一下子懵了！”東莞市社會(huì)保障局南城分局局長(zhǎng)張劍賦說(shuō)，他在開(kāi)庭前一天收到發(fā)自市局的一份工作郵件，要求各分局長(zhǎng)參與旁聽(tīng)次日的一起社會(huì)保障行政確認(rèn)糾紛案庭審。

2013年11月22日上午9時(shí)，東莞市第一法院庭審現(xiàn)場(chǎng)，東莞市社會(huì)保障局局長(zhǎng)梁冰坐在被告席上，33位分局長(zhǎng)無(wú)一缺席，全程旁聽(tīng)了庭審過(guò)程。

這是東莞市2013年10月25日出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)全市行政機(jī)關(guān)行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴工作》后首位出庭應(yīng)訴的一把手。東莞市委黨校法學(xué)教研室副主任鄭盛平說(shuō)，一把手出庭應(yīng)訴，可以促進(jìn)行政部門(mén)依法行政，對(duì)東莞營(yíng)造國(guó)際化、法治化營(yíng)商環(huán)境而言也是個(gè)利好消息，可向外界顯示東莞加強(qiáng)依法行政的決心和信心。

2001年至2005年，東莞市社保行政案件，由每年23件激增至每年370件，增速明顯。

“局長(zhǎng)被告了”

2013年11月22日上午9時(shí)，東莞市社會(huì)保障局局長(zhǎng)梁冰準(zhǔn)時(shí)出現(xiàn)在東莞市第一法院。與往常不一樣的是，他坐在了被告席上。

與梁冰一起出現(xiàn)在庭審現(xiàn)場(chǎng)的除了東莞市社保局的工作人員外，還有其管轄內(nèi)的33位鎮(zhèn)街社分局長(zhǎng)，東莞市城建局、規(guī)劃局等相關(guān)負(fù)責(zé)人。

東莞市社會(huì)保障局南城分局局長(zhǎng)張劍賦對(duì)《小康》記者說(shuō)，11月21日下午，他收到發(fā)自市局的一份工作郵件，要求各分局長(zhǎng)參與旁聽(tīng)次日的一起社會(huì)保障行政確認(rèn)糾紛案庭審。但這份郵件并沒(méi)有引起張劍賦太多的關(guān)注，心想，估計(jì)就是這個(gè)案件比較具有代表性，讓大家去旁聽(tīng)一下，有利于總結(jié)日后社保工作的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。

“親自出庭應(yīng)訴，不在輸贏，關(guān)鍵是要把真相搞清楚?！绷罕鶎?duì)《小康》記者說(shuō)。

2012年7月25日，司機(jī)徐橋釗駕駛貨車(chē)去廣州送貨，途中發(fā)生交通事故，徐橋釗右小腿骨折。交警部門(mén)認(rèn)定，徐橋釗對(duì)該起交通事故負(fù)全責(zé)。后其向東莞社保局申請(qǐng)工傷認(rèn)定。2013年7月17日，東莞社保局認(rèn)定為工傷。

徐橋釗所屬的東莞市雙虹實(shí)業(yè)有限公司認(rèn)為，他于2012年6月2日提出離職申請(qǐng)，公司負(fù)責(zé)人在同月8日同意申請(qǐng)，雙虹公司與徐橋釗于2012年7月2日正式解除勞動(dòng)關(guān)系。事故發(fā)生時(shí)，雙方不存在勞動(dòng)關(guān)系，所以社保局的工傷認(rèn)定缺乏事實(shí)依據(jù)和法律依據(jù)。為此，雙虹公司將東莞市社保局告上法庭，訴求撤銷(xiāo)工傷認(rèn)定，徐橋釗被列為第三人。

