“開門立法”：解決法律滯後的有效途徑

冷鐵勛

澳門特區(qū)的立法工作與社會訴求存有差距，長期以來為人詬病。現(xiàn)時社會對民生相關(guān)的法律滯後意見甚大，如有媒體近來報道，對法律滯後聲音最多的有醉駕毒駕、非法旅館、打擊黑工等，亟待立法或修法。如何急民之所急，提高立法效率，同時又要確保立法質(zhì)量，是特區(qū)立法和行政當局所要面對並加以妥善解決的現(xiàn)實問題。對此，早已有資深議員提議在立法會內(nèi)常設(shè)“法律跟進委員會”，專責(zé)跟進法律執(zhí)行情況，尤其是新法，以適時主動向政府反映或提出要求。這一提議確實值得立法會加以研究。其實，要及時立法或修法，並有效提高立法質(zhì)量，實行“開門立法”不失為一種有效途徑。所謂“開門立法”，簡單講，就是指立法機關(guān)採取多種形式，讓公眾參與立法。這是立法反映公眾意願、維護公眾利益的必然要求，同時也是推進科學(xué)立法、民主立法的有效途徑。

立法的民主性和科學(xué)性決定

了公眾參與立法的必要性

立法活動無疑具有非常強的專業(yè)性，但如果因此認為只要配備足夠的專業(yè)人員便可完成這項工作，公眾參與的必要性不大，那就太過片面了。這種觀念將具體立法工作的專業(yè)性與立法活動中公眾參與的民主性完全割裂開來，背離了立法民主性、科學(xué)性的規(guī)律和要求。實際上，由專業(yè)人員從事具體立法工作與公眾參與立法活動並不是相互對立的，更不是相互排斥的，而是可以有機統(tǒng)一的，而且也必須有機地統(tǒng)一起來，才能確保立法的質(zhì)量。這是因為，法律作為最重要的一種社會行為規(guī)範，其文本的字裏行間，處處昭示著立法者的價值追求、利益取向、行為要求、秩序安排等。如果不讓受到法律約束的公眾參與立法活動，姑且不論法律的質(zhì)量如何，起碼法律的認受性就將大打折扣。立法機關(guān)制定法律的目的之一就是為了讓人們遵守法律、維護法律，如果法律的認受性大打折扣，甚至不複存在，那怎麼能夠奢望公眾自覺地遵守並維護法律呢？因此，要保證立法的質(zhì)量，使法律能夠得到人們自覺的一體遵循，最好的途徑之一莫過於保障並擴大公眾對立法活動的參與程度。立法的民主性和科學(xué)性決定了公眾參與立法的必要性，立法過程中的公眾參與決不是可有可無的，而是一定要有的。而且公眾參與的程度越深，立法過程就越民主，法律的認受性也就越高，法律的質(zhì)量自然也就越有保障。

其實，公眾參與立法的過程，實際上就是立法者將其立法意圖或者立法目的傳導(dǎo)給社會和公眾的過程；就是將法律規(guī)範的具體要求大眾化、社會化的過程；就是公眾關(guān)注立法、瞭解立法、參與立法、認同立法、掌握法律精神的過程；就是將法律潛移默化地融入民眾觀念，讓民眾學(xué)習(xí)法律知識、接受法律觀念、認可法律規(guī)範的過程。鑒此，在澳門，要改變法律滯後的狀況，無論是立法會立法或修法也好，還是政府部門草擬並提出法案也罷，都離不開公眾的參與。這既是提高立法的科學(xué)性和增強法律的穩(wěn)定性的需要，也是確保法律能夠獲得廣泛認同並得到普遍遵守的需要，同時還是立法民主的發(fā)展需要。

澳門特區(qū)成立以來，公眾參與法律改革早已成為政府和社會的共識。近年來，民間關(guān)注並要求參與法律改革的呼聲始終高漲，特區(qū)政府的施政報告也一以貫之地強調(diào)法律改革中的公眾參與，認為法律改革必須具備深厚的民意基礎(chǔ)，法規(guī)的草擬要得到全社會的全程參與，以便讓法規(guī)在生效之後具備廣泛、真實的權(quán)威，並獲得市民的普遍遵守。為此，特區(qū)政府提出，將進一步深入聽取民意，從市民的生活經(jīng)驗中尋找立法的智慧，使法律改革切合社會日常運作的情況，同時具備社會發(fā)展務(wù)實可靠的前瞻性。政府和社會關(guān)於公眾參與法律改革的共識，充分表明公眾參與法律改革的必要性，它要求政府在進行法律改革工作時，改什麼、如何改，一定要廣開言路，注重集民智、聚民心、匯民力，絕不是僅僅依靠一些法律專家關(guān)起門來苦思冥想就能妥善解決好的。與此相適應(yīng)，特區(qū)立法機關(guān)在進行立法活動時，同樣要打開大門，實行“開門立法”。除及時公佈法律草案徵求社會意見外，要採取多種形式，促進和保障公眾有序參與立法。

