環(huán)境監(jiān)管的公眾認(rèn)同：危機(jī)與化解

齊 萌

(上海政法學(xué)院 國(guó)際法學(xué)院，上海 201701)

環(huán)境問題涉及范圍甚廣，并非代表公眾的政府一己之力所能為，而必須得到公眾的支持和積極回應(yīng)才能順利有效地開展，也就是說，公眾才是衡量環(huán)境問題治理成效的最終評(píng)判者。但事實(shí)上，不論是從真實(shí)案例還是立法的規(guī)定，都可以發(fā)現(xiàn)我國(guó)環(huán)境監(jiān)管中政府與公眾之間出現(xiàn)的斷裂和沖突，從而折射出我國(guó)環(huán)境監(jiān)管存在嚴(yán)重的認(rèn)同危機(jī)。環(huán)境監(jiān)管的認(rèn)同危機(jī)從形式上看是對(duì)環(huán)境污染治理工作成效的質(zhì)疑，但實(shí)質(zhì)上是對(duì)環(huán)境監(jiān)管立法以及政府對(duì)環(huán)境事件應(yīng)對(duì)策略的合理性和合法性的倫理求證。它向我們提出了以下幾個(gè)嚴(yán)峻的問題：政府對(duì)環(huán)境事件的處理方式和效果如何？是否有違背民意之處？什么樣的環(huán)境監(jiān)管立法才是合理和值得信賴的？應(yīng)該如何從現(xiàn)實(shí)和立法兩個(gè)層面解決環(huán)境監(jiān)管的難題，從而真正獲得公眾的支持和信任?

環(huán)境監(jiān)管的認(rèn)同危機(jī)也引起了學(xué)界的關(guān)注。相關(guān)研究主要集中在以下三個(gè)方面：(1)環(huán)境監(jiān)管公眾認(rèn)同的理論研究方面。方洪慶(2000)從公眾參與的視角論述了環(huán)境監(jiān)管公眾認(rèn)同的意義和重要性，指出公眾參與有利于提高公民的環(huán)境意識(shí)，有利于政府正確地對(duì)待民意，實(shí)現(xiàn)環(huán)境問題的全方位管理。*方洪慶：《公眾參與環(huán)境管理的意義和途徑》，《環(huán)境保護(hù)》，2000年第12期。卓光俊、楊天紅(2011)從法理的維度分析了環(huán)境公眾參與制度的制度價(jià)值，認(rèn)為環(huán)境公眾參與制度是不同社會(huì)主體存在利益沖突時(shí)的公平解決機(jī)制，是程序正義的有效實(shí)現(xiàn)方式，是促進(jìn)法治國(guó)家建設(shè)的有效途徑，是協(xié)商民主的具體體現(xiàn)。*卓光俊、楊天紅：《環(huán)境公眾參與制度的正當(dāng)性及制度價(jià)值分析》，《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》，2011年第4期。(2)環(huán)境監(jiān)管的公眾參與方面，朱謙(2012)論述了個(gè)體參與環(huán)境決策的缺陷，指出應(yīng)強(qiáng)化公眾參與主體的組織化。[注]朱謙：《公眾環(huán)境行政參與的現(xiàn)實(shí)困境及其出路》，《上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2012年第1期。呂忠梅(2009)指出，我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法律主要依靠行政機(jī)制，對(duì)公眾參與重視不夠，應(yīng)在公眾參與方面進(jìn)行強(qiáng)化和完善。[注]呂忠梅：《監(jiān)管環(huán)境監(jiān)管者：立法缺失及制度構(gòu)建》，《法商研究》，2009年第5期。(3)環(huán)境監(jiān)管的監(jiān)管體制方面。陳虹(2010)從重金屬污染的角度審視了我國(guó)的環(huán)境監(jiān)管體制，并提出了“整合性監(jiān)管”的研究范式。[注]陳虹：《環(huán)境監(jiān)管體制的審視：從重金屬污染的角度》，《中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)， 2010年第4期。晉海(2012)指出，修正我國(guó)基層政府環(huán)境監(jiān)管失范問題，應(yīng)確立人本主義原則，完善行政考核制度和健全財(cái)稅體制，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督、立法監(jiān)督和司法監(jiān)督。[注]晉海：《我國(guó)基層政府環(huán)境監(jiān)管失范的體制根源與對(duì)策要點(diǎn)》，《法學(xué)評(píng)論》，2012年第3期。上述研究成果為后期的理論研究和實(shí)踐運(yùn)作提供了良好的借鑒和指引。但是，上述研究雖然重視從理論和制度層面完善環(huán)境監(jiān)管制度，但卻忽視了我國(guó)本土實(shí)踐所反映出的現(xiàn)實(shí)問題；雖然重視對(duì)單個(gè)環(huán)境立法規(guī)則的完善，卻忽視了對(duì)環(huán)境法律體系的整體研究。

