退耕還林(草)背景下黃土高原地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展路徑探討

姚 蓉

(中共陜西省委黨校陜西經(jīng)濟研究所，陜西西安 710061)

黃土高原地區(qū)是我國退耕還林(草)工程建設(shè)的核心區(qū)域，該區(qū)大部分位于我國農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境最為脆弱的半干旱氣候區(qū)，水土流失嚴重，農(nóng)村貧困面積大，多數(shù)嚴重流失區(qū)屬于“老、少、邊、窮”地區(qū)，農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展成為工程建設(shè)的焦點問題。黃土高原地區(qū)在退耕還林(草)工程實施中，將生態(tài)建設(shè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)民長遠生計相結(jié)合，有效地控制了當(dāng)?shù)貒乐氐乃亮魇?，特色產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，農(nóng)民收入不斷提高，為保障國家生態(tài)安全、全面推進我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展奠定了良好基礎(chǔ)。同時，黃土高原退耕區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展仍面臨著資源、技術(shù)等約束，在后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策、農(nóng)村社會保障體系、農(nóng)村勞動力技能培訓(xùn)體系等方面還不能適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟快速發(fā)展的需求。因此，必須面向國家生態(tài)建設(shè)需求，立足于區(qū)域生態(tài)建設(shè)實踐，結(jié)合區(qū)域特點，綜合考慮當(dāng)前利益和長遠利益、整體利益和局部利益，把退耕還林工作與發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、增加農(nóng)民收入有機結(jié)合起來，創(chuàng)新發(fā)展機制，推進農(nóng)村經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展。

1 黃土高原退耕區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展面臨的困境

由于黃土高原自然社會經(jīng)濟等因素的影響，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展還面臨多重約束，突出表現(xiàn)如下。

1.1干旱缺水黃土高原地區(qū)是我國東西部之間半濕潤區(qū)向半干旱區(qū)過渡地帶，年降水量少，為300～600 mm，呈現(xiàn)由東南向西北遞減的趨勢。汛期降雨量占年降水量的70%～80%，且以暴雨形式為主，可利用的降水不足其中的30%；降水年變率大，“十年九旱”，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長期靠天吃飯。該區(qū)地表徑流量小，人均河川地表徑流水量(不含過境水)僅相當(dāng)于全國平均水平的1/5，耕地地均徑流量不足全國平均水平的1/8，是全國水資源貧乏的地區(qū)。黃土高原地區(qū)大部分處于水分補償失調(diào)和土壤強烈干旱區(qū)，天然植被主要是以旱生的草本、半灌木和灌木植物為主的植被類型，不宜大面積栽種人工林和種植高耗水植物。否則，隨著植被蒸騰量加大，會在1～10 m深度形成干層，土壤干層的形成又限制了植物的進一步生長，阻止了水分下滲對地下水的補給，減少地下徑流[1-3]。退耕還林后，生態(tài)林和經(jīng)濟林在該區(qū)種植面積的加大，加劇了水資源的短缺，制約了該區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

1.2農(nóng)村勞動力不足，人力資本存量有限發(fā)展后續(xù)產(chǎn)業(yè)事關(guān)退耕農(nóng)戶長遠生計問題的解決，也是退耕還林(草)成果得以鞏固的基礎(chǔ)。黃土高原地區(qū)退耕農(nóng)戶戶主年齡以45歲以上的居多，農(nóng)戶中小學(xué)以下文化程度較多，高中以上文化程度的偏少，農(nóng)戶家庭規(guī)模變小，大多數(shù)家庭農(nóng)業(yè)勞動力人數(shù)在2人以下，中老年人是農(nóng)村農(nóng)業(yè)經(jīng)營的主力軍。農(nóng)戶文化程度低，農(nóng)業(yè)勞動力數(shù)量少，制約了農(nóng)村家庭經(jīng)營規(guī)模的擴張和經(jīng)營水平的提高。因此，加大農(nóng)民的教育培訓(xùn)是黃土高原地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的緊迫任務(wù)。目前，由于農(nóng)業(yè)比較收益低，市場變化莫測，農(nóng)業(yè)經(jīng)營的風(fēng)險大，農(nóng)村中青壯年勞動力從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營的意愿低，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展后備軍不足，影響農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展，因此，進行農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營是農(nóng)業(yè)發(fā)展的必由之路。

