社會治理創(chuàng)新中的多元主體問題分析

楊 剛，魯彩榮

（1.大理學(xué)院，云南大理 671003；2.中共云南省委黨校，昆明 650032）

社會治理創(chuàng)新中的多元主體問題分析

楊 剛1，魯彩榮2

（1.大理學(xué)院，云南大理 671003；2.中共云南省委黨校，昆明 650032）

面對“一條腿長，一條腿短”的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展失衡問題，必須創(chuàng)新社會治理，加強(qiáng)社會建設(shè)。當(dāng)前，社會治理多元主體已經(jīng)存在并初步形成共治，但多元主體間還存在一些亟待解決的問題，這些問題的解決對實(shí)現(xiàn)“社會治理多元主體共治向多元主體善治轉(zhuǎn)變”，加強(qiáng)社會治理創(chuàng)新促進(jìn)社會建設(shè)具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

社會建設(shè)；社會治理；多元主體；治理理論

十八屆三中全會在社會管理的歷史經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上結(jié)合當(dāng)今時代現(xiàn)實(shí)需要，首次對社會管理進(jìn)行理念創(chuàng)新，把社會管理提升到社會治理，從某種程度上說，這是把社會的“善治”問題提到事關(guān)國家發(fā)展戰(zhàn)略的層面去對待。如果說“社會治（管）理”是一個老問題的話，那么“創(chuàng)新社會治（管）理”就是新形勢下的一個新問題。對社會治理進(jìn)行創(chuàng)新而言，在社會治理“多元主體”既是一種事實(shí)，也是社會治理創(chuàng)新的重要路徑。

一、多元主體共治是社會治理創(chuàng)新的基礎(chǔ)和前提

就“經(jīng)濟(jì)形勢很好、政治基本穩(wěn)定、文化繁而未榮、社會矛盾凸顯”〔1〕的新時期發(fā)展特征，繼黨的十六大、十六屆三中全會、四中全會、六中全會和十七大之后，黨的十八大報告再次提出了社會管理及其創(chuàng)新的問題，并把社會建設(shè)納入“經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)”五位一體的發(fā)展戰(zhàn)略，同時指出：“必須從維護(hù)最廣大人民根本利益的高度，加快健全基本公共服務(wù)體系，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理，推動社會主義和諧社會建設(shè)?！笔藢萌腥珪诶砟顒?chuàng)新的同時，強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新社會治理，必須著眼于維護(hù)最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強(qiáng)社會發(fā)展活力，提高社會治理水平，要改進(jìn)社會治理方式，激發(fā)社會組織活力，創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會矛盾體制，健全公共安全體系。中央文件的相關(guān)闡述沒有對社會治（管）理的內(nèi)涵和外延作出明確界定，學(xué)界的界定也存在學(xué)科差異，結(jié)合中央“在改善民生和創(chuàng)新社會治（管）理中加強(qiáng)社會建設(shè)”的闡述，為問題闡述的需要，我們比較傾向中國人民大學(xué)鄭杭生教授“社會治（管）理是指執(zhí)政黨、政府與政府和其他社會主體，運(yùn)用法律、法規(guī)、政策、道德、價值等社會規(guī)范體系，直接或間接對社會不同領(lǐng)域和各個環(huán)節(jié)進(jìn)行服務(wù)、協(xié)調(diào)、組織、控制的過程和活動”〔2〕的觀點(diǎn)。