一、環(huán)境監(jiān)管公眾認(rèn)同的現(xiàn)實(shí)危機(jī)：個(gè)案考察的視角

本文選取了近十年發(fā)生的4起環(huán)保案例進(jìn)行分析。這4起案例有較高的“知名度”，為公眾所知曉，可以較為典型和完整地展現(xiàn)不同環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管方式和監(jiān)管理念的差異，以及公眾對(duì)于環(huán)境監(jiān)管的認(rèn)同度，并且通過個(gè)案的發(fā)生、進(jìn)程、發(fā)展及結(jié)局可以透析并提煉出其中存在的問題和原因。

1.廈門PX項(xiàng)目危機(jī)

廈門是世界聞名的旅游勝地。而2007年的PX事件更是讓廈門再次成為世人關(guān)注的焦點(diǎn)。2007年，某些政協(xié)委員向廈門市政府提出搬遷PX項(xiàng)目的請(qǐng)求報(bào)告被否定，而PX項(xiàng)目附近的居民也紛紛擔(dān)憂自身的健康和生活環(huán)境的變化，并普遍質(zhì)疑如此重大且與公共利益密切相關(guān)的項(xiàng)目，為何此前并未告知公眾。不過，這些似乎并未引起當(dāng)?shù)卣淖銐蛑匾?，PX項(xiàng)目的建設(shè)在穩(wěn)步推進(jìn)之中。正常的參政議政途徑走不通，只好借助“第四勢(shì)力”——媒體。遺憾的是，首先披露這一項(xiàng)目危害性的《鳳凰周刊》被收繳，表達(dá)市民反對(duì)聲音的論壇被關(guān)閉，短信也被屏蔽。[注]王永章：《廈門人“短信干政”五喜一悲》，《南方都市報(bào)》，2007-5-3。隨后，廈門當(dāng)?shù)厥忻穸荚谵D(zhuǎn)發(fā)PX項(xiàng)目對(duì)廈門的危害而反對(duì)建設(shè)PX項(xiàng)目的短信，同時(shí)，很多廈門市民手系黃絲帶，打著“不要緩建，必須遷移”、“保衛(wèi)廈門，反對(duì)PX”的標(biāo)語在廈門街頭游行。

而此時(shí)，廈門市政府的態(tài)度開始變化。5月30日上午8時(shí)30分，市政府召開新聞發(fā)布會(huì)，宣布緩建“海滄PX項(xiàng)目”，并啟動(dòng)“公眾參與”程序，廣開短信、電話、傳真、電子郵件、來信等渠道，充分傾聽市民意見。6月7日和8日，25萬冊(cè)圖文并茂的科普讀本《PX知多少》，免費(fèi)送到市民手中。讓傳言止于透明，讓偏激消解于溝通。“968123市長(zhǎng)專線”、市征集辦“2289701專用熱線”不停地響起。市民張先生的來電有一定的代表性。他說，原本對(duì)這個(gè)項(xiàng)目是很擔(dān)心，看了《PX知多少》后，解除了許多疑慮。他認(rèn)為，應(yīng)該加大宣傳力度，解除老百姓因?qū)X項(xiàng)目不了解所產(chǎn)生的擔(dān)心和疑慮。[注]朱競(jìng)?cè)?、蔣升陽：《廈門PX項(xiàng)目：續(xù)建、停建還是遷建》，《人民日?qǐng)?bào)》，2007-12-19(5)。當(dāng)然，在廈門市政府一系列努力之后，公眾的意見為政府所接受，PX事件逐漸平息，廈門也恢復(fù)了往日的寧?kù)o。

2.上海磁懸浮事件

2006年7月10日，由浙江省環(huán)境保護(hù)科學(xué)設(shè)計(jì)研究院和上海環(huán)境科學(xué)研究院編制的《滬杭磁浮交通工程環(huán)境影響報(bào)告書》正式公布，進(jìn)一步驗(yàn)證了此前人們聽到的說法：?jiǎn)诬壷行木€外側(cè)22.5米外處等效噪音影響，已達(dá)到上海市環(huán)境評(píng)價(jià)的要求。對(duì)沿線居民擔(dān)心的電磁輻射可能造成的影響，該報(bào)告書稱，“磁浮系統(tǒng)是一種節(jié)能的運(yùn)輸方式，采用二次能源——電能，運(yùn)行中不排放有害物質(zhì)，磁浮的強(qiáng)磁場(chǎng)強(qiáng)度僅比地球磁場(chǎng)略高一些，因此對(duì)人體是沒有影響的”。但對(duì)于報(bào)告書的解釋，沿線的居民并不認(rèn)可，并表示了廣泛的質(zhì)疑。而作為上海磁浮項(xiàng)目的技術(shù)輸出方的德國(guó)，在試驗(yàn)運(yùn)行中，兩側(cè)的控制線一般都在300米至500米。[注]楊海鵬：《上海磁懸?。?0億賭注與環(huán)評(píng)不透明》， http://news.163.com/07/0629/10/3I58UL9900011SM9_2.html，2014年7月10日訪問。此后，上海市政府宣布對(duì)該項(xiàng)目進(jìn)行優(yōu)化，并由上海市規(guī)劃局在規(guī)劃局官方網(wǎng)站上以及在“上海環(huán)境熱線”上公示了經(jīng)過優(yōu)化后的機(jī)場(chǎng)聯(lián)絡(luò)線草案和相關(guān)的環(huán)境影響報(bào)告書。而相關(guān)的環(huán)境影響報(bào)告書聲稱工程建設(shè)可行。

