地方債出路

易玨

國際機構(gòu)紛紛下調(diào)2014年中國經(jīng)濟增速預(yù)期。在1月底的達沃斯論壇上，各界普遍認為日本經(jīng)濟是一個亮點，而中國經(jīng)濟前景則令人擔(dān)憂。IMF幾次下調(diào)預(yù)期值，還在近期的風(fēng)險報告中將中國經(jīng)濟作為世界經(jīng)濟的風(fēng)險點。

一個月過去了，被認為是一枝獨秀的日本經(jīng)濟意外滑坡，讓各國大跌眼鏡，而中國經(jīng)濟的風(fēng)險警示還未解除。

趨勢：調(diào)整中下行

2月20日，在廈門大學(xué)與新華社經(jīng)濟參考報聯(lián)合舉行的“2014中國宏觀經(jīng)濟高層研討會暨‘中國季度宏觀經(jīng)濟模型（CQMM）春季預(yù)測發(fā)布會”上，廈門大學(xué)宏觀經(jīng)濟研究中心的報告預(yù)計2014年GDP增速或?qū)⒙越禐?.62%，比2013年略降0.08個百分點。

清華大學(xué)中國與世界經(jīng)濟研究中心主任李稻葵在發(fā)布會上表示，“這與今年1月14日清華大學(xué)發(fā)布的數(shù)字基本上一致，我們當(dāng)時預(yù)測的是7.6%，因為這一輪的改革在相當(dāng)程度上具有收縮性。”

國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟研究部部長余斌在接受本刊記者采訪時也表達了類似的擔(dān)憂?！安粦?yīng)對近年的經(jīng)濟增速抱有太高期望。7.5%左右的經(jīng)濟增速為合理區(qū)間的話，7%也在可以容忍的范圍之內(nèi)?！?/p>

廈門大學(xué)宏觀經(jīng)濟研究中心的報告認為，結(jié)構(gòu)調(diào)整與轉(zhuǎn)型仍是2014年的主基調(diào)。而在經(jīng)濟參考報發(fā)布的經(jīng)濟學(xué)家問卷調(diào)查，則更加直接地指出了經(jīng)濟下行的風(fēng)險點。在接受調(diào)查的專家中，有63%的專家認為地方政府債務(wù)風(fēng)險是中國宏觀經(jīng)濟運行面臨的最大挑戰(zhàn)。

實際上中國經(jīng)濟增長面臨的下行壓力很大。余斌說，“從需求的角度分析，由于歐洲經(jīng)濟的好轉(zhuǎn)，全球經(jīng)濟增長可能會今年同比略高，但中國傳統(tǒng)的出口競爭優(yōu)勢開始削弱。有兩個理由：一是2012年-2013年，勞動密集型產(chǎn)品的國際市場份額呈下降趨勢；二是中國工業(yè)制成品占全球的份額，占美歐進口的份額也在下降。也就是說，即便外部環(huán)境改善，我們也很難得出今年的出口增長明顯高于去年的結(jié)論?！?/p>

經(jīng)濟制造業(yè)整體滑坡的后果帶來居民收入增長的下降，消費能力下降。余斌預(yù)計消費能夠達到去年平均水平，已經(jīng)很不容易。

因此，在進出口與消費并不理想的情況下，3年-5年內(nèi)依然需要依靠公共基礎(chǔ)設(shè)施投資來維持經(jīng)濟增長的合理區(qū)間。

危機：地方債延展

根據(jù)國家審計署2013年底發(fā)布的關(guān)于地方政府債務(wù)的審計結(jié)果，地方政府的債務(wù)規(guī)模已經(jīng)從2011年的10.7萬億元增加到2013年6月底的17.9萬億元。調(diào)查結(jié)果顯示，56%的專家認為，當(dāng)前中國地方政府債務(wù)風(fēng)險程度嚴重，30%的專家認為相當(dāng)嚴重。

李稻葵提醒到：“這個地方債規(guī)模雖然從總體上講是可以控制的，占 GDP 33%左右。但其中最重要的是兩個數(shù)據(jù)，即地方債里面有連帶責(zé)任的債務(wù)水平與地方政府擔(dān)保的債務(wù)水平。如果仔細看的話，會發(fā)現(xiàn)中間存在假設(shè)，即如果地方債出問題，那么地方政府從財政上掏錢，拿出一部分比例。1元錢的連帶責(zé)任，地方政府拿0.19元。而這個假設(shè)是根據(jù)歷史數(shù)據(jù)推算的。我們不能夠確認如果新一輪地方債局部爆發(fā)，地方政府的連帶責(zé)任只是0.19元?！?/p>