引入立法聽證

面對面聽取多方意見

立法聽證是推進科學(xué)立法、民主立法的一種重要形式。所謂立法聽證，就是讓那些與一部即將出臺的法律有直接或間接利益關(guān)係的公眾，積極參與瞭解該法律的立法背景、宗旨、體例及具體內(nèi)容，並發(fā)現(xiàn)、質(zhì)疑該法律中存在的問題，以監(jiān)督、保障該法律趨於完善的一種立法程序，它是立法民主的一種具體體現(xiàn)形式。

立法聽證制度首先是由美國將英國的司法聽證制度進行改造後，運用於立法活動之中而形成一項程序性法律制度。作為一種程序性民主，立法聽證是指立法機關(guān)在制定涉及公民、法人或其他組織權(quán)益的法律時，賦予利益相關(guān)人表達自身利益的權(quán)利和機會，並將這種利益表達作為立法依據(jù)或參考的制度形式和實踐。立法中之所以要引進聽證，是因為立法是一種涉及個人利益與社會公共利益、不同利益群體間利益的平衡與傾斜的公共決策問題，立法決策的結(jié)果往往是一個各方利益平衡和妥協(xié)的方案，所以，其決策過程必然是一個各方利益協(xié)商與協(xié)調(diào)的過程，而立法聽證程序則在制度上為各種利益群體提供了一個表達群體利益的場所和機會。在聽證會上，聽證參加人可以基於其代表的利益群體之利益，通過闡述自己的觀點、反駁他人的主張，使決策者充分瞭解各種利益之間的矛盾，從而為立法者的最終決策提供重要的參考。在當代法治國家或地區(qū)，聽證制度已經(jīng)成為公民參與立法的一種日?；那?，它不僅能促使當權(quán)者關(guān)心人民的切身利益，而且能給予每個人參與立法的可能，從而使人們都有同樣的途徑進入到憲法所建立的政治秩序中。在西方立法實踐中，議會立法必須由議會下轄的不同事務(wù)委員會或法案委員會舉行聽證會，通過立法聽證會廣開言路、集思廣益，立法機構(gòu)在聽證意見的基礎(chǔ)上對法案作出取捨，已達到各種權(quán)利和利益的平衡。

內(nèi)地2000年制定的《立法法》第34條規(guī)定：“列入常委會會議議程的法律案，法律委員會、有關(guān)的專門委員會和常務(wù)委員會工作機構(gòu)應(yīng)當聽取各方面的意見。聽取意見可以採取座談會、論證會、聽證會等多種形式?！敝链耍瑑?nèi)地正式將聽證制度引入立法領(lǐng)域。《立法法》頒行後，內(nèi)地許多地方的人大常委會在制定地方性法規(guī)過程中紛紛嘗試通過立法聽證會推進科學(xué)立法、民主立法，取得了比較好的效果。

澳門特區(qū)成立後，立法會雖然制定了《聽證規(guī)章》，但這主要是為落實《澳門基本法》第71條關(guān)於立法會行使傳召和要求有關(guān)人士作證和提供證據(jù)的權(quán)力的相關(guān)規(guī)定。而且立法會行使傳召和要求有關(guān)人士作證和提供證據(jù)的職權(quán)並不能獨立存在，只有立法會在行使《澳門基本法》第71條規(guī)定的其他職權(quán)如有需要時才能行使，因而這一制度的適用本身也受到很大的限制。鑒此，為了擴大公眾有序參與立法，澳門特區(qū)有必要將聽證制度引入立法領(lǐng)域，通過制定相關(guān)規(guī)則，建立並完善立法聽證制度。具體內(nèi)容上，特別要注意以下三方面的制度建設(shè)：一是立法聽證主體，即立法者、聽證主持人、聽證參加者；二是立法聽證客體，即需要進行立法聽證的法律，就是需要聽證的規(guī)範的範圍；三是立法聽證程序，包括聽證準備工作程序、聽證會進行程序，還包括立法聽證效力規(guī)定，即聽證會記錄如何使用的問題。