當(dāng)然，這樣的結(jié)果和程序并不為附近居民所接受。此后，陸續(xù)有居民組織上訪和反對(duì)磁懸浮的游行。信訪辦也組織召開政府相關(guān)部門和專家與居民代表的協(xié)調(diào)會(huì)，但未能達(dá)成共識(shí)。2008年1月12日下午，沿線小區(qū)上千居民在人民廣場(chǎng)集會(huì)反對(duì)磁懸浮項(xiàng)目，后又向南京路行進(jìn)，直到下午6時(shí)左右游行到南京路河南路路口才停止。18日，磁浮公司和環(huán)評(píng)單位表示將組織專家研究論證居民的意見和建議。3月6日，時(shí)任上海市市長(zhǎng)韓正表示，滬杭磁懸浮上海機(jī)場(chǎng)聯(lián)絡(luò)線工程仍在論證過程中，不在上海確定的2008年全市重大工程之列。至此，磁懸浮事件暫告一段落。[注]鄭衛(wèi)：《鄰避設(shè)施規(guī)劃之困境——上海磁懸浮事件的個(gè)案分析》，《城市規(guī)劃》，2011年第2期。

3.渤海灣漏油事件

2011年6月4日，蓬萊19-3油田海面發(fā)現(xiàn)少量油膜帶；6月17日，C平臺(tái)發(fā)生小型井底事故。隨后，有網(wǎng)友在搜狐微博發(fā)出了系列海洋污染的圖片，并指出這些污染的圖片都是中石油位于渤海灣的鉆井平臺(tái)，而這種景象已經(jīng)出現(xiàn)多天了；6月30日，海洋局介入調(diào)查，中海油和康菲石油官方均未作出回應(yīng)。7月1日，中海油首次回應(yīng)漏油事故，稱滲漏點(diǎn)已經(jīng)得到控制；同日，康菲石油中國(guó)公司也作出回應(yīng)稱已啟動(dòng)應(yīng)急程序，滲漏點(diǎn)早已得到有效控制，油膜回收工作也已基本完成。7月3日，中海油稱原油泄露范圍比較小，只涉及200平方米左右，已基本處理完畢，且對(duì)事故海域環(huán)境影響較小。目前，沒有人員受傷，沒有任何關(guān)于野生生物、漁業(yè)或航運(yùn)不利影響的報(bào)告。7月5日，國(guó)家海洋局召開新聞發(fā)布會(huì)，稱事故已得到控制，溢油污染840平方公里。[注]佚名：《渤海灣漏油范圍僅200平方米》，http://news.5rchina.com/topic/htm/bhwly/16.html，2014年7月2日訪問。而國(guó)家海洋局向事故責(zé)任方康菲公司提出了“兩個(gè)徹底”的要求，即徹底排查溢油源，徹底封堵溢油，確保不再發(fā)生新的溢油風(fēng)險(xiǎn)，限期8月31日前完成。屆時(shí)如不能完成“兩個(gè)徹底”，國(guó)家海洋局將進(jìn)一步加大監(jiān)管力度。[注]馬力：《海洋局再次約談康菲要求月內(nèi)封堵清除海面溢油》， http://news.sina.com.cn/c/2011-08-18/040023008464.shtml，2014年4月20日訪問。8月24日，康菲石油公司就渤海灣漏油事件在北京召開媒體發(fā)布會(huì)。公司總裁向公眾道歉，表示將對(duì)溢油事件負(fù)責(zé)，并稱康菲公司目前的工作重點(diǎn)是處理事故，同時(shí)公司內(nèi)部也在做相關(guān)調(diào)查工作，調(diào)查報(bào)告將交給政府。