地方債危機如果局部爆發(fā)，又會通過什么形式來影響中國經(jīng)濟？李稻葵認為，第一個渠道是銀行。大量的地方債是通過借新貸款去補舊貸款，具有延展性。所以銀行相當(dāng)一部分貸款事實上等于發(fā)債，是債務(wù)的延伸。所有的地方債都如此。如果某些地方政府違約，那么直接影響商業(yè)銀行貸款的質(zhì)量。第二個渠道是信托，信托去年所發(fā)的量6萬多億元，和銀行的新增貸款余額的比重相比是6：9。而信托的問題現(xiàn)在是在于市場是一片迷茫，老百姓對于信托的風(fēng)險認識不足。一旦局部地區(qū)地方政府的信托出現(xiàn)違約，對市場預(yù)期的沖擊將非常大。

而在地方債務(wù)規(guī)?？焖僭鲩L的形勢下，如何在風(fēng)險可控范圍內(nèi)保證投資的增速則成為現(xiàn)實的難題。

出路：預(yù)算管理改革

對于采取哪些辦法來化解地方政府債務(wù)風(fēng)險，經(jīng)濟參考報的調(diào)查結(jié)果顯示，61%的專家認為應(yīng)當(dāng)把債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理；56%的專家認為應(yīng)當(dāng)建立市場化的、可公開操作的地方債市場。

中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長高培勇告訴本刊記者，過去大家解讀地方債的邏輯是，財稅體制不合理，分稅制改革后，地方政府的財權(quán)與事權(quán)不匹配，過少的財權(quán)承擔(dān)過多的事權(quán)，所以地方債務(wù)高企，政府職能靠賣地來還債。這樣的結(jié)論經(jīng)不起推敲，經(jīng)過過去十年，中央的財權(quán)已經(jīng)下放，比例為7：3，財權(quán)與事權(quán)比例基本合理。18萬億元的債務(wù)規(guī)模并不算大。此外，化解地方債務(wù)風(fēng)險可以選擇的重點是對于財政預(yù)算管理的改革。在各級人民代表大會上可以翻到四本預(yù)算，即公共財政預(yù)算、政府基金預(yù)算、社會保險基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算。但事實上除了公共財政預(yù)算，三本都是表面上只審而不批。高培勇表示，“這三項事實上成了各個政府部門的私房錢。表面上政府的財力非常龐大。但是遇到公共類事情的時候，只能動用公共財政收入。應(yīng)當(dāng)將私房錢性質(zhì)的收入放到公共類的項目當(dāng)中去。這對于做好既有地方債清償性的工作很有意義?！?/p>

中國當(dāng)下公共財政的收入占到全部政府收入的65%，其他三類預(yù)算的收入占到35%左右。2003年的十六屆三中全會就將“實行全口徑政府預(yù)算”寫進文件，但在打通這四本預(yù)算之間的利益格局時，依然障礙重重。高培勇指出，為了防范地方政府的債務(wù)可能出現(xiàn)的風(fēng)險，需要把全口徑預(yù)算管理落到實處。

根源：金融防范

增加財政收入，提升清償債務(wù)的能力，能夠作為短期的應(yīng)對措施。但中國經(jīng)濟當(dāng)前新的增長點是各種城鎮(zhèn)、城市的基礎(chǔ)建設(shè)。融資依然是地方政府在經(jīng)濟發(fā)展中需要解決的問題。

李稻葵認為，首先要從銀行的改革入手，先進行資產(chǎn)證券化，通過合理的方式資產(chǎn)證券化，把銀行手中的一部分資產(chǎn)，尤其是房屋貸款有序的、合理的、部分打包轉(zhuǎn)移到債券市場，化解銀行自身的風(fēng)險。通過銀行的改革，將債券市場做大。債券市場形成規(guī)模之后，就能夠更好的把一部分外資引入到金融市場上來。不僅可以讓銀行從地方債的風(fēng)險中脫身出來，還可以獲得較高收益，并為債市營造良好的市場氛圍，從而吸引國際熱錢進入債市。此時，地方政府也可以將沒有收益的公共項目放到礎(chǔ)設(shè)施的產(chǎn)權(quán)交易市場當(dāng)中進行置換和拍賣，還可以通過債務(wù)重組或者是債務(wù)違約的形式，通過債券市場來進行風(fēng)險消化。

這一切都需要在一個前提下發(fā)生，即讓市場成為主體，要改變政府直接配置資源過多，對于微觀經(jīng)濟活動干預(yù)過多的現(xiàn)狀。endprint