新型城鎮(zhèn)化背景下中小城市城市新區(qū)公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃對(duì)策探討

趙占國(guó)

滎陽(yáng)市城鄉(xiāng)規(guī)劃局（450100）

決策與探討

新型城鎮(zhèn)化背景下中小城市城市新區(qū)公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃對(duì)策探討

趙占國(guó)

滎陽(yáng)市城鄉(xiāng)規(guī)劃局（450100）

伴隨著中小城市新區(qū)人口的不斷集聚，公共、醫(yī)療和教育等設(shè)施的不足日益突出。這里分析了中小城市城市新區(qū)公共服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的問(wèn)題及原因，提出了政府如何有效地在新區(qū)建設(shè)中布局公共服務(wù)設(shè)施，如何建立一套適應(yīng)中小城市城市新區(qū)公共服務(wù)設(shè)施投資建設(shè)機(jī)制。

城市化；中小城市城市新區(qū)；公共服務(wù)設(shè)施

0 前言

中小城市城市新區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的完備程度與新區(qū)發(fā)展直接相關(guān)，公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)是保障新區(qū)能夠吸引人口與產(chǎn)業(yè)的重要前提條件。中小城市城市新區(qū)公共設(shè)施的建設(shè)中，最常見(jiàn)的問(wèn)題是公共設(shè)施的布局滯后、總量不足和門類缺失。在新區(qū)建設(shè)的初期，由于產(chǎn)業(yè)與居住二者功能尚未達(dá)到平衡，新區(qū)的“臥城化”比較明顯。公共設(shè)施在布局上的滯后、總量上的不足，促使了新區(qū)與主城區(qū)之間交通頻繁。隨著我國(guó)政府由建設(shè)型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，社會(huì)公共服務(wù)的投入比重將越來(lái)越大,政府對(duì)公共設(shè)施的供給難免捉襟見(jiàn)肘。

1 問(wèn)題分析

1）布局滯后。在中小城市城市新區(qū)的規(guī)劃與建設(shè)中，公共服務(wù)設(shè)施的構(gòu)成主要是以主城區(qū)由于用地緊張而分配到新區(qū)的一些大型公共設(shè)施（體育館、批發(fā)中心、大型批發(fā)市場(chǎng)等）為主，而內(nèi)部其他生活性公共服務(wù)設(shè)施（居住配套、醫(yī)療、商業(yè)、教育等）的建設(shè)往往滯后于新區(qū)自身經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2）功能單一。在中小城市城市新區(qū)建設(shè)的初期，多數(shù)新區(qū)是依靠經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、工業(yè)區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)等發(fā)展起來(lái)的，為的就是能夠擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)規(guī)模，形成新的城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。這就不可避免地出現(xiàn)了對(duì)能夠吸引產(chǎn)業(yè)、吸引投資的工業(yè)用地建筑比例占絕對(duì)優(yōu)勢(shì),而對(duì)公共服務(wù)設(shè)施用地的建設(shè)比例分配不足的問(wèn)題。

3）供給模式落后。在我國(guó)，城市新區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)和管理明顯表現(xiàn)出是一種政府主導(dǎo)行為。公共設(shè)施建設(shè)的前期投入、后期的營(yíng)運(yùn)維護(hù)費(fèi)用非常巨大,政府雖然可以通過(guò)土地收益彌補(bǔ)部分投入費(fèi)用，但在對(duì)土地征遷、安置補(bǔ)償、平整場(chǎng)地以后就很難再有多余的資金來(lái)對(duì)公共服務(wù)設(shè)施進(jìn)行建設(shè)，最終導(dǎo)致了中小城市政府的主導(dǎo)失靈和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的滯后。

2 規(guī)劃對(duì)策

在中小城市城市新區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的規(guī)劃中，除了對(duì)主城區(qū)由于用地緊張而布局在新區(qū)內(nèi)的大型公共設(shè)施（批發(fā)市場(chǎng)、大型商業(yè)中心、體育館等）進(jìn)行合理安排外，還應(yīng)完善新區(qū)內(nèi)其他生活性公共服務(wù)設(shè)施（教育、醫(yī)療、娛樂(lè)等）的規(guī)劃布局。除此之外，還應(yīng)該創(chuàng)新以政府職能為主導(dǎo)，以市場(chǎng)為手段的公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)制度。