4.云南鉻污染事件

比渤海灣漏油事故更觸目驚心的環(huán)境污染發(fā)生在云南省興隆村。興隆村走進(jìn)公眾的視野是在2011年6月，與陸良縣相鄰的曲靖市麒麟?yún)^(qū)有77頭牲畜意外死亡。事后追查表明，從西橋工業(yè)園區(qū)運(yùn)出的5 000余噸危險(xiǎn)廢物鉻渣被兩名運(yùn)輸司機(jī)非法傾倒在路邊，污染了當(dāng)?shù)氐乃?。繼而爆出當(dāng)?shù)赜袛?shù)十萬噸鉻渣長(zhǎng)年未作無害化處理，堆置在南盤江邊。在全國(guó)媒體的聚焦下，陸良縣衛(wèi)生局公布了對(duì)興隆村衛(wèi)生情況的調(diào)查：2002年至2010年經(jīng)縣級(jí)及縣級(jí)以上醫(yī)院診斷為惡性腫瘤的病例為14人，其中11人已經(jīng)死亡。2008年、2009年和2010年興隆村民的死亡情況與全縣其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民死亡情況無顯著差異。但實(shí)際情況且是，興隆村的村民可以“輕易”的說出已經(jīng)死亡的至少20人的姓名。通過進(jìn)一步調(diào)查發(fā)現(xiàn)，堆放最多的鉻垃圾堆，有28.84萬噸鉻渣堆料是從1989年建廠投產(chǎn)就開始堆放在此的。鉻垃圾堆對(duì)環(huán)境的污染和人體健康的傷害顯而易見，但相關(guān)機(jī)構(gòu)無視上述問題的存在，處理始終停滯不前。

觀察以上幾個(gè)案件的發(fā)展過程，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)一正一反的兩種處理方式和結(jié)果。廈門PX案件和上海磁懸浮案件可以說是民意的勝利，當(dāng)?shù)卣奶幚矸绞胶徒Y(jié)果最終得到了公眾的認(rèn)可和支持。而渤海灣石油泄漏和云南鉻污染事件則直接挑戰(zhàn)了公眾利益，踐踏了政府監(jiān)管的合法性基礎(chǔ)。由此，我們可以發(fā)現(xiàn)如下諸多公眾無法認(rèn)同之處：(1)監(jiān)管理念的異化。盡管廈門PX案件和上海磁懸浮案件最終贏得了公眾的認(rèn)同和支持，但為什么在公眾采取上訪、游行甚至其他過激方式表達(dá)自身的話語時(shí)，作為公共利益代表的政府才會(huì)傾聽公眾的意見并接受公眾的選擇和立場(chǎng)？此外，公眾對(duì)于與自身息息相關(guān)的環(huán)境事件具有極大的參與熱情，并在參與過程中表現(xiàn)出強(qiáng)烈的主人翁意識(shí)，但相關(guān)部門大多在事件的初始階段，非但沒有意識(shí)到這種情況，反而想方設(shè)法地壓制和排除這種民眾的集體情感。(2)政府信息不公開、公眾知情權(quán)無法得到滿足。在上海磁懸浮事件中，磁懸浮的選址離居民的住宅區(qū)只有22.5米，但相關(guān)部門缺乏對(duì)關(guān)鍵信息的公示，致使政府在整個(gè)事件的發(fā)展中一直受到民眾的質(zhì)疑和批評(píng)。(3)政府機(jī)關(guān)處理危機(jī)事件的能力和誠(chéng)意以及缺乏回應(yīng)性機(jī)制受到廣泛質(zhì)疑。云南鉻污染事件中民眾表達(dá)了質(zhì)疑的聲音：“這些年來我們不斷向上反映，到最后都轉(zhuǎn)回縣里，環(huán)保局就來做個(gè)調(diào)查，結(jié)果都是‘沒有污染’?？墒?，牛羊一喝工廠邊的水就死，莊稼長(zhǎng)不出來，每天呼吸的都是刺鼻的氣味，簡(jiǎn)單地回復(fù)一句‘沒有污染’怎么能讓人信服呢？凡事都要講證據(jù)。我們確實(shí)拿不出證據(jù)說這么多人得癌癥就是化工廠惹的禍，但是政府能不能做一次全面的、權(quán)威的調(diào)查，給我們一個(gè)心服口服的說法呢？”[注]佚名：《云南村莊疑受鉻污染影響 村民癌癥高發(fā)頻繁患病》， http://news.sina.com.cn/c/2011-08-25/043723046824.shtml，2014年8月2日訪問。(4)程序性規(guī)則的高度隨意化。在前兩個(gè)事件中，即使政府認(rèn)識(shí)到與公眾利益密切相關(guān)，而向公眾征求意見時(shí)，各個(gè)地方的政府征求公眾意見的時(shí)間卻各不相同，從幾天到十幾天都有。而相對(duì)于國(guó)外的制度實(shí)踐，一般應(yīng)為兩到三個(gè)月，甚至超過半年。而我國(guó)政府的征求意見的本土實(shí)踐體現(xiàn)的則是隨意化和符號(hào)化的特征。