當(dāng)前，要創(chuàng)新社會治理，必須弄清楚“我們現(xiàn)在的社會治理的現(xiàn)狀是什么”這個前提。中國人口有13億、經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展的同時，經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展失衡問題突出，社會關(guān)系、社會行為、社會問題、社會矛盾、社會公正、社會風(fēng)險、社會穩(wěn)定等方面的工作和局勢復(fù)雜多變，社會治理的任務(wù)可謂是艱巨而繁重。建國以來，特別是改革開放以來，根據(jù)國內(nèi)外形勢發(fā)展變化，黨和政府高度重視社會治理，為構(gòu)建具有中國特色社會主義社會治理體系和機(jī)制進(jìn)行了長期探索和實(shí)踐，結(jié)合國內(nèi)各地方的探索和經(jīng)驗(yàn)，逐步建立了社會治理工作領(lǐng)導(dǎo)體系和組織體系，形成社會治理的組織網(wǎng)絡(luò)體系，根據(jù)社會治理的現(xiàn)實(shí)需要和形勢變化制定了社會治理的基本政策法規(guī)。胡錦濤同志在《扎扎實(shí)實(shí)提高社會管理科學(xué)化水平，建設(shè)中國特色社會主義社會管理體系》的講話中指出：已經(jīng)初步形成了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”，黨的十八大報告又提出：“要加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制?！敝醒胂嚓P(guān)文件“黨委、政府、社會、公眾”的闡述和學(xué)界“執(zhí)政黨、政府與政府和其他社會主體”的界定說明當(dāng)前社會治理創(chuàng)新中“社會治理的多元主體”是一個無法回避的問題，對社會治理多元主體的內(nèi)涵有人提出“政府—市場—社會”三位一體的觀點(diǎn)，也有人主張“正式主體和非正式主體”，雖說有表述和分類標(biāo)準(zhǔn)的差別，但本質(zhì)上基本是一致的。而社會治理多元主體的外延，從我國社會治理實(shí)際情況看，既包括中國共產(chǎn)黨的組織體系、政府、人大、政協(xié)、法院、檢察院等國家機(jī)關(guān)主體，也包括企事業(yè)單位、人民團(tuán)體、民間組織、志愿組織等主體，還包括公眾主體。

二、社會治理創(chuàng)新中多元主體間存在的問題

在創(chuàng)新社會治理過程中，美國著名的政治學(xué)家埃莉諾·奧斯特羅姆（Elinor Ostrom）提出的“多中心治理理論”能為我們提供“如何充分發(fā)揮多元主體的作用”的一個視角?！岸嘀行摹笔窃摾碚搶W(xué)派的核心概念，是在公共事務(wù)領(lǐng)域多元主體在合作基礎(chǔ)上的共治，對單中心而言的一種新的價值理念和制度安排〔3〕。對多中心治理理論，陳慶云教授把其精髓概括為“參與、合作、互動、服務(wù)”八個字〔4〕。從這一精髓出發(fā)，結(jié)合當(dāng)前社會治理的實(shí)際，我們認(rèn)為，當(dāng)前的社會治理存在多元主體，多元主體在社會治理中的作用還未得到充分發(fā)揮。即多元主體只是初步形成“共治”而未能形成“善治”，這一問題在社會治理的實(shí)踐中具體表現(xiàn)在以下幾方面。

第一，路徑依賴問題成為社會治理創(chuàng)新的重要障礙。計劃經(jīng)濟(jì)體制下社會治理“重政府、輕多元”路徑依賴問題的影響仍然存在。在計劃經(jīng)濟(jì)時代，政府（在此，為了寫作和論述的需要，我們采用了廣義政府的概念，即政府是包括執(zhí)政黨、立法、司法、行政等國家機(jī)關(guān)和組織的總稱）控制了社會治理在內(nèi)的所有領(lǐng)域?！坝惺抡艺背闪藭r代最顯著的特征。政府成了社會最具權(quán)威的唯一法定主體，社會的運(yùn)行按照政府的計劃，社會組織和公眾等主體的所有社會行為都圍繞政府指令，缺乏主觀能動性，主體地位沒有得到體現(xiàn)，在社會治理中主體作用未能發(fā)揮。在新形勢下的社會治理領(lǐng)域，這種局面雖說有所改觀，但未得到根本轉(zhuǎn)變，政府主體地位和作用依然過大，其他主體的地位和作用過小。

第二，“大政府”觀念造成的黨政、政社不分問題還未能真正完全解決。要實(shí)現(xiàn)“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治（管）理體制”的目標(biāo)，要求黨委、政府、社會（企事業(yè)、民間組織、自治組織）、公民在社會治理中要各司其職、分工明確。而在建國后的相當(dāng)一段時間，“大政府”觀念比較流行造成了黨政不分、政社不分的問題，在經(jīng)過幾輪政治體制和政府機(jī)構(gòu)改革的不斷努力下雖有很大改觀，但至今尚未能完全解決。這種狀況在基層和偏遠(yuǎn)地區(qū)表現(xiàn)得較為明顯，這會造成多元主體的主體地位模糊不清，進(jìn)而影響創(chuàng)新社會治理和實(shí)現(xiàn)“全面建成小康社會”的社會建設(shè)目標(biāo)。

