我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)立法體系構(gòu)建初探——以出版業(yè)為視角

舒 丹

(中國(guó)法制出版社，北京 100031)

近年，我國(guó)文化體制改革正向縱深推進(jìn)。文化產(chǎn)業(yè)作為一種產(chǎn)業(yè)形態(tài)，與其他實(shí)業(yè)形態(tài)的產(chǎn)業(yè)有一定的區(qū)別，文化體制改革有其特殊的艱巨性和復(fù)雜性，不僅要依靠政策，這樣前期自上而下會(huì)有比較大的推進(jìn)力度，但是要使產(chǎn)業(yè)真正規(guī)范、有序的發(fā)展，光靠依賴政策必然會(huì)帶來(lái)不穩(wěn)定性，因此需要系統(tǒng)的法律制度來(lái)促進(jìn)和規(guī)制，而且這種系統(tǒng)的法律制度基于國(guó)體、政體、歷史、民族等緣故，不同國(guó)家必然存在著區(qū)別和自適應(yīng)性。

一、我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)立法體系構(gòu)建的范圍界定

本文立法體系構(gòu)建所指向的對(duì)象是文化產(chǎn)業(yè)，也就是該立法體系所適用的社會(huì)領(lǐng)域或范圍。根據(jù)我國(guó)《文化及相關(guān)產(chǎn)業(yè)分類(2012)》標(biāo)準(zhǔn)，文化及相關(guān)產(chǎn)業(yè)是指為社會(huì)公眾提供文化、娛樂(lè)產(chǎn)品和服務(wù)的活動(dòng)，以及與這些活動(dòng)有關(guān)聯(lián)的活動(dòng)的集合。文化及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的活動(dòng)主要包括:文化產(chǎn)品制作和銷售活動(dòng);文化傳播服務(wù);文化休閑娛樂(lè)服務(wù);文化用品生產(chǎn)和銷售活動(dòng);文化設(shè)備生產(chǎn)和銷售活動(dòng);相關(guān)文化產(chǎn)品制作和銷售活動(dòng)。該標(biāo)準(zhǔn)將文化及相關(guān)產(chǎn)業(yè)分為10 個(gè)大類，以出版業(yè)為例，主要包括圖書(shū)出版、報(bào)紙出版、期刊出版、音像制品出版、電子出版物出版及其他出版業(yè)。

二、我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)立法體系構(gòu)建的法律維度

某一產(chǎn)業(yè)的立法體系從法律淵源角度而言，包括著憲法、民法、經(jīng)濟(jì)法等各個(gè)層面，筆者認(rèn)為，我國(guó)現(xiàn)階段文化產(chǎn)業(yè)立法體系的構(gòu)建和完善主要著力點(diǎn)可放在以下兩個(gè)方面:

首先，從經(jīng)濟(jì)法維度來(lái)審視產(chǎn)業(yè)發(fā)展問(wèn)題，無(wú)論是法學(xué)理論研究還是司法實(shí)踐，恐怕都是最好的進(jìn)路選擇。經(jīng)濟(jì)法產(chǎn)生與發(fā)展的歷史正與產(chǎn)業(yè)發(fā)展息息相關(guān)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)從自發(fā)的自由競(jìng)爭(zhēng)，到社會(huì)化條件下國(guó)家以法和經(jīng)濟(jì)法來(lái)協(xié)調(diào)、維持的自由競(jìng)爭(zhēng)，這是社會(huì)和法的一個(gè)質(zhì)的進(jìn)步，產(chǎn)業(yè)政策法正是這種飛躍的表現(xiàn)形式。比如日本的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省、財(cái)務(wù)省，通過(guò)各種形式的“振興法”“促進(jìn)法”“助長(zhǎng)法”，迅速推進(jìn)薄弱產(chǎn)業(yè)和短線產(chǎn)品的發(fā)展，并扶持先進(jìn)科技產(chǎn)業(yè)崛起。［1］另外，從經(jīng)濟(jì)法的功能而言，與傳統(tǒng)公私法劃分中公法強(qiáng)調(diào)權(quán)力的限制、私法強(qiáng)調(diào)權(quán)利的保護(hù)不同，經(jīng)濟(jì)法強(qiáng)調(diào)權(quán)力與權(quán)利的平衡與協(xié)調(diào)，以綜合調(diào)控為手段，來(lái)達(dá)致社會(huì)利益的共生性發(fā)展。這一功能性特點(diǎn)是十分符合國(guó)家或社會(huì)對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要，產(chǎn)業(yè)發(fā)展不是簡(jiǎn)單的經(jīng)濟(jì)利益最大化問(wèn)題，它融合著人、國(guó)家、社會(huì)多維度的協(xié)調(diào)發(fā)展，這不是傳統(tǒng)的私法(如民法)或傳統(tǒng)的公法(如行政法)能獨(dú)立解決的。