二、環(huán)境監(jiān)管公眾認(rèn)同的立法困境：基于環(huán)境法律規(guī)則的統(tǒng)計(jì)分析

從上述個(gè)案的微觀視角，可以發(fā)現(xiàn)環(huán)境監(jiān)管認(rèn)同的諸多障礙，其本質(zhì)源于立法制度安排上的缺漏。

關(guān)于一部法律規(guī)則究竟是否能為公眾所認(rèn)可和支持，以及在多大程度上獲得支持，考察的方式和指標(biāo)有很多。筆者認(rèn)為，從普通民眾的認(rèn)同感和普遍正義的角度出發(fā)，一部環(huán)境法律規(guī)則能否被公眾認(rèn)同，至少應(yīng)該包括以下幾個(gè)主要要素：公眾參與、糾紛解決、法律責(zé)任、定義、機(jī)構(gòu)、注意義務(wù)、具體目標(biāo)、政策等。其中公眾參與是公眾參與環(huán)境治理的主要途徑，也是立法文件能否被公眾認(rèn)同的重要依據(jù)之一。由于環(huán)境法律的浩瀚繁雜，受時(shí)間和空間的限制，筆者選取16部環(huán)境污染和保護(hù)的立法規(guī)則，探究這些立法規(guī)則中公眾參與規(guī)定的特點(diǎn)和存在的問題。

表1 公眾參與條款在環(huán)境立法規(guī)則中的體現(xiàn)

續(xù)表1 公眾參與條款在環(huán)境立法規(guī)則中的體現(xiàn)

資料來源：筆者搜集整理。

從表1可以看出，在選定的16個(gè)法律文件中，有12個(gè)規(guī)定了公眾參與條款，從表面上看我國(guó)環(huán)境法律規(guī)則中的公眾參與制度較為完善，但仔細(xì)推敲就可以發(fā)現(xiàn)以下問題：

第一，以上法律文件中有公眾參與身影的條文，基本放在法律文件中的總則部分，而且條文內(nèi)容基本一致，比如《環(huán)境保護(hù)法》作為我國(guó)的環(huán)境基本法，規(guī)定一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告。對(duì)保護(hù)環(huán)境有顯著成績(jī)的單位和個(gè)人，由人民政府給予獎(jiǎng)勵(lì)。但凡涉及公眾參與規(guī)定的其他法律文件，基本都是如出一轍。比如《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》等環(huán)境保護(hù)單行法中都有類似的規(guī)定。如果認(rèn)可以上規(guī)定是廣義上的公眾參與，我們不禁要問：如果公眾對(duì)于破壞環(huán)境的行為進(jìn)行檢舉和控告，相關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)該如何回應(yīng)，公眾的意見如何采納，公眾如何知曉相應(yīng)的信息？可見，我國(guó)目前大多數(shù)環(huán)境立法文件都存在著公眾參與的規(guī)定原則性強(qiáng)、可操作性差的問題，對(duì)參與代表、參與范圍、參與方式、參與程序等都缺乏明確的規(guī)定。

第二，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》涉及公眾參與的第五、十一、二十一條中反復(fù)多次出現(xiàn)鼓勵(lì)有關(guān)單位、專家和公眾以適當(dāng)方式參與，應(yīng)征求或考慮有關(guān)單位、專家和公眾的意見等字眼。但相關(guān)單位、專家、公眾如何確定都沒有具體規(guī)定。此外，第十一條規(guī)定了專項(xiàng)規(guī)劃的編制機(jī)關(guān)對(duì)可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)在該規(guī)劃草案報(bào)送審批前，舉行論證會(huì)、聽證會(huì)，或者采取其他形式，并聽取相關(guān)人員的意見。該條規(guī)定用了“應(yīng)該”等詞，表達(dá)了對(duì)公眾意見的重視和強(qiáng)烈的聽取欲望，但仔細(xì)推敲，我們發(fā)現(xiàn)：首先，如果該規(guī)劃不直接影響公眾環(huán)境利益，就沒有必要舉行聽證會(huì)、論證會(huì)，并聽取公眾的意見，這實(shí)際上是限制了公眾參與的范圍，勢(shì)必?zé)o法得到公眾的認(rèn)可；其次，進(jìn)一步講，直接影響到公眾環(huán)境利益，何謂“直接影響”，具體標(biāo)準(zhǔn)是什么，這恐怕就直接取決于行政機(jī)關(guān)的自由裁量，同樣是在限制公眾的參與范圍和廣度。再次，作為公眾利益代表的政府，應(yīng)當(dāng)開誠(chéng)布公地聽取公眾的意見，而不論該事件是否造成不良環(huán)境影響或者直接涉及公眾利益，如果已經(jīng)造成不良影響并直接影響公眾利益，恐怕不是舉行聽證會(huì)、論證會(huì)可以解決的。

