海涂圍墾的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制初探

歐陽恩錢，徐佳佳

(溫州大學(xué)法政學(xué)院，浙江溫州 325035)

海涂圍墾的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制初探

歐陽恩錢，徐佳佳

(溫州大學(xué)法政學(xué)院，浙江溫州 325035)

海涂圍墾的生態(tài)補(bǔ)償類似于鄰避沖突的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償。補(bǔ)償機(jī)制的框架是“補(bǔ)償關(guān)系主體三元”、“補(bǔ)償方式三層”的綜合。具體內(nèi)容構(gòu)建應(yīng)將權(quán)力集中配置給環(huán)境保護(hù)部門，責(zé)任明確督促環(huán)保部門積極正確作為，權(quán)利分享提供環(huán)保集體行動(dòng)的制度依據(jù)。機(jī)制的運(yùn)行需要和環(huán)境影響評(píng)價(jià)銜接，也要和海域使用金制度結(jié)合。

海涂圍墾；生態(tài)補(bǔ)償 ；機(jī)制

按照日前由國家發(fā)改委牽頭起草的《生態(tài)補(bǔ)償條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶ㄉ?、草原、濕地、礦產(chǎn)資源開發(fā)、海洋、流域和生態(tài)功能區(qū)。海涂圍墾指在沿海修筑海堤圍割部分海域并使其成為可用陸域的工程活動(dòng)，主要屬于海岸工程建設(shè)項(xiàng)目。海涂圍墾的生態(tài)補(bǔ)償必然不完全同于海洋生態(tài)補(bǔ)償，屬于相對(duì)獨(dú)立的領(lǐng)域，值得認(rèn)真研究。

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一、海涂圍墾生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋匾耘c特殊性

生態(tài)補(bǔ)償是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的一種經(jīng)濟(jì)手段，原則上應(yīng)該可以適用于一切造成生態(tài)環(huán)境破壞的生產(chǎn)、建設(shè)、經(jīng)營活動(dòng)。實(shí)踐中，這些活動(dòng)主要有兩大類：各種自然資源開發(fā)活動(dòng)，如礦藏、土地、旅游、水、森林、草原、濕地、野生動(dòng)植物等資源的利用開發(fā)；造成生態(tài)破壞的建設(shè)項(xiàng)目，如區(qū)域性開發(fā)建設(shè)、碼頭、公路、鐵路、水電輸油管線等建設(shè)。但是，目前理論研究和立法基本局限于第一類活動(dòng)。事實(shí)上，建設(shè)項(xiàng)目也是對(duì)（土地）資源的利用。兩大類活動(dòng)對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響并沒有根本上的區(qū)別。海涂圍墾屬于重大開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目，按其所在位置不同，分為順岸圍涂造地、海灣圍割造地、河口圍涂造地。盡管海涂圍墾也會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)具有正面效應(yīng)，如通過圍墾工程和岸線整治，可以有效防御風(fēng)暴潮襲擊，避免或緩解海蝕作用的影響，改善海岸線景觀。不過，海涂圍墾更多被證實(shí)是對(duì)生態(tài)環(huán)境造成的嚴(yán)重負(fù)面影響，如導(dǎo)致潮灘濕地的環(huán)境退化、降低海域的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、降低海域的環(huán)境容量、影響海洋生物的多樣性、改變海水動(dòng)力系統(tǒng)等等。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值評(píng)估者[1]以山東膠州灣為例，得出2003 – 2006年填圍海工程造成生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值損失2 885×104元/每年。而生態(tài)環(huán)境效益評(píng)估者以深圳市為例[2]，依據(jù)2008年海洋環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)，從海涂圍墾對(duì)重點(diǎn)海洋功能區(qū)環(huán)境質(zhì)量的影響、對(duì)海洋環(huán)境質(zhì)量的影響、對(duì)生物質(zhì)量的影響等3方面進(jìn)行估評(píng)，得出生態(tài)環(huán)境效益綜合評(píng)價(jià)為輕度污染，相較于2007年基本沒有改觀。不論哪種評(píng)估，評(píng)估者大多意識(shí)到，海涂圍墾屬于改變海域自然屬性的永久性建設(shè)項(xiàng)目，對(duì)生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的影響具有不可逆轉(zhuǎn)性，其顯效是漫長的，因此短期的評(píng)估往往并不能說明問題。所以，如果說從生態(tài)環(huán)境保護(hù)出發(fā)，海涂圍墾必須堅(jiān)持審慎原則，生態(tài)補(bǔ)償必然就是審慎的制度體現(xiàn)。