依照庭審環(huán)節(jié)，梁冰親自陳述了事情的經(jīng)過(guò)，第三人徐橋釗提交的收入證明中蓋有原告公章，事故車(chē)輛也是原告公司的車(chē)輛，所以認(rèn)定原告與第三人存在勞動(dòng)關(guān)系并無(wú)不當(dāng)。辭職書(shū)只能證明第三人曾經(jīng)有向原告提出，但何時(shí)批準(zhǔn)并無(wú)書(shū)面證據(jù)證明。第三人在事故當(dāng)天也是在為原告提供勞動(dòng)，所以雙方的勞動(dòng)關(guān)系并未解除。

辯論過(guò)程中，梁冰主要由委托代理律師進(jìn)行應(yīng)辯，但并非默不作聲，此外，梁冰還多次向原告申請(qǐng)出庭的證人發(fā)問(wèn)。

庭審持續(xù)約一個(gè)半小時(shí)，但并沒(méi)有當(dāng)庭宣判。

庭審結(jié)束后，梁冰剛從被告席上站起來(lái)，大批媒體立即圍上去爭(zhēng)搶發(fā)問(wèn)。梁冰坦言第一次坐在被告席上心情復(fù)雜：“有警示、有壓力，更有動(dòng)力，自己要帶頭依法行政，牢記為人民服務(wù)的宗旨。”對(duì)于案件本身，他對(duì)勝訴有把握，但最終要看法院的判決。

“局長(zhǎng)被告，我有些緊張?！边@是東城分局局長(zhǎng)宋春風(fēng)當(dāng)時(shí)的第一感覺(jué)，雖然以往行政部門(mén)被告也是屢見(jiàn)不鮮的事情，理論上講，作為法人的一把手出庭也是情理之事，但一把手真正出庭的現(xiàn)象并不常見(jiàn)，“各分局局長(zhǎng)一看情形不對(duì)，氛圍驟然緊張了不少。”宋春風(fēng)對(duì)《小康》記者說(shuō)，事前大家并不知道局長(zhǎng)會(huì)親自出庭應(yīng)訴。

受訪(fǎng)的多位分局局長(zhǎng)都表示，梁冰的出庭應(yīng)訴給他們帶來(lái)很大的壓力，這意味著：上級(jí)一把手都親自出庭了，那我們以后都有可能出現(xiàn)在法庭被告席上。

缺乏獎(jiǎng)懲機(jī)制造成“不見(jiàn)官”現(xiàn)象

每當(dāng)百姓與地方政府發(fā)生糾紛時(shí)，記者在采訪(fǎng)過(guò)程中聽(tīng)到官員說(shuō)得最多的一句話(huà)便是“讓老百姓走法律程序”，可事實(shí)上，老百姓最擔(dān)心的是除了耗費(fèi)大量時(shí)間和精力之外，法庭上也并不能見(jiàn)到“能拍板”的領(lǐng)導(dǎo)，“民告官，卻不見(jiàn)官”，法庭上也沒(méi)能從根本上解決糾紛。

隨著群眾的維權(quán)意識(shí)加強(qiáng)，民告官的現(xiàn)象越來(lái)越多。梁冰介紹說(shuō)，東莞市社保局相關(guān)行政決定（主要是工傷認(rèn)定）被提起行政復(fù)議、行政訴訟的數(shù)量相對(duì)較大。其中，2001年至2005年，社保行政案件，曾由每年23件激增至每年370件，增速明顯。

目前東莞市社保行政案約每年380件。“與本市其他各部門(mén)作橫向比較，社保行政爭(zhēng)議案件涉及的標(biāo)的雖一般不大，但事關(guān)民生，處理壓力大，而且相對(duì)數(shù)量大?！绷罕寡?，從案件處理的結(jié)果看，處理得仍較為主動(dòng)。2012年，由于堅(jiān)持采取“案結(jié)事了”的原則積極調(diào)處，行政爭(zhēng)議案的訴訟敗訴率僅為4.9%，遠(yuǎn)低于全省同類(lèi)案件9.7%的訴訟敗訴率。