第三，社會治理多元主體及其能力發(fā)展極不平衡。長期以來，政府在社會治理領(lǐng)域中承擔(dān)了所有權(quán)力和責(zé)任，形成了較為完善的組織體系，在社會治理實(shí)踐中積累、積淀很多，社會治理的主體能力相當(dāng)強(qiáng)。而社會主體由于長期的沒有或很少涉足社會治理領(lǐng)域，組織體系殘缺，組織社會治理的能力較差。公眾的主體地位和能力由于受歷史原因和建國后民主政治發(fā)展?fàn)顩r的影響，主體意識和主體能力總體上相當(dāng)薄弱，能參與的范圍和程度局限性很大。如果再考慮政府主體的層級差別和其他主體的地區(qū)差別及城鄉(xiāng)差別問題，社會治理多元主體間的發(fā)展不平衡問題就會顯得更加嚴(yán)重和復(fù)雜。

第四，多元主體在社會治理中缺乏充足和良性的“互動與合作”。社會是全社會人的社會，但歷史原因造就了“解決社會問題，進(jìn)行社會治理，加強(qiáng)社會建設(shè)是政府的事”的觀念和現(xiàn)實(shí)，政府進(jìn)行了長期的社會治理和社會建設(shè)，很少時候或很少事情靠社會治理的其他主體來進(jìn)行社會治理，社會組織習(xí)慣于僅對與組織及組織利益相關(guān)的事務(wù)進(jìn)行涉足，公眾過多關(guān)心與自己相關(guān)的事務(wù)。雖然它們在客觀上也做了與社會治理相關(guān)的工作。但多元主體之間更多是獨(dú)立進(jìn)行的，缺乏必要和充分的互動與合作，良性的合作關(guān)系沒有形成，在社會治理中無法實(shí)現(xiàn)資源整合，形成“合力”。

第五，公眾參與社會治理缺乏完善制度保障與能力的支撐。對社會治理及其創(chuàng)新，公眾是數(shù)量最多、潛力最大的主體。但就當(dāng)前的社會治理的現(xiàn)實(shí)而言，公眾是主體地位最不明確、主體作用最弱的。究其原因，我國政治民主的歷史積淀相當(dāng)缺乏，建國后，民主政治發(fā)展歷程也比較艱辛，只有到了改革開放之后才有了實(shí)質(zhì)性的發(fā)展和進(jìn)步，30多年的發(fā)展使民主政治積淀不足，相關(guān)的制度、政策尚未體系化。與之相應(yīng)的社會治理中的公眾參與問題就由于受缺乏完善的制度保障和公眾參與能力的限制而困難重重。

當(dāng)然，創(chuàng)新社會治理，多元主體要由“共治”向“善治”的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)多元主體社會治理格局的形成與發(fā)展目標(biāo)，還要受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平與經(jīng)濟(jì)體制改革深度、政治與政治體制改革的成效、教育發(fā)展水平與國民素質(zhì)高低、城鄉(xiāng)差別與地區(qū)差別問題的解決程度、民族文化的發(fā)展等諸多要素的影響。

三、多元主體由“共治”向“善治”的轉(zhuǎn)變是社會治理創(chuàng)新的重要內(nèi)涵

多元主體的社會治理格局已初步形成，但要真正實(shí)現(xiàn)黨的十八大提出的“形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”的目標(biāo)，在創(chuàng)新社會治理的實(shí)踐活動中，在關(guān)注多元主體“協(xié)作、參與”的同時，更要注意它們之間的“合作、互動、服務(wù)”的問題。就此，當(dāng)前必須要做好以下幾個方面的工作。

第一，在社會治理及其創(chuàng)新中確立“以人為本，服務(wù)人民”的人民主體觀。社會治理，從根本上說，就是對人的管理和服務(wù)，是事關(guān)廣大人民群眾切身利益的工作和大事。在創(chuàng)新社會治理、推進(jìn)多元主體社會治理格局發(fā)展中，要樹立和堅持“以人為本、服務(wù)人民”的人民主體觀。當(dāng)前，就是要在社會治理中堅持和貫徹黨的群眾路線，堅持人民主體地位，發(fā)揮人民首創(chuàng)精神，維護(hù)和實(shí)現(xiàn)人民群眾利益，真正發(fā)揮社會治理及其創(chuàng)新中“人民”這一主體的地位和作用，培養(yǎng)人民參與社會自治的意識，提高人民參與社會治理的能力，推動和發(fā)展多元主體的社會治理格局，讓人民群眾參與創(chuàng)新社會治理，共享社會治理的成果。