按照《條例》，生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?duì)象是“生態(tài)保護(hù)建設(shè)者”，可能是補(bǔ)償其現(xiàn)實(shí)的因保護(hù)生態(tài)環(huán)境的投入，也可能是補(bǔ)償其未來的發(fā)展機(jī)會(huì)。前者和國際上的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)（PES）基本相同，后者則是土地發(fā)展權(quán)補(bǔ)償問題。土地發(fā)展權(quán)，即因土地用途改變而獲得的增值收益，源自美國城市規(guī)劃協(xié)會(huì)1974年6月提出的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移（The Transfer of Development Right）建議。土地發(fā)展權(quán)補(bǔ)償是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的有效措施，但這種受補(bǔ)償?shù)膮^(qū)域限于“未開發(fā)利用地”。我國地方性立法對(duì)之有明確表述，如2013年《蘇州市生態(tài)補(bǔ)償條例》第3條規(guī)定“本條例中的生態(tài)補(bǔ)償是指通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，對(duì)因保護(hù)水稻田、生態(tài)公益林、重要濕地以及水源地保護(hù)區(qū)等生態(tài)環(huán)境及其功能，且受到生態(tài)保護(hù)法律、法規(guī)限制而影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的鎮(zhèn)村和農(nóng)戶給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償”。海涂圍墾屬于開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目，類似于一般陸地設(shè)施的建設(shè)，受影響者首先就是周邊的居民。這些居民明顯不符合土地發(fā)展權(quán)補(bǔ)償?shù)臈l件，但卻正基本符合鄰避沖突中的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)闹黧w要求。鄰避沖突（NIMBY）是指民眾對(duì)那些能增進(jìn)公共利益，但可能危害周邊自然環(huán)境、居民身體健康或者影響其財(cái)產(chǎn)價(jià)值的鄰避設(shè)施（NIMBY Facilities），如垃圾焚燒廠、化工廠、核電站等，反對(duì)在自家附近選址或設(shè)置而引發(fā)的沖突。盡管鄰避沖突也涉及到經(jīng)濟(jì)利益的沖突，但鄰避設(shè)施的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)無疑是鄰避沖突及其治理中的核心問題。從環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)角度，鄰避沖突本質(zhì)上就是政府、鄰避設(shè)施建設(shè)或運(yùn)營者、鄰避設(shè)施周邊的居民對(duì)鄰避設(shè)施環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的界定與分配而產(chǎn)生的分歧與沖突。運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)溝通機(jī)制，在風(fēng)險(xiǎn)共識(shí)基礎(chǔ)上進(jìn)行合理的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償就是沖突治理的根本途徑。眾所周知，生態(tài)環(huán)境保護(hù)需要弘揚(yáng)公民意識(shí)，也需要利用市民趨利特點(diǎn)。理論與實(shí)證均表明利益直接相關(guān)者永遠(yuǎn)是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要力量。因?yàn)檫@點(diǎn)，伴隨環(huán)境正義運(yùn)動(dòng)而出現(xiàn)鄰避沖突，西方觀察者更注重“風(fēng)險(xiǎn)抗?fàn)帯敝挟a(chǎn)生的保護(hù)生態(tài)環(huán)境的正面效應(yīng)。將海涂圍墾生態(tài)補(bǔ)償和鄰避沖突相聯(lián)結(jié)，反映于生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度層面，正是此種正面效應(yīng)追求的應(yīng)然。