“東莞市社保局成為被告并不是第一次，但局長(zhǎng)親自出庭應(yīng)訴卻是第一次?！绷罕嬖V記者說(shuō)，各行政部門(mén)都是由局里委托法制科及相關(guān)科室為代表出庭應(yīng)訴，最后將結(jié)果匯報(bào)即可，基本上是“只看結(jié)果，不問(wèn)過(guò)程”，然而，所有的部門(mén)都一直在強(qiáng)調(diào)重視法律，依法行政，但重視也需要一種表現(xiàn)的載體，梁冰認(rèn)為，一把手出庭應(yīng)訴就是一種表現(xiàn)載體，同時(shí)還給執(zhí)政者一個(gè)思考的過(guò)程，對(duì)避免日后在行政執(zhí)法時(shí)出現(xiàn)同樣的錯(cuò)誤有很好的幫助，出庭應(yīng)訴能起到“一舉多得”的效果。

2006年9月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于預(yù)防和化解行政爭(zhēng)議健全行政爭(zhēng)議解決機(jī)制的意見(jiàn)》，其中明確提出“倡導(dǎo)并鼓勵(lì)行政領(lǐng)導(dǎo)出庭應(yīng)訴”。行政法學(xué)界普遍認(rèn)為，從2004年3月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》時(shí)起，作為建設(shè)法治政府的一項(xiàng)重要舉措，行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度就開(kāi)始在全國(guó)各地逐步受到重視。然而，常常也有“因公務(wù)繁忙，沒(méi)時(shí)間”等理由無(wú)法出庭的現(xiàn)象出現(xiàn)，截至目前，已經(jīng)建立行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度的地區(qū)數(shù)量尚無(wú)官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。

“作為一地區(qū)或一部門(mén)的行政首長(zhǎng)，工作繁忙可以理解，但并不是說(shuō)一年之中都無(wú)法抽出一天時(shí)間，最主要是看行政首長(zhǎng)能否重視?！贝舜纬鐾?yīng)訴，對(duì)于梁冰而言，除了敢于擔(dān)當(dāng)之外，也是對(duì)自己的工作有信心。梁冰表示，行政首長(zhǎng)承擔(dān)的責(zé)任重，日常工作繁忙，所有的行政訴訟案件都去親自應(yīng)訴，不太可能，也沒(méi)有必要。行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴的應(yīng)當(dāng)是比較典型、重大的，或者是疑難復(fù)雜的案件，有選擇地出庭。

“我要求地方分局一把手每年都要選擇2～3例典型案例親自出庭應(yīng)訴，并且將此成為一種制度一直執(zhí)行下去?！绷罕f(shuō)。東莞市委黨校法學(xué)教研室副主任鄭盛平認(rèn)為，一把手出庭應(yīng)訴，可以促進(jìn)行政部門(mén)依法行政，對(duì)東莞營(yíng)造國(guó)際化、法治化營(yíng)商環(huán)境而言也是個(gè)利好消息，可向外界顯示東莞加強(qiáng)依法行政的決心和信心。

事實(shí)上，最近十年以來(lái)，全國(guó)各地都紛紛出臺(tái)相關(guān)的工作條例或規(guī)定，明確要求行政首長(zhǎng)面臨訴訟時(shí)要親自出庭應(yīng)訴，但沒(méi)有相應(yīng)的監(jiān)督獎(jiǎng)懲機(jī)制，“不見(jiàn)官”的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

“一把手”出庭應(yīng)訴還欠缺規(guī)范

“親自出庭應(yīng)訴一次，相當(dāng)于上了一次深刻的普法教育課?！彼未猴L(fēng)說(shuō)，行政首長(zhǎng)帶頭出庭應(yīng)訴的本身，既是領(lǐng)導(dǎo)帶頭示范，又是警示，對(duì)本部門(mén)、本系統(tǒng)工作人員的依法行政，也將會(huì)起到較強(qiáng)的觸動(dòng)和推動(dòng)。踐行行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度，行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)主動(dòng)接受司法監(jiān)督，對(duì)推進(jìn)行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法行政，建設(shè)法治東莞、和諧東莞，現(xiàn)實(shí)意義明顯。