1.3產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金不足黃土高原是我國經(jīng)濟和生態(tài)的雙重貧困區(qū)，生態(tài)建設(shè)和農(nóng)民增收是該區(qū)發(fā)展的兩大主題。在退耕還林工程實施中，黃土高原退耕區(qū)地方政府把農(nóng)村后續(xù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展作為穩(wěn)固退耕成果，轉(zhuǎn)移農(nóng)村富余勞動力，實現(xiàn)農(nóng)民增收的重要途徑。在后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，設(shè)施農(nóng)業(yè)成為黃土高原農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要選擇。設(shè)施農(nóng)業(yè)是一項技術(shù)和資金密集型產(chǎn)業(yè)，沒有足夠財力的支撐，設(shè)施農(nóng)業(yè)也難以形成氣候。由于黃土高原地區(qū)整體經(jīng)濟水平低，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的原始積累十分有限，農(nóng)民在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中普遍缺乏啟動資金，制約后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。對此，各級政府應(yīng)充分發(fā)揮財政資金的投入導(dǎo)向作用，加大對設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展的支持力度。

1.4林(草)經(jīng)營管理政策缺乏效率封山禁牧是退化草場自然修復(fù)的有效措施，退化草場一般在封山當(dāng)年長草，5年后長灌，10年后開始有喬木侵入，植被基本恢復(fù)到正常狀態(tài)。退化的天然草場，經(jīng)過自然修復(fù)10 年左右的封育后可以適度加以利用。退耕還林后，黃土高原部分縣區(qū)的畜牧業(yè)有了較快發(fā)展，但多數(shù)地方仍發(fā)展緩慢，牧業(yè)產(chǎn)值不足農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的 1/3，低于全國平均水平[4]。在退耕區(qū)，舍飼養(yǎng)羊一方面面臨人工成本和飼草成本上升，飼草不足的發(fā)展困境，“偷牧”現(xiàn)象禁而不止，成為一些退耕農(nóng)戶降低養(yǎng)羊成本的措施之一；另一方面，大量天然草場和人工草場的草資源得不到利用，長期處于閑置狀態(tài)，草地退化在所難免[5]。

《退耕還林條例》明確規(guī)定了退耕農(nóng)戶對其退耕林地所享有的權(quán)益，退耕區(qū)也通過集體林權(quán)改革、林權(quán)證發(fā)放等政策確認退耕農(nóng)戶的主體地位，但由于退耕農(nóng)戶對所擁有的林木經(jīng)營、處置受到相關(guān)政策的限制，是嚴重不完全的林木產(chǎn)權(quán)，農(nóng)戶對林木的所有權(quán)成為虛無的權(quán)利[6]。這種不完全的產(chǎn)權(quán)制度，制約了退耕農(nóng)戶對林木管護的積極性，影響農(nóng)戶的經(jīng)濟收益。

2 構(gòu)建完善的退耕區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展機制

2.1生態(tài)建設(shè)長效激勵機制從現(xiàn)行退耕相關(guān)政策看，退耕還林工程管護費用是由地方政府支付，國家未配套工作經(jīng)費，增加了退耕區(qū)的地方財政開支，貧困縣區(qū)工作經(jīng)費不足影響到工程的管護。2007年隨著全國退耕還林(草)補助逐漸到期，國務(wù)院在2007年8月9日出臺了《國務(wù)院關(guān)于完善退耕還林政策的通知》，國家決定繼續(xù)對退耕農(nóng)戶進行補助，國家對補償年限的修改是及時、合理的，但仍存在對退耕地的總體補償不足問題。由于生產(chǎn)資料價格的普遍上漲，延長期對退耕農(nóng)戶現(xiàn)金補助標(biāo)準(zhǔn)大幅下降60%，退耕還林補助政策的激勵作用逐年減弱，退耕區(qū)鞏固退耕還林成果的壓力逐年增大，退耕土地生產(chǎn)經(jīng)營管理政策沒有適時調(diào)整，退耕地林草資源有效利用不足，農(nóng)戶經(jīng)濟收益受損，影響農(nóng)戶對退耕地的管護投入，不能確保退耕林草地的質(zhì)量，退耕農(nóng)戶復(fù)耕風(fēng)險依然存在。這些問題表明必須考慮退耕農(nóng)戶對退耕地經(jīng)濟利益訴求問題，解決生態(tài)建設(shè)與資源合理利用的關(guān)系，從退耕補助標(biāo)準(zhǔn)、補助資金來源、經(jīng)營管理政策等方面建立生態(tài)建設(shè)長效激勵機制，促進生態(tài)建設(shè)和農(nóng)村經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展，優(yōu)化配置資源的效率。