海涂圍墾的生態(tài)補(bǔ)償特點(diǎn)就在于類似鄰避沖突的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償①鄰避沖突中的鄰避設(shè)施一般指公共設(shè)施, 而海涂圍墾項(xiàng)目可能是商業(yè)開發(fā). 鄰避沖突中的補(bǔ)償限于周邊居民,而海涂圍墾的生態(tài)補(bǔ)償不限于周邊居民. 所以, 海涂圍墾的生態(tài)補(bǔ)償僅是類似于鄰避沖突的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償.。因此，也就不完全同于海洋生態(tài)補(bǔ)償。海水川流不息，變化莫測(cè)，使得“藍(lán)色疆土”明顯不同于陸地。海洋生態(tài)補(bǔ)償包括四類：事故性生態(tài)破壞補(bǔ)償；海洋工程生態(tài)補(bǔ)償；跨區(qū)域間生態(tài)補(bǔ)償；區(qū)域開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償。無論哪類補(bǔ)償，都不存在明顯的、直接的利益受害者，不可能符合鄰避沖突的特征。當(dāng)然，海涂圍墾是對(duì)海域的利用。我國《海域使用管理法》將海域定義為“中華人民共和國內(nèi)水、領(lǐng)海的水面、水體、海床和底土”。因此，海涂圍墾的生態(tài)補(bǔ)償必定也和海洋生態(tài)補(bǔ)償有著許多相通之處。

二、海涂圍墾生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的基本框架

“機(jī)制”原屬物理學(xué)概念，指機(jī)器的構(gòu)造和運(yùn)作原理。隨著科學(xué)理論研究與實(shí)踐的發(fā)展，生物學(xué)和醫(yī)學(xué)學(xué)科開始借用機(jī)制一詞，并逐漸拓展到經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、法學(xué)等學(xué)科領(lǐng)域使用。因此，現(xiàn)代意義上“機(jī)制”泛指一個(gè)工作系統(tǒng)的組織或部分之間相互作用的過程和方式。本文在通常意義上使用機(jī)制一詞，認(rèn)為海涂圍墾生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制包括生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)部構(gòu)造關(guān)系，也包括生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)現(xiàn)過程。前者起著決定作用，不同的關(guān)系構(gòu)造決定著不同的實(shí)現(xiàn)過程，不恰當(dāng)?shù)年P(guān)系構(gòu)造使生態(tài)補(bǔ)償無法實(shí)現(xiàn)。因此，海涂圍墾生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的基本框架可以概括為“補(bǔ)償關(guān)系主體三元”、“補(bǔ)償方式三層”的綜合。

（一）“補(bǔ)償關(guān)系主體三元”：政府-企業(yè)-居民

生態(tài)補(bǔ)償關(guān)系主要是補(bǔ)償人和受補(bǔ)償人之間的關(guān)系，廣義上也包括對(duì)補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)督、管理過程中形成的關(guān)系?！稐l例》明確生態(tài)受益者即補(bǔ)償人，包括各級(jí)人民政府，也包括企業(yè)和自然人?！吧鷳B(tài)保護(hù)建設(shè)者”即受補(bǔ)償人，包括各級(jí)人民政府和自然人。據(jù)此，政府是補(bǔ)償主體，也是受補(bǔ)償主體。對(duì)于森林、草原、濕地、生態(tài)功能區(qū)等領(lǐng)域的補(bǔ)償，這無疑是恰當(dāng)?shù)摹５Ｍ繃鷫ㄉ鷳B(tài)補(bǔ)償顯然不能適用這種一般的模式。海涂圍墾生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖饔迷碓谟谕ㄟ^增加海域利用成本，減少海涂圍墾活動(dòng)，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。如果規(guī)定政府作為補(bǔ)償主體，將財(cái)政撥款作為補(bǔ)償金的來源，其實(shí)就是鼓勵(lì)圍墾，完全違背海涂圍墾生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑砗湍康摹Ｋ?，筆者認(rèn)為，海涂圍墾生態(tài)補(bǔ)償主體只能是圍墾項(xiàng)目的開發(fā)建設(shè)者。政府在其中承擔(dān)“替代責(zé)任”。“替代”不是代替承擔(dān)支付補(bǔ)償金的實(shí)體責(zé)任，而是代替承擔(dān)補(bǔ)償行為的程序責(zé)任。政府利用其公共資源的占有優(yōu)勢(shì)，能夠以較低成本將生態(tài)補(bǔ)償付諸實(shí)踐。并且，從環(huán)境保護(hù)角度，“事實(shí)上世界各國的環(huán)境保護(hù)均主要依靠環(huán)境行政權(quán)力的運(yùn)用”[3]。將政府界定為補(bǔ)償程序責(zé)任主體，企業(yè)或其他經(jīng)濟(jì)組織界定為補(bǔ)償實(shí)體責(zé)任主體，正是政府環(huán)境行政權(quán)力有效運(yùn)作的機(jī)制保障。政府承擔(dān)補(bǔ)償程序責(zé)任，也能和政府的監(jiān)督、管理責(zé)任相互配合、相互協(xié)調(diào)。當(dāng)然，實(shí)踐中也存在政府作為開發(fā)建設(shè)者的情況，此時(shí)建立于完善市場(chǎng)體制之上的生態(tài)補(bǔ)償制度無法達(dá)到任何實(shí)效。因此，筆者認(rèn)為對(duì)此最好另行專門立法，本文的論述也均不包含這種情況。