2.1 公共服務(wù)設(shè)施層級(jí)化布局

中小城市城市新區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的層級(jí)化布局主要表現(xiàn)為公共服務(wù)中心的分層級(jí)布局。根據(jù)人口構(gòu)成、規(guī)模和服務(wù)范圍的不同，可以將公共服務(wù)中心分為“區(qū)域級(jí)-新區(qū)級(jí)-組團(tuán)級(jí)-單元級(jí)”四個(gè)級(jí)別。

首先，區(qū)域級(jí)和新區(qū)級(jí)公共服務(wù)中心是指以主城區(qū)由于用地不足而分配到城市新區(qū)的大型商業(yè)中心、體育館、娛樂(lè)休閑等公共設(shè)施為物質(zhì)載體，以公園、廣場(chǎng)、綠地等公共空間與周邊建筑進(jìn)行圍合而形成的具有良好外部環(huán)境的、相對(duì)集中的公共服務(wù)中心。這種公共服務(wù)中心通常被稱為“城市公共服務(wù)體”（見(jiàn)圖1）。

圖1 城市公共服務(wù)體

其次，組團(tuán)級(jí)公共服務(wù)中心主要是指與公共交通樞紐相結(jié)合，集中建設(shè)商業(yè)、娛樂(lè)、工作、教育等多種功能的公共設(shè)施和少量的居民住宅所形成的相對(duì)密集的公共服務(wù)中心（見(jiàn)圖2）。

圖2 新區(qū)及組團(tuán)級(jí)公共服務(wù)中心

最后，單元級(jí)公共服務(wù)設(shè)施中心是指結(jié)合居民的生活與出行，通過(guò)與公交站點(diǎn)的結(jié)合來(lái)集中布置的公共服務(wù)設(shè)施中心（見(jiàn)圖3）。

圖3 單元級(jí)服務(wù)公共中心

這種多層級(jí)的布局方式在為居民帶來(lái)生活便利、集中和吸引大量的客流、創(chuàng)造良好商業(yè)環(huán)境的同時(shí)，還能夠使周邊的土地升值，增加新區(qū)的建設(shè)收益。

2.2 建立公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)制度

縱觀國(guó)內(nèi)外公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)模式，建立公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)制度的關(guān)鍵在于開放基礎(chǔ)公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)方式，提高市場(chǎng)的參與程度。這也是當(dāng)前公共服務(wù)設(shè)施開發(fā)建設(shè)模式的主要發(fā)展趨勢(shì)。

1）采取計(jì)劃和市場(chǎng)相結(jié)合的多元化投融資機(jī)制（見(jiàn)圖4）。以政府為主導(dǎo)，打破市場(chǎng)準(zhǔn)入限制，鼓勵(lì)各類投資者參與，高效運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目投資、建設(shè)及運(yùn)營(yíng)的市場(chǎng)化管理和多元化開發(fā)。這樣既能強(qiáng)化政府的公共服務(wù)職能，為不同項(xiàng)目的投資主體提供良好的政策平臺(tái)，又能形成公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的良性循環(huán),實(shí)現(xiàn)城市新區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。在此基礎(chǔ)上，可以探索運(yùn)用諸如BOT(建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓),BLT(建設(shè)—租賃—轉(zhuǎn)讓)以及TOT（移交—經(jīng)營(yíng)—移交)等融資方式，吸引社會(huì)資本對(duì)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)投入。

2）采取公共服務(wù)設(shè)施導(dǎo)向開發(fā)模式(SOD，即ServieesOrientedDevelopment)。國(guó)內(nèi)外諸多成功經(jīng)驗(yàn)表明，有意識(shí)地引導(dǎo)投資者對(duì)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的參與，不僅能夠帶動(dòng)市政基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展，還能夠帶動(dòng)公共服務(wù)設(shè)施層級(jí)化布局的形成和完善。例如，青島行政中心的搬遷就對(duì)新區(qū)的發(fā)展起到了相當(dāng)大的拉動(dòng)和促進(jìn)作用。