2.2農(nóng)村后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展機制發(fā)展后續(xù)產(chǎn)業(yè)是黃土高原退耕區(qū)鞏固退耕成果，實現(xiàn)退耕農(nóng)戶持續(xù)性增收的重要保障。通過對甘肅、寧夏、陜西、山西黃土高原退耕農(nóng)戶的調(diào)查顯示，目前農(nóng)村在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中面臨的問題集中表現(xiàn)為缺少資金、沒有技術(shù)、缺水干旱、耕地少等，在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中輕壯年勞動力大量流失，農(nóng)村中從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營的勞動力多為年齡在50歲左右的、文化程度偏低(小學(xué)以下文化程度)的人群，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化難以推進。國家和地方政府應(yīng)針對以上問題，從資金支持、技術(shù)提供、農(nóng)資供給、農(nóng)田建設(shè)、土地流轉(zhuǎn)、勞動力技能培訓(xùn)等方面制定后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策體系，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的初期，政府需提供一定的資金、技術(shù)、市場條件以扶持產(chǎn)業(yè)做大做強，助力農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增效、農(nóng)民增收。例如，陜西延安市農(nóng)村后續(xù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大與地方政府的引導(dǎo)、扶持是分不開的。

由于黃土高原退耕區(qū)地方政府財力普遍有限，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，既沒有能力投入大量資金扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，也普遍缺乏吸引外來資金的優(yōu)勢，產(chǎn)業(yè)發(fā)展難度大。對此，退耕區(qū)在為國家提供生態(tài)產(chǎn)品時，國家不僅要對農(nóng)民退耕地進行補償，更應(yīng)考慮退耕區(qū)的長遠發(fā)展和農(nóng)戶的經(jīng)濟訴求，加大基本農(nóng)田建設(shè)投入，并在中央財政的支持下，發(fā)揮市場機制作用，引入社會資本，設(shè)立退耕區(qū)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的風(fēng)險投資基金，參與退耕區(qū)的產(chǎn)業(yè)培育。

2.3農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移機制近年來，黃土高原退耕區(qū)外出務(wù)工人數(shù)增加，勞務(wù)經(jīng)濟成為退耕農(nóng)戶增收的重要渠道。由于黃土高原退耕區(qū)大多處于經(jīng)濟落后地區(qū)，農(nóng)民文化素質(zhì)不高，外出務(wù)工人員缺乏必要的技能培訓(xùn)和管理組織，就業(yè)競爭力有限，多以零散務(wù)工為主，工作穩(wěn)定性差，增收潛力不足，務(wù)工者權(quán)益受損卻無從維權(quán)，不利于退耕區(qū)勞動力的轉(zhuǎn)移。調(diào)查表明，陜西延安市吳起縣外出經(jīng)商務(wù)工人數(shù)占到農(nóng)村總勞動力的52.8%。其中外出從業(yè)勞動力有一技之長和自己經(jīng)營實體者占到外出務(wù)工人數(shù)的 46.7%。普通外出務(wù)工人員人均年收入僅有12 220元，有一技之長的外出勞動力人均年收入22 757 元，從事商業(yè)及服務(wù)業(yè)的外出勞動力人均年收入94 584元，有一技之長的外出勞動力收入是普通務(wù)工人員收入的1.86 倍，而從事商業(yè)及服務(wù)業(yè)的外出勞動力是普通務(wù)工人員收入的7.70 倍。不難看出人力資本對農(nóng)民的增收效應(yīng)，加大人力資本投資對于農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移具有重要意義。實踐表明，政府主導(dǎo)的勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)機制是落后地區(qū)發(fā)展勞務(wù)經(jīng)濟的成功經(jīng)驗。

退耕區(qū)政府應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)村后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求和區(qū)內(nèi)外用工信息，健全勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)機制，把對務(wù)工人員進行實用技能免費培訓(xùn)長期化、制度化，提高務(wù)工者專業(yè)技能，勞動保障部門和公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)重點要為務(wù)工人員提供就業(yè)信息，引導(dǎo)、組織勞務(wù)輸出，減少農(nóng)村勞動力的盲目轉(zhuǎn)移，并對務(wù)工人員提供法律服務(wù)。在國家層面上，發(fā)揮中央政府的主導(dǎo)作用，深化體制改革，健全各項制度，應(yīng)制定明確的退耕區(qū)勞動力轉(zhuǎn)移扶持政策，給以資金、項目等支持，為退耕區(qū)農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移創(chuàng)造寬松環(huán)境。

