推進公共財政教育支出績效評價探究

馮素水

(泉州經(jīng)貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，福建泉州362000)

黨的“十八大”明確提出，“創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力，推進政府績效管理”。這為推進公共財政教育支出績效管理工作指明了方向。開展公共財政教育支出績效評價，掌握財政教育資金使用情況，有利于合理配置教育資源，提高財政資金使用效益，對促進我國教育事業(yè)的發(fā)展具有重要意義。

一、公共財政教育支出績效評價的基本概念

(一)公共財政教育支出績效評價

教育的屬性為準(zhǔn)公共品。教育投入規(guī)模和結(jié)構(gòu)是由政府確定，并通過財政支付實現(xiàn)。公共財政教育支出績效評價(以下簡稱績效評價)是指財政部門和預(yù)算部門(單位)根據(jù)設(shè)定的績效目標(biāo)，以提高財政教育資金分配與使用效益為目的，運用科學(xué)、合理的績效評價指標(biāo)、評價標(biāo)準(zhǔn)和評價方法，按照績效的內(nèi)在原則，對照部門預(yù)算要求，對財政教育支出的經(jīng)濟性、效率性和效益性進行客觀、公正的評價。績效評價涵蓋了財政教育支出的全過程，包括事前(預(yù)算申報階段)評價、事中(預(yù)算執(zhí)行階段)評價和事后(預(yù)算完成階段)評價。財政教育支出與其它事業(yè)支出一樣，必須依據(jù)規(guī)模經(jīng)濟原理、最優(yōu)化原理和科學(xué)管理的方法，利用有限的資金資源進行最優(yōu)配置和取得最佳效益。

(二)公共財政教育支出績效評價的原則和標(biāo)準(zhǔn)

在西方國家，績效評估已成為政府制定教育政策、分配學(xué)校經(jīng)費和加強學(xué)校管理的重要手段。我國財政教育支出績效評估工作尚處于起步階段，目前還未建立完善的財政教育支出績效評估體系。按照公共財政理論，投資規(guī)模應(yīng)滿足需求和效率兩個原則。從各國實踐看，在進行績效評價時，要遵循“4E”原則，即:經(jīng)濟性(Economy)、效率性(Efficiency)和效益性(Effectiveness)及公平性(Equity)的總稱。“4E”實質(zhì)上是三種關(guān)系，涉及到財政教育支出活動的四個方面即成本、投入、產(chǎn)出、效果。經(jīng)濟性，指投入成本的降低程度，要求以盡可能最低的成本購買或提供特定的數(shù)量和質(zhì)量的公共產(chǎn)品和服務(wù)，反映政府財政教育支出的規(guī)模和強度;效率性，反映既定數(shù)量的財政教育支出所獲得的各種有形產(chǎn)出，要求在既定的投入水平下達到產(chǎn)出最大化或在既定的產(chǎn)出水平下實現(xiàn)投入最小化，即支出是否合理、高效，如生均教學(xué)設(shè)備價值等;效益性，反映財政教育支出在多大程度上達到了政府的目標(biāo)，并滿足了公眾的需求;公平性，主要衡量是否所有服務(wù)對象都受到了平等的對待，對于弱勢群體或其他特殊群體是否有更多的政策傾斜等。要從經(jīng)濟性、效率性和效益性三者之間的相互聯(lián)系中對財政教育資金分配使用情況進行綜合考察、分析，才能得出客觀、公正的結(jié)論。

績效評價標(biāo)準(zhǔn)是指衡量公共財政教育支出績效目標(biāo)完成程度的尺度。評價標(biāo)準(zhǔn)是評價工作的基本準(zhǔn)繩和標(biāo)尺，能夠具體將評價對象的好壞、優(yōu)劣等特征通過量化的方式進行量度，是最后進行評價計分的依據(jù)。目前財政支出的評價標(biāo)準(zhǔn)一般有計劃標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、歷史標(biāo)準(zhǔn)等基本類型。在利用這些標(biāo)準(zhǔn)時，有的是定量標(biāo)準(zhǔn)，有的是定性標(biāo)準(zhǔn)。實際評價中具體選用哪種標(biāo)準(zhǔn)，主要根據(jù)評價的目的、對象的特點、評價的環(huán)境、信息采集、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的適應(yīng)范圍等條件來確定。

二、推進公共財政教育支出績效評價的重要意義

(一)有利于提高政府行政效能

隨著我國政府向公共服務(wù)政府轉(zhuǎn)變，公共財政框架逐步建立，但是行政管理體制卻存在政府權(quán)責(zé)脫節(jié)、公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給不足及考核體系不健全等問題?？冃гu價強調(diào)政府提供公共服務(wù)的質(zhì)量與成本，關(guān)注財政資金使用效益，其內(nèi)容已超越公共支出管理的一切內(nèi)容，涵蓋政府管理范圍。推進公共財政教育支出績效評價有利于有效解決上述問題，強化政府服務(wù)觀念，從而提高政府行政效能。

(二)順應(yīng)現(xiàn)代管理的發(fā)展趨勢

現(xiàn)代政府公共管理與企業(yè)管理之間不存在本質(zhì)區(qū)別，企業(yè)管理中要求的績效管理、質(zhì)量管理、目標(biāo)管理和成本管理等，公共管理都適用。隨著各項公益性支出的增加，公眾對財政資金分配的參與意識也不斷增強，他們越來越關(guān)注民生資金的落實情況和效果，是否存在決策失誤、管理不善和財政資金浪費等情況，公眾對于財政資金進行預(yù)算績效管理的呼聲越來越高。推進公共財政教育支出績效評價，提高財政資金使用效益，符合現(xiàn)代管理理論的發(fā)展要求，順應(yīng)了現(xiàn)代政府預(yù)算管理的發(fā)展潮流。