海涂圍墾的生態(tài)補(bǔ)償類似于鄰避沖突的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償，受補(bǔ)償?shù)闹黧w無疑首先就是圍墾項(xiàng)目周邊的居民。而這些居民在鄰避沖突中的訴求是多樣化的，可能涉及經(jīng)濟(jì)、政治、環(huán)境等多方面。多樣化的訴求，又總是如休謨說的，“人們?cè)诤艽蟪潭壬鲜芾婧颓楦兄?，臣服于情感的誘惑，而情感總是為所有接近的東西辯護(hù)的”[4]372-373。因此，經(jīng)濟(jì)利益作為接近利益更多成為居民“風(fēng)險(xiǎn)抗?fàn)帯钡闹苯觿?dòng)因。但居民的經(jīng)濟(jì)利益訴求，如要求對(duì)圍墾可能造成周邊住房價(jià)格下跌進(jìn)行補(bǔ)償，明顯絲毫不能促進(jìn)環(huán)境利益增進(jìn)。所以，圍墾項(xiàng)目周邊的居民是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要力量和受補(bǔ)償主體，卻不是唯一的力量和主體。鄰避沖突研究者指出[5]，鄰避沖突的構(gòu)成包括鄰避設(shè)施、社會(huì)整體、地方民眾三部分。從環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)角度，鄰避設(shè)施帶給社會(huì)整體的顯然不是利益，而是風(fēng)險(xiǎn)。盡管他們較之于鄰避設(shè)施周邊的居民，風(fēng)險(xiǎn)暴露程度可能會(huì)低些。但對(duì)他們而言，環(huán)境利益訴求就是唯一訴求。因此，完全應(yīng)該將海涂圍墾生態(tài)補(bǔ)償中的“居民”擴(kuò)張理解為包括環(huán)保組織在內(nèi)的其他社會(huì)公眾。嚴(yán)格來說，只有這些“居民”才是海涂圍墾中的生態(tài)保護(hù)建設(shè)者，是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的中堅(jiān)力量。

（二）“補(bǔ)償方式三層”：生態(tài)修復(fù)-輸血型資金補(bǔ)償-造血型能力建設(shè)