第三，一個(gè)完整的公眾參與制度，至少應(yīng)該包括公眾參與的主體、程序、形式、范圍(什么階段可以參與哪些事項(xiàng))、回應(yīng)機(jī)制、激勵(lì)措施等。而其中最為關(guān)鍵的是公眾參與的程序和公眾意見的回應(yīng)機(jī)制，但遺憾的是，從以上法律文件中，我們無從尋覓以上制度要素的身影。也正如學(xué)者所言：由于公眾參與程序的任意性及其“恩賜”性質(zhì)，我們很難指望行政官員在規(guī)則制定過程中認(rèn)真對(duì)待公眾的訴求。況且，行政機(jī)關(guān)也無需對(duì)其制定的規(guī)則說明理由。而對(duì)于行政權(quán)行使的理性化來說，說明理由應(yīng)當(dāng)是一個(gè)不可拒絕的要求。很顯然，正是參與程序的恩賜和隨意，導(dǎo)致公眾無法理解和認(rèn)可立法規(guī)則的實(shí)施，這也導(dǎo)致公眾參與的進(jìn)程和法治社會(huì)的發(fā)展處于迷失的路途中。[注]王錫鋅、章永樂：《專家、大眾與知識(shí)的運(yùn)用——行政規(guī)則制定過程中的一個(gè)分析框架》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2003年第3期。

三、環(huán)境監(jiān)管認(rèn)同危機(jī)的化解：在監(jiān)管理念和監(jiān)管制度之間

(一)監(jiān)管理念的重塑與修正

以上通過對(duì)環(huán)境治理公眾認(rèn)同立法和實(shí)踐兩個(gè)層面的觀察和思考，可以發(fā)現(xiàn)諸多問題和缺陷。而以上問題和缺陷反映出監(jiān)管主體存在的理念誤區(qū)。首先，監(jiān)管機(jī)構(gòu)并沒有將公眾參與作為環(huán)境治理的必選項(xiàng)，只是作為一個(gè)臨時(shí)選項(xiàng)，在正常情況下公眾參與沒有獨(dú)立價(jià)值，具有的僅是象征意義。其次，監(jiān)管機(jī)構(gòu)未認(rèn)識(shí)到公眾知識(shí)的重要功能，可以有效地避免監(jiān)管機(jī)構(gòu)智慧不足和信息不充分的問題。再次，即使公眾參與具有象征意義，監(jiān)管機(jī)構(gòu)卻未發(fā)現(xiàn)具有象征意義的公眾參與到環(huán)境立法和監(jiān)管中，其實(shí)是對(duì)立法者和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的督促和激勵(lì)，可以防止權(quán)力的肆意亂為。事實(shí)上，公共參與規(guī)定的集體缺席和環(huán)境監(jiān)管實(shí)踐中公眾認(rèn)同危機(jī)的根本原因在于，立法者和政策的制定者以及監(jiān)管機(jī)關(guān)并沒有將公眾參與作為環(huán)境治理的一個(gè)根本要素，這種自上而下的監(jiān)管中心主義體現(xiàn)在每一個(gè)法律文件當(dāng)中，對(duì)公眾的義務(wù)性規(guī)定較多，而相應(yīng)的權(quán)利則模糊其詞，而這種監(jiān)管理念根本無法得到公眾的認(rèn)同，其合法性和合理性的根基也因此松動(dòng)。而如何更有效地進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管，得到公眾的認(rèn)同，筆者認(rèn)為，最根本的應(yīng)從監(jiān)管理念的轉(zhuǎn)變和更新入手，建議引入多中心主義的監(jiān)管理念，以社會(huì)治理的精髓來構(gòu)建和達(dá)到環(huán)境監(jiān)管的公眾認(rèn)同。

與監(jiān)管中心主義相比，多中心主義的優(yōu)越性主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，由于信息偏差等因素的存在，監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)于監(jiān)管實(shí)踐及其變化，因缺乏足夠的考量和觀察，容易導(dǎo)致監(jiān)管失靈。同時(shí)，由于立法和監(jiān)管機(jī)構(gòu)因應(yīng)的滯后性，無法適應(yīng)和規(guī)范社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。第二，現(xiàn)代社會(huì)利益之高度分化，傳統(tǒng)的監(jiān)管中心主義因缺乏足夠的利益整合機(jī)制，而對(duì)各方利益的融合缺乏足夠的考量；多中心主義則將公眾意見和知識(shí)作為環(huán)境監(jiān)管的必選項(xiàng)，而非僅具有象征意義。第三，監(jiān)管中心主義須以國(guó)家制裁之力為后盾，加之缺乏必要的彈性，其運(yùn)行成本頗高。多中心主義可有效避免上述監(jiān)管中心主義的不足，成為社會(huì)利益調(diào)節(jié)的有機(jī)組成部分。[注]鄭少華：《簡(jiǎn)論社會(huì)自我管制》，《政治與法律》，2008年第3期。