第二，在社會治理及其創(chuàng)新中明確和形成“黨委、政府、人大、政協(xié)、司法”等國家權(quán)力機(jī)關(guān)合理的職能分工與合作。按中央文件的精神與要求是“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府實(shí)施”，但是，按我國現(xiàn)行國家權(quán)力的組織結(jié)構(gòu)設(shè)計和組織運(yùn)行的實(shí)際看，要實(shí)現(xiàn)社會治理的目標(biāo)，要真正明確和形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大立法、政協(xié)支持、行政實(shí)施、司法保障”的國家權(quán)力機(jī)關(guān)內(nèi)部合理的“分工基礎(chǔ)上的合作”。一方面，黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位也決定了黨的組織體系在社會治理及其創(chuàng)新中的核心地位和作用，把“加強(qiáng)社會治理及其創(chuàng)新的水平和能力”融入加強(qiáng)黨的組織建設(shè)和執(zhí)政能力建設(shè)中是應(yīng)有之意；另一方面，要在社會治理創(chuàng)新中明晰黨委、政府、人大、政協(xié)和司法等國家機(jī)關(guān)的主體地位并強(qiáng)化其職能發(fā)揮，黨委的領(lǐng)導(dǎo)、政府的實(shí)施、人大的立法支持、政協(xié)的監(jiān)督和協(xié)商等，整個國家權(quán)力機(jī)關(guān)體系在廣義政府內(nèi)部的“分工基礎(chǔ)上的合作”已形成合力，真正體現(xiàn)國家權(quán)力機(jī)關(guān)在社會治理及其創(chuàng)新中的主導(dǎo)作用。

第三，正確定位政府在多元主體社會治理格局中的角色，轉(zhuǎn)變政府（這里的政府指的是狹義意義上的政府，即國家行政機(jī)關(guān)體系）社會治理的職能。政府社會治（管）理職能指政府通過制定專門的、系統(tǒng)的、規(guī)范的社會政策和法規(guī)，管理和規(guī)范社會組織，培育合理的現(xiàn)代社會結(jié)構(gòu)，調(diào)整社會利益關(guān)系、回應(yīng)社會訴求、化解社會矛盾，維護(hù)社會公正、社會秩序和社會穩(wěn)定，孕育理性、寬容、和諧、文明的社會氛圍，建設(shè)經(jīng)濟(jì)、社會和自然協(xié)調(diào)發(fā)展的社會環(huán)境的活動過程〔5〕。社會治理要達(dá)到“善治”的目標(biāo)，就必須改變社會治理中“重政府、輕多元”的局面，明確政府在社會治理中應(yīng)該是“掌舵”而非“劃槳”，要對社會治理掌舵護(hù)航，重點(diǎn)放在路線確定、政策導(dǎo)向、法律保障、財政支出、培育與整合社會資源、環(huán)境創(chuàng)建等公民個人、家庭、基層自治社區(qū)和非營利社會組織由于資源或能力原因而不能或無法做好的社會公共社會事務(wù)，加強(qiáng)社會治理的法律、體制、能力建設(shè)等，不斷提高社會治理科學(xué)化水平，為建設(shè)中國特色社會主義社會治理體系掌好舵。

第四，在培育和發(fā)展社區(qū)、非營利社會組織、企業(yè)等社會主體的基礎(chǔ)上，大力發(fā)展社會自治和自我管理。無論是從國外發(fā)達(dá)國家社會治理的經(jīng)驗(yàn)看，還是國內(nèi)包括社會建設(shè)在內(nèi)的社會主義建設(shè)的實(shí)踐，都儼然證明了“現(xiàn)代社會治理是一個以政府干預(yù)和協(xié)調(diào)為主導(dǎo)、以基層社區(qū)自治為基礎(chǔ)、以非營利社會組織為中介、動員公眾廣泛參與的互動過程”。雖說我國當(dāng)前社會治理中已經(jīng)初步形成了“多元主體共治”的格局，但如中國社科院社會學(xué)所李培林教授所言：“社會自我發(fā)展空間仍然較小，相比國家和市場等主體，社會還處于弱勢地位，自治和自我管理能力不足、條件有限，難以有效承接經(jīng)濟(jì)組織在改革中剝離出來的以及國家相對退出后留下的社會管理職能”〔6〕。創(chuàng)新社會治理，促進(jìn)“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會治理體制的形成，要大力培育和發(fā)展包括企事業(yè)單位、人民團(tuán)體、志愿組織、民間組織等，充分發(fā)揮他們提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的作用，提升發(fā)展社會自治和自我管理的意識和能力，動員和引導(dǎo)各種社會力量參與社會治理和服務(wù)〔7〕。