2.4農(nóng)村社會保障機制農(nóng)村社會保障是保障農(nóng)村居民基本民生、維護社會公平正義、促進社會和諧發(fā)展、實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要手段。目前，我國農(nóng)村初步形成了以農(nóng)村居民最低生活保障制度、新型合作醫(yī)療制度、農(nóng)村居民醫(yī)療救助制度、“五?！惫B(yǎng)制度、自然災(zāi)害生活救助制度、新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度等為主要內(nèi)容的農(nóng)村居民社會保障體系，惠及廣大農(nóng)民，加快了農(nóng)村社會的轉(zhuǎn)型。從這些制度的具體執(zhí)行情況看，農(nóng)村社會保障機制仍有待完善。對甘肅、寧夏、山西、陜西4省區(qū)的黃土高原退耕區(qū)退耕農(nóng)戶的入戶調(diào)查顯示，退耕農(nóng)戶對新型合作醫(yī)療制度持支持態(tài)度，但90%以上的農(nóng)戶認為該制度涉及的藥費報銷政策存在不足，本地看病與外地看病的報銷比例不一致，可報藥目的范圍窄，當(dāng)?shù)蒯t(yī)療條件落后，限制了農(nóng)戶對優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源的享有權(quán)限。退耕區(qū)農(nóng)戶的生育意愿與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平成反比，退耕農(nóng)戶表現(xiàn)出少生優(yōu)育的傾向，但“養(yǎng)兒防老”的傳統(tǒng)觀念依然影響農(nóng)戶的生育選擇，退耕農(nóng)戶認為養(yǎng)老保險是好事，但現(xiàn)行基礎(chǔ)養(yǎng)老標(biāo)準(zhǔn)低，還是要靠子女、靠家庭來養(yǎng)老。在縣域經(jīng)濟弱的地區(qū)，農(nóng)村低保人群的認定和農(nóng)村居民醫(yī)療救助方面，“人情”的影響較大，弱勢群體得不到應(yīng)有的救助。這些制度上的不足亟待完善。

2.5農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機制黃土高原退耕區(qū)退耕農(nóng)戶人均耕地資源有限，地塊分散，以家庭為單位的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式難以形成規(guī)模，抗御市場風(fēng)險的能力低，增收不穩(wěn)。發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，推進農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；?jīng)營，提高農(nóng)業(yè)應(yīng)對市場風(fēng)險的能力是農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效的必由之路。農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營要求土地由分散轉(zhuǎn)向集中，在農(nóng)村土地承包權(quán)不變的情況下，土地使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)成為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的前提條件。由于黃土高原退耕區(qū)自然條件和經(jīng)濟發(fā)展水平的多樣性，各地應(yīng)結(jié)合實際制定出臺土地流轉(zhuǎn)的法規(guī)政策，完善土地評估作價、流轉(zhuǎn)補償、合同簽證、糾紛調(diào)解、登記備案等管理制度，建立有序的土地流轉(zhuǎn)市場，規(guī)范流轉(zhuǎn)程序，根據(jù)依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，引導(dǎo)土地有序流轉(zhuǎn)，確保流轉(zhuǎn)雙方權(quán)益。通過土地流轉(zhuǎn)，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式，實現(xiàn)農(nóng)民持續(xù)增收。如陜西延安市在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，遵循“穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)”和依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，引導(dǎo)和鼓勵龍頭企業(yè)、合作社、生產(chǎn)大戶通過土地流轉(zhuǎn)發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)，對流轉(zhuǎn)土地實行統(tǒng)一承包管理、整體規(guī)劃布局、連片高效開發(fā)，農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增效明顯。