當然，要讓立法聽證制度充分發(fā)揮作用，還必須結(jié)合公民教育活動，在全社會提高人們對立法聽證制度的認識，並鼓勵人們參與立法聽證。否則，公眾對立法聽證不瞭解，也不感興趣，自然就很少參加立法聽證會。甚至在一部關(guān)係自己的切身利益的法律、法規(guī)即將制定出臺前，不要求立法者召開立法聽證會，或者在立法者舉行立法聽證會時也不積極參與立法聽證會，那這項制度的功效自然就會受到影響。

善用立法論證會

廣泛徵求專家意見

立法論證會是立法過程中，邀請有關(guān)專家和有關(guān)方面就專業(yè)性、業(yè)務(wù)性較強，分歧意見又較大的問題進行專門研究和論證，使立法決策科學(xué)化、民主化。

從立法實踐來看，立法機關(guān)組成人員的代表性和廣泛性決定了其組成人員中專家不會太多，當立法的內(nèi)容涉及某一專業(yè)性事務(wù)時，立法機關(guān)的成員包括立法機關(guān)的工作人員中可能缺乏相應(yīng)的專家，這時往往需要專家參與立法。我們通常所說的專家立法更多指的是專家參與立法，即專家以居民個人身份參與立法，它是公眾參與立法的一種重要形式。

內(nèi)地2000年制定的《立法法》規(guī)定了論證會這種公眾參與立法的形式，全國人大常委會也多次舉行過立法論證會，認真聽取和研究專家學(xué)者的意見，解決立法中專業(yè)性、業(yè)務(wù)性強的難題，取得了良好的效果。例如，2008年食品安全法草案向社會公佈徵求意見時，有關(guān)方面對草案規(guī)定的對食品、食品添加劑和食品相關(guān)産品實行監(jiān)管碼制度反應(yīng)強烈，提出了很多意見且分歧較大。為貫徹科學(xué)立法、民主立法，解決立法難題，全國人大法律委員會、常委會法制工作委員會邀請全國人大代表、地方人大常委會有關(guān)人士、專家學(xué)者、企業(yè)聯(lián)合會、食品行業(yè)協(xié)會、食品及電子信息技術(shù)企業(yè)的有關(guān)人員以及有關(guān)部門的人員召開立法論證會，對相關(guān)問題進行充分論證。根據(jù)立法論證會和常委會的審議意見，最後通過的食品安全法刪去了監(jiān)管碼制度?？梢灶A(yù)見，隨著社會的發(fā)展，利益主體日益多元化，人們維權(quán)的意識普遍得到提高，立法將進入攻堅克難階段，專業(yè)性問題越來越多，通過立法論證會解決立法中的專業(yè)性難題的路子將越來越寬廣。

澳門特區(qū)的立法工作要跟上社會發(fā)展的步伐，解決公眾對法律保障的訴求，善用立法論證會的形式將是非常值得嘗試的一種途徑。例如，去年立法會討論《處理醫(yī)療事故爭議的法律制度》法案時，涉及對醫(yī)療事故是否採用過錯責(zé)任原則、如何確保醫(yī)療事故鑒定委員會的獨立性和公正性、如何運用調(diào)解方式解決醫(yī)療事故賠償?shù)葘I(yè)性很強的問題。對這些問題，僅憑立法會議員的知識，恐怕難以全面把握。這時，如果能夠適當召開立法論證會，邀請相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者以及普通市民發(fā)表意見，可能就會及時並更好地平衡相關(guān)各方的利益，特別是醫(yī)患雙方的利益衝突。

當然，召開立法論證會時，專家的意見固然要重視，但也一定要處理好專家意見與普通公眾意見的關(guān)係。具體來說，就是立法工作中即使涉及專業(yè)性、業(yè)務(wù)性強的事項，都要注意兼顧專家參與和普通公眾參與的關(guān)係，切不可只強調(diào)一方而忽視另一方，尤其是要避免只注重專家意見而輕視普通公眾意見的現(xiàn)象。雖然專家較之普通公眾來講具有專業(yè)知識豐富等優(yōu)勢，但專家畢竟也受知識、觀念及認識等方面的限制，不可能代替其他公眾的意願和利益，而且實踐中也不能完全排除一些專家被特定利益集團利用而成為這些特定利益集團的代言人的可能性。因此，我們既要發(fā)揮專家在立法中的優(yōu)勢，又要注重普通公眾參與立法的制度建設(shè)，為普通公眾表達利益訴求提供途徑。其實，即使專家參與立法，其本身也是離不開聽取民意並吸取其中合理的成份的。從這個角度看，專家立法與普通公眾參與並不矛盾，更不是相互對立的，而是可以有機統(tǒng)一起來。

（作者系澳門理工學(xué)院一國兩制研究中心副教授）