梁冰認(rèn)為，作一種司法監(jiān)督，行政訴訟可更深入地審視行政執(zhí)法行為，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、糾正相關(guān)問(wèn)題，有利于提升依法行政水平?！斑@些年，我局非常重視社保行政爭(zhēng)議案件的處理工作。對(duì)重大社保案件，我們也要求有關(guān)責(zé)任科室和分局務(wù)必提交局務(wù)工作會(huì)議研究處理，分管領(lǐng)導(dǎo)出庭應(yīng)訴。有充分理由相信，今天我作為社保局的行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴，全市33個(gè)鎮(zhèn)街社保分局的負(fù)責(zé)人現(xiàn)場(chǎng)旁聽(tīng)，對(duì)進(jìn)一步增強(qiáng)全市社保系統(tǒng)，特別是社保系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)層的依法行政、依法定程序行政的觀念和更好地依法為群眾服務(wù)的意識(shí)，將起到很大的推動(dòng)和促進(jìn)作用?！?/p>

對(duì)于“一把手”出庭應(yīng)訴制度，中國(guó)政法大學(xué)教授馬懷德、北京大學(xué)法學(xué)院教授姜明安等國(guó)內(nèi)一些知名行政法學(xué)家曾給予過(guò)高度評(píng)價(jià)，他們認(rèn)為，行政首長(zhǎng)的一次出庭，可能相當(dāng)于給社會(huì)上10次普法課，行政領(lǐng)導(dǎo)出庭應(yīng)訴，可以提高行政機(jī)關(guān)的依法行政水平，有利于權(quán)力制約，體現(xiàn)了法律面前人人平等。馬懷德曾經(jīng)與20多名行政法學(xué)者聯(lián)名致信全國(guó)人大常委會(huì)，建議將這一制度寫(xiě)入《行政訴訟法》。

最高人民法院主管行政審判的副院長(zhǎng)江必新在2011年的一次講話(huà)中表示， 在行政首長(zhǎng)應(yīng)訴制上，工作的常態(tài)化、規(guī)范化、機(jī)制化程度還普遍較低，亟待科學(xué)謀劃和積極推進(jìn)。江必新要求各地法院切實(shí)推進(jìn)行政首長(zhǎng)應(yīng)訴制，他說(shuō)，這項(xiàng)工作標(biāo)志著在法律的天平上，民與“官”具有平等的法律地位，“不能做表面文章”。

目前，各地建立這一制度缺少統(tǒng)一規(guī)范。從發(fā)文機(jī)關(guān)來(lái)看，有的地方是通過(guò)政府規(guī)范性文件的形式，確立行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度，比如2011年5月，北京市平谷區(qū)政府出臺(tái)了《北京市平谷區(qū)人民政府關(guān)于加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴工作的意見(jiàn)》；有的是由地方人大常委會(huì)出臺(tái)決議，比如2011年10月28日，《鄭州市人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)全市審判機(jī)關(guān)行政審判工作的決議》通過(guò)，其中要求建立這一制度；有的則是政府和法院共同出臺(tái)規(guī)定。

東莞市第一法院院長(zhǎng)陳斯表示，雖然東莞市在2007年就出臺(tái)相關(guān)文件，要求行政案件行政一把手出庭應(yīng)訴，但當(dāng)時(shí)文件的條文不是強(qiáng)制性，一把手可以出庭，也可以不出庭，沒(méi)有懲處舉措。另外，領(lǐng)導(dǎo)都有一種傳統(tǒng)心態(tài)，首長(zhǎng)很少站到最前沿。

在具體規(guī)定上，各地也存在很大差異。有的地方規(guī)定了行政首長(zhǎng)每年必須出庭應(yīng)訴的次數(shù)。一些地方規(guī)定了應(yīng)該由行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴的案件類(lèi)型，但并未硬性規(guī)定必須由“一把手”出庭。