3 推進黃土高原退耕區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的對策建議

3.1適時調(diào)整、完善退耕還林管理政策體系自1999年退耕還林(草)工程實施以來，我國政府先后制定了《關(guān)于開展2000年長江上游、黃河上中游地區(qū)退耕還林(草)試點示范工作的通知》(林計發(fā)[2000]111號)、《退耕還林條例》、《國務(wù)院關(guān)于完善退耕還林政策的通知》等一系列文件與法規(guī)，有力地推進了退耕還林工程建設(shè)。隨著時間的推移，退耕補償機制、退耕林草地的使用方式等都影響著退耕成果的穩(wěn)固和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，如生態(tài)林的走向、禁牧政策是否適宜等。因此，必須考慮時代背景和退耕農(nóng)戶的經(jīng)濟收益，推進林權(quán)制度改革，適時對退耕還林政策進行完善、調(diào)整。結(jié)合林木的自然生長規(guī)律和農(nóng)戶的利益需求，在維護生態(tài)安全的前提下，落實農(nóng)戶對林木的實際權(quán)益，以商品林的經(jīng)營思路管理現(xiàn)有生態(tài)林；或者農(nóng)戶將林木權(quán)益一次性轉(zhuǎn)讓給國家，農(nóng)戶林木權(quán)益轉(zhuǎn)讓所得作為養(yǎng)老保險資金的來源，建立退耕農(nóng)戶生態(tài)養(yǎng)老制度。

3.2健全農(nóng)村社會服務(wù)體系，為農(nóng)民提供免費實用技能培訓(xùn)農(nóng)村經(jīng)濟落后、農(nóng)村社會化體系薄弱長期困擾著農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展對作物良種、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)、農(nóng)民的科學(xué)文化素質(zhì)提出了較高要求，需要把農(nóng)業(yè)科技成就運用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，改變農(nóng)戶落后的生產(chǎn)方式。由于農(nóng)村社會化服務(wù)體系發(fā)展滯后，不能及時為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供信息、資金、技術(shù)，農(nóng)民對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技的渴求也難以滿足，制約了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。因此，必須完善農(nóng)村社會化服務(wù)體系，加快農(nóng)業(yè)科技推廣和成果轉(zhuǎn)化，提供優(yōu)質(zhì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料、農(nóng)產(chǎn)品銷售渠道，就業(yè)信息，切實服務(wù)于農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的發(fā)展，推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展進程。

黃土高原退耕區(qū)多為我國“老、少、邊、窮”地區(qū)，農(nóng)民的科學(xué)文化素質(zhì)低，人力資本不足，農(nóng)民的再就業(yè)能力低，生活不能保障，紛紛把土地作為保障生活的最后退路，土地流轉(zhuǎn)意愿不高，制約著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，進而影響農(nóng)民增收和就業(yè)，使農(nóng)村經(jīng)濟陷入困境。因此，轉(zhuǎn)移農(nóng)村富余勞動力不僅是退耕還林的需要，也是推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的需要。只有農(nóng)民的就業(yè)能力提高了，農(nóng)民才可能實現(xiàn)再就業(yè)。要提高農(nóng)民就業(yè)競爭力，必須重視農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)，通過培訓(xùn)，提高農(nóng)民就業(yè)技能。由于農(nóng)民自身經(jīng)濟能力、意識水平的限制，在黃土高原地區(qū)農(nóng)戶自我培訓(xùn)有限，需要各級政府結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展情況，建立針對農(nóng)民的就業(yè)技能培訓(xùn)機構(gòu)，為農(nóng)民提供長期的免費培訓(xùn)。

3.3加強農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)退耕還林工程建設(shè)將黃土高原地區(qū)不適于耕種的陡坡耕地轉(zhuǎn)為生態(tài)建設(shè)用地，退耕農(nóng)戶人均耕地數(shù)量銳減(陜西延安吳起農(nóng)民人均耕地為0.133～0.200 hm2)。要在有限的耕地上獲取高的產(chǎn)出，必須加大對土地的投入，控制水土流失，提高耕地的保水、保肥、保土能力。由于黃土高原地處干旱、半干旱地區(qū)，水資源不足，耕地多以旱地為主，“十年九旱”，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)靠天吃飯現(xiàn)象普遍存在，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力低而不穩(wěn)。因此，在黃土高原地區(qū)，重點是確保農(nóng)民基本農(nóng)田的人均擁有量，興修基本農(nóng)田，提高土地生產(chǎn)力，推進旱作農(nóng)業(yè)灌溉系統(tǒng)的建設(shè)，改變農(nóng)業(yè)“靠天吃飯”的狀況。據(jù)有關(guān)學(xué)者多年的實踐研究，若陜北人均有0.13～0.20 hm2設(shè)施配套的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田，加上科學(xué)種田，當(dāng)?shù)丶Z食問題則可以解決。因此，加強農(nóng)田基本建設(shè)，提高土地生產(chǎn)力是該區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要問題。中央財政和地方各級財政應(yīng)重視基本農(nóng)田建設(shè)，改善農(nóng)業(yè)建設(shè)用水、用電條件，為農(nóng)民提供必要的農(nóng)田建設(shè)資金，提供地膜等農(nóng)資，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高種植業(yè)的收益。