圖4 計(jì)劃和市場(chǎng)相結(jié)合的多元化投融資機(jī)制

除此之外,在公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃與建設(shè)制度上，還應(yīng)該動(dòng)態(tài)編制新區(qū)公共設(shè)施的專項(xiàng)規(guī)劃，并將其納入總體規(guī)劃。只有這樣，才能夠形成完善的公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)制度。

3 案例分析

在公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃布局方面，可以借鑒新加坡新市鎮(zhèn)在“新鎮(zhèn)”、“鄰里”等理念的基礎(chǔ)上提出的“大集中、小分散”的分層級(jí)布局模式（見(jiàn)圖5）。

圖5 新加坡新市鎮(zhèn)“大集中、小分散”的分層級(jí)布局模式

首先,根據(jù)其人口的構(gòu)成以及規(guī)模的不同，將設(shè)施分為“區(qū)域級(jí)—新鎮(zhèn)級(jí)—鄰里級(jí)—組團(tuán)級(jí)”四個(gè)級(jí)別；其次，區(qū)域級(jí)和新鎮(zhèn)級(jí)采用集中布置的方式，形成一個(gè)能夠起到規(guī)模效應(yīng)的公共中心，以此來(lái)激發(fā)城市的活力；再次，鄰里級(jí)和組團(tuán)級(jí)則根據(jù)均衡化、網(wǎng)絡(luò)化的原則，采用小分散的布局模式，以此來(lái)實(shí)現(xiàn)服務(wù)的均好性和公平性。最后，通過(guò)與軌道交通、公交站點(diǎn)等的結(jié)合，形成了多樣化與多層級(jí)的公共服務(wù)設(shè)施布局模式。

在公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)制度方面，法國(guó)模式成為各國(guó)相互借鑒的成功典范。法國(guó)中小城市城市新區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)是通過(guò)設(shè)立開發(fā)公司的方式來(lái)進(jìn)行的，具體做法是：由開發(fā)公司各方利益主體在達(dá)成共識(shí)的基礎(chǔ)上，簽署合作協(xié)議，以“委托”的形式全權(quán)負(fù)責(zé)新區(qū)的運(yùn)作,在其項(xiàng)目完成后，將管理權(quán)有償或無(wú)償移交給地方政府，由地方政府行使具體的管理職能。在早期的法國(guó)新區(qū)建設(shè)過(guò)程中，政府是完全的投資主體，主要是通過(guò)稅收、貸款等方式來(lái)承擔(dān)新區(qū)的建設(shè)成本，但巨大的投資使得政府對(duì)公共服務(wù)設(shè)施的投入嚴(yán)重滯后，難以滿足居民日益增長(zhǎng)的生活需求。因此，在后期新區(qū)的建設(shè)過(guò)程中，政府通過(guò)“合資建設(shè)區(qū)”的形式引入市場(chǎng)的參與，通過(guò)引進(jìn)私人資本，通過(guò)利用政府和市場(chǎng)相結(jié)合的手段,實(shí)現(xiàn)了公共設(shè)施供給方式的多元化、配制職能的層級(jí)化。這種布局模式在保證了公共設(shè)施供給方式彈性的同時(shí)，增加了在實(shí)施過(guò)程中的可操作性,既減輕了純粹由政府主導(dǎo)的新區(qū)建設(shè)資金負(fù)擔(dān)，又避免了純粹由市場(chǎng)主導(dǎo)的公共設(shè)施設(shè)置主要考慮服務(wù)于中產(chǎn)階級(jí)、忽視弱勢(shì)群體需求的問(wèn)題。世界各國(guó)新城公共設(shè)施建設(shè)模式見(jiàn)表1。

表1 世界各國(guó)新城公共設(shè)施建設(shè)模式一覽表

4 小結(jié)

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型和政府職能的轉(zhuǎn)變，城市的建設(shè)主體已由原來(lái)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期政府一家獨(dú)攬向市場(chǎng)與政府并重轉(zhuǎn)變。那么，在中小城市城市新區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)過(guò)程中，優(yōu)化公共服務(wù)設(shè)施的布局，建立一套適應(yīng)中小城市城市新區(qū)公共設(shè)施投資建設(shè)機(jī)制，將對(duì)中小城市城市新區(qū)形成更完善的公共設(shè)施服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)公共設(shè)施的完整與協(xié)調(diào)發(fā)展起到重要作用。

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