第五，廣泛動員社會大眾參與社會治理，意在培養(yǎng)意識與提升能力，志在培養(yǎng)社會治理人才。針對國內(nèi)民主政治發(fā)展時間短、社會氛圍尚未完全形成、公眾參與的意識和能力相對薄弱的實(shí)際，要借助各種力量，通過各種渠道營造公眾民主參與的氛圍，在社會治理的實(shí)踐中，以培訓(xùn)、教育的形式培養(yǎng)公眾的參與意識，提升參與的能力。在政府主體、社會主體中培養(yǎng)社會治理人才的同時，也要重視逐步在公眾主體中大力培育社會治理人才，在發(fā)展和條件較好的地區(qū)先開展“培養(yǎng)與發(fā)展專業(yè)化、職業(yè)化的社會治理人才”的實(shí)驗(yàn)，待條件成熟時再推廣，為多元主體社會治理格局的形成提供人力保障。

“善治”即好的、成功有效的治理，其根本特征在于多元主體在共治過程中實(shí)現(xiàn)良好的合作與良性互動，有效完成對公共事務(wù)的治理，建立良好的合作關(guān)系〔8〕。在社會治理創(chuàng)新中，如國家行政學(xué)院的魏禮群教授所言：“理順社會治理各主體之間的關(guān)系，在社會治理實(shí)踐中完善和發(fā)展多元主體社會治理格局，準(zhǔn)確界定社會治理的主體權(quán)責(zé)關(guān)系、各主體的地位和作用等，從而建立起一整套定位科學(xué)、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、彼此聯(lián)系、相互協(xié)調(diào)的社會治理格局”〔9〕，這對“在改善民生和創(chuàng)新社會治理中加強(qiáng)社會建設(shè)”，促進(jìn)全面建成小康社會及和諧社會具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

〔1〕陸學(xué)藝.目前形勢和社會建設(shè)、社會管理〔J〕.中共福建省委黨校學(xué)報，2011（4）：4-13.

〔2〕鄭杭生，高霖宇.提高社會管理科學(xué)化水平的社會學(xué)解讀〔J〕.思想戰(zhàn)線，2011，37（4）：1-5.

〔3〕王飏.和諧社會視角下多中心治理理論的啟示〔J〕.湖南師范大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報，2010，39（5）：13-15.

〔4〕陳慶云.公共政策分析〔M〕.北京：北京大學(xué)出版社，2007：4.

〔5〕陳振明.政府社會管理職能的概念辨析：《“政府社會管理”課題的研究報告》之一〔J〕.東南學(xué)術(shù)，2005（4）：5-11.

〔6〕李培林.創(chuàng)新社會管理是我國改革的新任務(wù)〔DB∕OL〕.（2011-02-18）［2014-04-15］.http:∕∕politics.people.com. cn∕GB∕30178∕13978259.html.

〔7〕向春玲.論多種社會主體在社會管理創(chuàng)新中的作用〔J〕.中共中央黨校學(xué)報，2011，15（5）：89-93.

〔8〕顏如春.從“共治”到“善治”：中國社會治理模式探析〔J〕.西南民族大學(xué)學(xué)報：人文社科版，2006（1）：208-211.

〔9〕魏禮群.加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理要重點(diǎn)把握五大任務(wù)〔DB∕OL〕.（2011-02-24）［2014-04-15］.http:∕∕politics.people. com.cn∕GB∕1027∕13998820.html.

（責(zé)任編輯 楊朝霞）

Analysis of the Multiple Subjects in the Innovation of Social Governance

YANG Gang1,LU Cairong2
（1.Dali University,Dali,Yunnan 671003,China;2.Provincial Party School of Yunnan Province,Kunming 650032,China）

Facing the unbalance of economy and society development,which is so called"one leg is longer than the other",we need to innovate the social governance and reinforce the social construction.At present,multiple subjects of social governance has existed and primarily formed co-governance,but many problems remain unsolved among multiple subjects.The settlement of these problems can offer theoretical and practical importances to the realization of"the change from co-governance to good governance of multiple subjects of social governance",the reinforce of social governance and the innovation of social construction.

social construction;social governance;multiple subjects;theory of governance

D63

A

1672-2345（2014）09-0030-04

10.3969∕j.issn.1672-2345.2014.09.007

云南省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目（YB2013100）

2014-05-04

2014-06-04

楊剛，講師，主要從事公共政策與社會治理研究.