3.4嚴格控制人口增長黃土高原生態(tài)環(huán)境脆弱，環(huán)境的承載力有限，按照1978年聯(lián)合國規(guī)定的干旱、半干旱地區(qū)臨界人口密度7人/km2和20人/km2的標(biāo)準(zhǔn)，目前黃土高原地區(qū)人口密度為167人/ km2，為同期全國平均水平的122.9%，己遠遠超出聯(lián)合國的標(biāo)準(zhǔn)，人口超載嚴重，負荷過大。從對甘肅、寧夏、山西、陜西4省區(qū)的黃土高原退耕區(qū)退耕農(nóng)戶的入戶調(diào)查情況看，寧夏、甘肅農(nóng)戶家庭的規(guī)模較大，2個以上子女的家庭多于延安、山西的農(nóng)戶。因此，嚴格控制人口增長是黃土高原地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展不容忽視的問題，必須常抓不懈。

3.5創(chuàng)建政府引導(dǎo)下的黃土高原農(nóng)村發(fā)展基金經(jīng)濟落后，建設(shè)資金不足是黃土高原農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展面臨的普遍性問題。在黃土高原地區(qū)，除少數(shù)資源縣區(qū)外，區(qū)內(nèi)多數(shù)縣區(qū)二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平低，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟是縣域經(jīng)濟主體，缺乏“以工哺農(nóng)”的能力。地方財政對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的支持有限，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展多處于艱難的起步階段，需要從農(nóng)業(yè)外部、區(qū)域外部得到扶持，助力當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展步入正軌。這需要中央政府和省區(qū)政府從資金、技術(shù)、人力資本等方面給予支持，推動黃土高原地區(qū)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和社會進步。針對黃土高原退耕區(qū)在產(chǎn)業(yè)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、社會公共服務(wù)體系等方面發(fā)展的需求，在中央政府的引導(dǎo)下，發(fā)揮市場籌集要素的功能，建立以中央財政投入為主，社會資本引入(包括盈利性資本、公益性資本)相結(jié)合的黃土高原農(nóng)村發(fā)展基金，在此基礎(chǔ)上，創(chuàng)建退耕區(qū)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展風(fēng)險投資基金，提高資本運行效率，為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展提供所需資本。

3.6封山“放”牧，合理利用草地資源草地植被是黃土高原地區(qū)主要的地帶性植被，也是當(dāng)?shù)匕l(fā)展畜牧業(yè)的基礎(chǔ)，養(yǎng)羊放牧是當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。由于不合理的放牧，造成了植被的破壞，加劇了水土流失。因此，退耕還林以來，為了修復(fù)環(huán)境，黃土高原地區(qū)實行封山禁牧政策，舍飼養(yǎng)羊，讓草地修養(yǎng)生息，自然恢復(fù)。經(jīng)過10 多年的封育，黃土高原地區(qū)退化草原得以恢復(fù)，可以按照自然利用方式加以合理利用，在畜牧業(yè)發(fā)展中，通過適度放牧維持天然草地正常生長發(fā)育。從黃土高原畜牧業(yè)發(fā)展的情況看，農(nóng)村勞動力不足，人工割草、舍飼養(yǎng)羊成本高，大量草資源得不到及時利用，畜牧業(yè)發(fā)展不穩(wěn)定。因此，在自然生態(tài)得到修復(fù)的前提下，應(yīng)該在遵循自然規(guī)律和生態(tài)保護的原則下，調(diào)整封山禁牧政策，試行封山“放”牧政策，確定放牧區(qū)域，以草定畜，劃區(qū)輪牧，用科學(xué)的輪封輪牧替代“偷牧”，實現(xiàn)草資源的合理利用。同時，推進畜牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化，改良畜群品種結(jié)構(gòu)，加強人工草場建設(shè)，放牧與舍飼結(jié)合，提高畜牧業(yè)生產(chǎn)能力。

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