(三)有利于提高財政資金的使用效益

近年來我國財政教育支出總量逐年增加，卻不同程度存在資金管理和使用效益低下等現(xiàn)象。日益壯大的財政收支規(guī)模和財政實力，需要不斷加強績效管理，提高財政資金使用效益。同時，不斷推進預(yù)算支出績效的透明度，有利于樹立財政等政府部門的良好形象。

三、推進公共財政教育支出績效評價的有利條件

(一)中央高度重視績效管理工作

繼黨的十六屆三中全會、十七屆二中、五中全會分別提出加強預(yù)算績效管理的要求后，黨的十八大報告明確提出“創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力，推進政府績效管理”。2012年《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于批準(zhǔn)2011年中央決算的決議》明確提出，“各部門、各單位都要樹立‘用財要問效’的理念，建立健全預(yù)算績效管理制度，進一步擴大項目支出績效評價范圍，開展對重點項目支出績效的整體評價”。中央的高度重視為推進公共財政教育預(yù)算績效管理提供了強大的動力。

(二)政府績效管理試點工作有序推進

2012年國務(wù)院常務(wù)會議明確將“開展政府績效管理試點”作為行政體制改革的重點任務(wù)。在2012年3月召開的政府績效管理工作部際聯(lián)席會議第二次會議上，對2011年的政府績效管理工作進行了中期評估，并明確提出深入推進政府績效管理試點;同年8月召開的政府績效管理工作推進會上，又對加快推進政府績效管理試點工作進行了具體部署。2013年初，對政府績效管理試點工作進行了全面總結(jié)驗收，并提出了深化政府績效管理的思路。

經(jīng)過試點工作，一些地方和部門在績效評價試點中已取得一些成功經(jīng)驗，探索了一些好的做法，在規(guī)章制度建設(shè)、指標(biāo)體系完善、全過程預(yù)算績效管理等方面都有所突破，各具特色，為進一步做好財政教育支出績效管理工作提供了重要參考。

四、公共財政教育支出評價的基本思路和邏輯順序

在具體實施公共財政教育支出評價過程中應(yīng)采用適合工具和方法，實施評價的過程是各種方法交叉、綜合使用的過程。如采用成本效益分析法、比較法、因素分析法、最低成本法、公眾評判法等。

績效指標(biāo)主要從績效目標(biāo)的三要素——投入、產(chǎn)出和效果來考慮。即對公共財政教育支出投入一定的資源，開展必要的工作，從而獲得一定的產(chǎn)出，如產(chǎn)品和服務(wù)，以及通過這些產(chǎn)出帶來某種效果。其中，投入指用于項目實施的各種資源，包括人力、資金、實物、時間和專業(yè)技能等資源。產(chǎn)出指通過實施各項活動而產(chǎn)生的產(chǎn)品和服務(wù)，是有形、可計算的。如培訓(xùn)100名教師。效果包括短期效果和長期效果(見圖1)。短期效果指通過使用項目的產(chǎn)出而帶來的直接效果。

圖1 公共財政教育支出績效目標(biāo)基本思路和邏輯順序

五、公共財政教育支出績效評價指標(biāo)體系的設(shè)置

公共財政教育支出績效評價指標(biāo)體系是反映財政支出績效的特定概念和具體數(shù)值，是衡量、監(jiān)測和評價財政支出經(jīng)濟性、效率性和效益性，揭示財政支出存在問題的重要工具。建立財政教育支出績效評估指標(biāo)體系，除了要遵循科學(xué)性、可比性、可操作性和統(tǒng)一性原則外，還要按照整體優(yōu)化原則、符合長期利益原則和動態(tài)完善原則，審慎地選擇評估指標(biāo)，既兼顧到評估對象的個性化特征，又要考慮學(xué)?？冃Ч芾淼墓残?既考慮到規(guī)模不可比的制約，又要考慮績效相對可比的可行性。按照公共財政教育支出的特點和目標(biāo)，設(shè)置了支出績效目標(biāo)指標(biāo)體系(見表1)。

表1 公共財政教育支出績效目標(biāo)指標(biāo)體系

［1］財政部預(yù)算司.中國預(yù)算績效管理探索與實踐［M］.北京:經(jīng)濟科學(xué)出版社，2013.

［2］財政部預(yù)算司.中央部門預(yù)算編制指南(2008年)［M］.中國財政經(jīng)濟出版社，2007.

［3］彭宇飛，陳俊生.高等學(xué)校教育支出績效評價指標(biāo)體系構(gòu)建［J］.山西財經(jīng)大學(xué)學(xué)報，2012(2).

［4］劉曉鳳.我國財政教育支出績效評價研究［J］.西部財會，2011(10).

［5］王敏.中國財政教育支出績效評價探析［J］.財政研究，2005(6).

［6］李萍.對教育支出績效評價的構(gòu)想［J］.山西財稅，2007(6).

［7］何敏.甘肅高等教育財政支出績效研究的必要性分析［J］.經(jīng)濟視角，2013(7).

［8］沈南山.美國中小學(xué)教育績效評價制度改革及啟示［J］.比較教育研究，2009(2).