任何治理活動(dòng)都是一個(gè)系統(tǒng)性工程，環(huán)境監(jiān)管亦然。倘若秉持“監(jiān)管中心主義”立場(chǎng)，僅僅著眼于監(jiān)管機(jī)構(gòu)本身來進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，那么這種單一的視角很容易遮蔽關(guān)于潛在的違法行為何以被有效阻嚇的重要知識(shí)，忽視了同樣可以發(fā)揮積極治理作用的各種社會(huì)力量，特別是最終決定環(huán)境監(jiān)管成敗的普通公眾，實(shí)際上仍然無法突破執(zhí)法資源嚴(yán)重不足的現(xiàn)實(shí)瓶頸，仍然沒有解決執(zhí)法負(fù)荷的 “無法承受之重”。[注]吳元元：《信息基礎(chǔ)、聲譽(yù)機(jī)制與執(zhí)法優(yōu)化》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2012年第6期。在這個(gè)意義上，將宏觀層面的監(jiān)管理念從“監(jiān)管中心主義”轉(zhuǎn)變?yōu)椤岸嘀行闹髁x”，并及時(shí)將社會(huì)治理從《環(huán)境保護(hù)法》等立法文件的象征性詞語，轉(zhuǎn)換為有效聚合普通民眾、社會(huì)組織、行業(yè)團(tuán)體、監(jiān)管機(jī)構(gòu)的制度實(shí)踐，可以為破解當(dāng)前的環(huán)境監(jiān)管困境鋪設(shè)一條平坦的道路。

(二)監(jiān)管制度的設(shè)計(jì)與完善

簡(jiǎn)言之，根據(jù)立法和實(shí)踐方面的分析得出的問題和缺陷，我們認(rèn)為，在制度資本層面應(yīng)該著重設(shè)計(jì)和完善環(huán)境監(jiān)管中的信息披露制度和程序性保障制度。監(jiān)管機(jī)構(gòu)和公眾之間需要合作和信任，而合作所需要的信任并不是盲目的。信任意味著各方對(duì)彼此的行為要有一定的預(yù)測(cè)。預(yù)測(cè)表明“你并不會(huì)只是因?yàn)橐粋€(gè)人說他這么做，就會(huì)相信他真的會(huì)去做。你要知道他的性格，他所面臨的選擇及其后果，它的能力，等等”。[注][美]羅伯特·D.普特南：《使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來——現(xiàn)代意大利的公民傳統(tǒng)》，王列、賴海榕譯，江西人民出版社2001年版，第200頁(yè)。有學(xué)者將每一個(gè)公共政策對(duì)應(yīng)的公眾參與行動(dòng)，劃分為公共事件階段、有序參與階段、決策落實(shí)階段。[注]王錫鋅：《公眾參與和中國(guó)新公共運(yùn)動(dòng)的興起》，中國(guó)法制出版社2008年版，第16、17頁(yè)。而在三個(gè)階段中，最需要加強(qiáng)和完善的是公眾參與的信息披露制度及相對(duì)應(yīng)的程序性規(guī)定。實(shí)證研究表明，現(xiàn)階段大多數(shù)的公眾參與不是公眾自發(fā)的、自愿的行動(dòng)，而是需要政府的引導(dǎo)和督促。但這并非是法律和立法者所預(yù)想的公眾參與。由于法律缺乏對(duì)公眾參與的程序性規(guī)定，公眾也無從知曉參與環(huán)境監(jiān)管的目標(biāo)和內(nèi)容，導(dǎo)致這種公眾參與在政府不引導(dǎo)和不倡議的情況下，就會(huì)處于癱瘓狀態(tài)，也就無法實(shí)現(xiàn)法律所預(yù)定的公眾參與的效果和意義，只能淪為一種浮于外表的花瓶。[注]鄭少華、齊萌：《生態(tài)文明社會(huì)調(diào)節(jié)機(jī)制：立法評(píng)估與制度重塑》，《法律科學(xué)》，2012年第1期。因此，改進(jìn)和設(shè)計(jì)公眾參與的信息披露和程序性保障制度，就成為環(huán)境監(jiān)管能夠?qū)崿F(xiàn)公眾認(rèn)同、達(dá)到效率最大化的關(guān)鍵和核心。