其次，由上一個(gè)維度闡述可見(jiàn)制定任何產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制度都涉及促進(jìn)與規(guī)制兩個(gè)面向。 《中華人民共和國(guó)反壟斷法》于2008 年8 月1 日實(shí)施，其立法宗旨是“為了預(yù)防和制止壟斷行為，保護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率，維護(hù)消費(fèi)者利益和社會(huì)公共利益，促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展”，而這一年，也正是全球性經(jīng)濟(jì)危機(jī)的爆發(fā)之年。為應(yīng)對(duì)危機(jī)，我國(guó)政府在2009 年陸續(xù)推出了《汽車產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興計(jì)劃》《鋼鐵產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興計(jì)劃》等一系列產(chǎn)業(yè)促進(jìn)政策。2009 年9月26 日，我國(guó)第一部文化產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃— 《文化產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃》也由新華社授權(quán)發(fā)布。幾年下來(lái)，產(chǎn)業(yè)促進(jìn)政策似乎欣欣向榮，而《反壟斷法》卻寂寂無(wú)聲，鮮見(jiàn)成案。

三、我國(guó)文化產(chǎn)業(yè)立法現(xiàn)存問(wèn)題與反思-以出版業(yè)為例

產(chǎn)業(yè)法在我國(guó)的理論研究和實(shí)踐應(yīng)用都比較晚，綜觀我國(guó)各類產(chǎn)業(yè)立法，普通的認(rèn)識(shí)是缺乏完備的立法體系。就出版產(chǎn)業(yè)而言，我國(guó)出版業(yè)的立法工作有一定的成效，原新聞出版總署出版管理司編撰的《圖書(shū)音像電子出版物出版管理手冊(cè)(2013 年版)》統(tǒng)計(jì)收錄截止2013 年1月，有關(guān)出版的法律、法規(guī)、規(guī)章和重要文件共計(jì)212 件。以這部官方版本為分析樣本，可以分析出現(xiàn)存立法問(wèn)題，這些問(wèn)題也為文化產(chǎn)業(yè)的立法完善提供了思路。

(一)頂層立法欠缺。我國(guó)現(xiàn)有的出版業(yè)立法組成，部門(mén)規(guī)章和部門(mén)規(guī)范性文件占據(jù)了絕大部分，其次是少量的行政法規(guī)和法規(guī)性文件，而法律層級(jí)僅有一部《著作權(quán)法》?！吨鳈?quán)法》從屬性上應(yīng)歸屬傳統(tǒng)民法，而非現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)促進(jìn)所需的綜合立法模式。因此，缺少全國(guó)人大及其常委會(huì)的頂層立法，必然會(huì)影響立法體系的權(quán)威性和完備性。

(二)傳統(tǒng)立法思維的桎梏。從出版業(yè)領(lǐng)域現(xiàn)有的法律規(guī)范來(lái)看，立法“管理”思維濃重，傾向于“管理之手”，從內(nèi)容管理、組織管理、市場(chǎng)管理到從業(yè)人員管理方方面面，而從發(fā)揮“市場(chǎng)之手”角度立法鮮少，加強(qiáng)此方面的立法(確切一點(diǎn)應(yīng)該是政策)也是近幾年的事，比如2011 年頒布《新聞出版業(yè)“十二五”時(shí)期發(fā)展規(guī)劃》《中共中央關(guān)于深化文化體制改革推動(dòng)社會(huì)主義文化大發(fā)展大繁榮若干重大問(wèn)題的決定》。

(三)立法空白或盲點(diǎn)填補(bǔ)不及時(shí)。隨著信息化技術(shù)的迅猛發(fā)展，文化產(chǎn)業(yè)內(nèi)容迭代更新速度十分之快，而新的出版業(yè)態(tài)如數(shù)字化版權(quán)、移動(dòng)互聯(lián)出版等帶來(lái)的問(wèn)題不斷呈現(xiàn)，但缺少相關(guān)法律制度及時(shí)出臺(tái)予以調(diào)整。

(四)在立法以及執(zhí)行過(guò)程中，模糊“政府之手”與“市場(chǎng)之手”，比如，國(guó)家新聞出版行政主管部門(mén)發(fā)布過(guò)《關(guān)于加快出版?zhèn)髅郊瘓F(tuán)改革發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，支持出版?zhèn)髅郊瘓F(tuán)跨媒體、跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨所有制發(fā)展，鼓勵(lì)兼并重組。但是在實(shí)踐中，某些地方政府不合理干預(yù)，出現(xiàn)“拉郎配”，導(dǎo)致一些被兼并重組的出版企業(yè)“重而不組”或“聯(lián)而不合”，未達(dá)到理想效果。再如，國(guó)家也出臺(tái)了《新聞出版業(yè)“十二五”時(shí)期走出去發(fā)展規(guī)劃》，近年來(lái)，不斷鼓勵(lì)出版企業(yè)“走出去”，充分利用國(guó)外資源和市場(chǎng)，但政府對(duì)出版企業(yè)的海外發(fā)展缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃;同時(shí)，政府對(duì)出版企業(yè)的海外發(fā)展的信息發(fā)布與咨詢方面也未能提供應(yīng)有的配套服務(wù)。

［1］劉文華.經(jīng)濟(jì)法( 第四版) ［M］. 北京： 中國(guó)人民大學(xué)出版社，2012.25-26.