鑒于此，筆者建議在這三個(gè)階段中，公眾參與環(huán)境監(jiān)管決策，一般應(yīng)按以下程序和內(nèi)容進(jìn)行組織：第一，在公共事件階段，應(yīng)及時(shí)公開披露某些事件的發(fā)生、初步原因及應(yīng)對(duì)措施，派出專人或工作組前往相關(guān)區(qū)域了解和發(fā)現(xiàn)并及時(shí)吸納和匯總公眾的意見等，因?yàn)樵谶@一階段，公眾的認(rèn)同感最直接和最原始，如果處理不當(dāng)，容易引發(fā)群體性事件或沖突。同時(shí)，還要積極創(chuàng)造條件，將該事件影響的不同利益群體納入吸收意見的范圍。一般而言，利益明顯受到損害的公眾有著極大的參與熱情，會(huì)發(fā)出較大的反對(duì)聲音和采取直接的抵制性行動(dòng)，而受益的公眾往往是間接的或潛在的，雖然數(shù)量較大，但相對(duì)而言較難發(fā)出支持的聲音和采取支持性的參與行動(dòng)，需要決策者積極動(dòng)員這部分公眾，以形成不同類型公眾參與行動(dòng)之間的平衡。[注]袁瑩：《增強(qiáng)公眾參與公共決策的程序保障》，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》，2012年第28期。此外，根據(jù)不同群體和利益關(guān)系的影響程度，確定公眾參與的途徑。一般而言，公眾參與公共決策的途徑包括聽證會(huì)、論證會(huì)、問卷調(diào)查、公民個(gè)人或非政府組織發(fā)起的參與、關(guān)鍵個(gè)人接觸(主要是專家學(xué)者)、電話或網(wǎng)絡(luò)建議等。這些參與形式并非所有的公眾都可以適用，而是不同的參與形式適用于不同的公眾類型。因此，應(yīng)根據(jù)該事件涉及的群體特征和影響程度，針對(duì)不同的利益群體，適用不同的參與途徑，以增進(jìn)各方的相互溝通，保證公眾參與的廣泛性和有效性。

第二，在有序參與階段，應(yīng)進(jìn)一步公開事件的前因后果，處理相關(guān)責(zé)任人的初步意見，受損公眾的救濟(jì)手段、賠償程度和范圍，對(duì)第一階段中的公眾意見和建議進(jìn)行回應(yīng)并予以具體說明；啟動(dòng)公眾參與程序，而鑒于我國(guó)目前公眾參與的相關(guān)規(guī)定較為模糊和原則的缺陷，應(yīng)該在啟動(dòng)公眾參與程序時(shí)，由政府和公眾及相關(guān)組織聯(lián)合并根據(jù)該事件的發(fā)展和影響，做出一個(gè)公平、公正、公開的公眾參與的路線圖。這一階段是整個(gè)參與過程的主體階段，公眾與政府之間如何互動(dòng)，公眾的意見是否被接受和吸納，事件的處理是否能夠公平、公正、公開，將直接影響到整個(gè)事件的走勢(shì)和公眾對(duì)于環(huán)境監(jiān)管的認(rèn)同度。在這一階段可以設(shè)置公眾質(zhì)詢制度，該制度的核心在于將事件的相關(guān)責(zé)任人和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人員直接與公眾對(duì)話，接受公眾的質(zhì)詢，且應(yīng)對(duì)公眾的質(zhì)詢當(dāng)場(chǎng)作出回應(yīng)和答復(fù)。該制度可以有效地監(jiān)督監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行動(dòng)，使監(jiān)管機(jī)構(gòu)的決策暴露在陽光下，有利于公共利益的保護(hù)和公眾認(rèn)同的實(shí)現(xiàn)。

第三，在決策落實(shí)階段，應(yīng)全面反映和落實(shí)公眾的意見，兌現(xiàn)前兩個(gè)階段的承諾，處理相關(guān)的肇事責(zé)任人，總結(jié)整個(gè)事件的發(fā)生、進(jìn)展和結(jié)果，并將涉及國(guó)家秘密和個(gè)人隱私之外的信息全部公開，對(duì)公眾的意見作全方位的回應(yīng)等。這個(gè)階段的核心是對(duì)公眾意見的全面性回應(yīng)以及對(duì)信息的全方位公開。有學(xué)者認(rèn)為，公眾參與的關(guān)鍵不在于讓不讓公眾參與，而是如何實(shí)現(xiàn)有效的公眾參與。公眾參與以后其意見是否能被接納，公眾如何能了解所受到的損害，如何要求停止污染損害，如何參與決策制定等，這些都要求在相關(guān)法律中有可操作性的規(guī)定進(jìn)行保障。[注]胡苑、鄭少華：《從威權(quán)管制到社會(huì)治理——關(guān)于修訂〈大氣污染防治法〉的幾點(diǎn)思考》，《現(xiàn)代法學(xué)》，2010年第6期。

此外，筆者建議，上述制度和政策應(yīng)該由最通俗易懂以及簡(jiǎn)潔明了的語言表達(dá)出來，而不是由一種諱莫高深的符號(hào)式言語所代替，這樣可以拉近法律和民眾之間的距離，減少民眾和法律之間的張力和沖突。也正如學(xué)者所言：法律被一套復(fù)雜的行業(yè)語言所壟斷，被法官們高高在上的面相所幻化。以至于普通的民眾每天都在各種各樣的法律中生活，卻似乎又感受到法律離他們的生活越來越遠(yuǎn)，越來越變得令人難以理喻，越來越失去可觸及性和親近感。[注]舒國(guó)瀅：《在法律的邊緣》，中國(guó)法制出版社2000年版，第96頁(yè)。