無論是我國的生態(tài)補(bǔ)償，還是國際上的PES，生態(tài)修復(fù)都是重要和基礎(chǔ)性層次。20世紀(jì)80年代后，隨著生態(tài)補(bǔ)償理論與實(shí)踐的發(fā)展，輸血型資金補(bǔ)償逐漸成為補(bǔ)償方式的遞進(jìn)性層次，廣泛用于農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償、森林生態(tài)補(bǔ)償?shù)阮I(lǐng)域。生態(tài)補(bǔ)償從“輸血”到與“造血”的結(jié)合，以造血型能力建設(shè)為重心，總體上體現(xiàn)在21世紀(jì)以來的理論研究與實(shí)踐之中?！?1世紀(jì)議程》序言指出“要對(duì)發(fā)展中國家提供大量新的和額外的財(cái)政資源”。在第1部分又強(qiáng)調(diào)“在人力資源開發(fā)和能力建設(shè)，特別是婦女的教育和培訓(xùn)，是極其重要的領(lǐng)域”。我國山東省2010年頒布的《山東省生態(tài)補(bǔ)償條例》對(duì)此也有較好的體現(xiàn)，其第5條規(guī)定“生態(tài)補(bǔ)償采用財(cái)政轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)償、居民民生補(bǔ)償和直接權(quán)益損失補(bǔ)償、生態(tài)公益林管護(hù)補(bǔ)償?shù)确绞?。?cái)政轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)償重點(diǎn)用于生態(tài)環(huán)境建設(shè)與保護(hù)、農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展。居民民生補(bǔ)償重點(diǎn)用于醫(yī)療、社保等涉及民生的方面。”

在海涂圍墾的生態(tài)補(bǔ)償中，生態(tài)修復(fù)可以作用于因圍墾造成的海洋與海岸帶污染，但卻明顯難以消除海涂圍墾對(duì)對(duì)海域環(huán)境容量、海洋生物多樣性、海水動(dòng)力系統(tǒng)等的影響。海涂圍墾的生態(tài)補(bǔ)償即環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償。從海涂圍墾對(duì)生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)影響的不可逆性出發(fā)，這種風(fēng)險(xiǎn)界于確定性與不確定性之間，人類應(yīng)對(duì)的唯一方法就是“適應(yīng)”。所以，有充足的理由認(rèn)為，海涂圍墾生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)現(xiàn)過程必然是“修復(fù)”、“輸血”和“造血”的三層同構(gòu)，而通過“輸血”促進(jìn)“造血”，促進(jìn)適應(yīng)能力提升就是核心。這里，我們清晰地看到海涂圍墾生態(tài)補(bǔ)償實(shí)現(xiàn)過程的顯著特點(diǎn)。對(duì)于以生態(tài)修復(fù)為重心的生態(tài)補(bǔ)償，恰如學(xué)者批評(píng)的[6]，“將生態(tài)補(bǔ)償基金用于補(bǔ)助弱勢(shì)群體、發(fā)展村小學(xué)教育、改善村部辦公條件等，只字未提公益林的保護(hù)”，是對(duì)對(duì)基金使用范圍的嚴(yán)重誤讀，違背基金設(shè)立的目的。但對(duì)于以促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)適應(yīng)能力提升為核心的海涂圍墾生態(tài)補(bǔ)償，卻是補(bǔ)償金的正確用途。尤其是投資于圍墾項(xiàng)目所在區(qū)域的教育、醫(yī)療、社保、交通等社會(huì)發(fā)展事業(yè)，提高居民對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知與應(yīng)對(duì)能力，正是風(fēng)險(xiǎn)適應(yīng)的最重要途徑。

三、海涂圍墾生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的主要內(nèi)容

從法學(xué)學(xué)科角度，制度是機(jī)制的保障，機(jī)制本身也是制度的內(nèi)容。因此，本文探討的海涂圍墾生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的內(nèi)容，也即生態(tài)補(bǔ)償制度的內(nèi)容。而法律制度的內(nèi)容，在抽象層面無非就是權(quán)力與權(quán)利的配置以及責(zé)任的規(guī)定。據(jù)此，筆者認(rèn)為，海涂圍墾生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的內(nèi)容應(yīng)包括三方面：

（一）權(quán)力集中配置給環(huán)境保護(hù)部門

權(quán)力在生態(tài)補(bǔ)償中的運(yùn)作主要包括4方面：規(guī)劃、執(zhí)行、管理、監(jiān)督。所涉及的權(quán)力主體，在目前的正式立法文件中主要包括政府、財(cái)政部門、農(nóng)林、水利以及國土行政主管部門，等等。我國最早的生態(tài)補(bǔ)償?shù)胤叫粤⒎?005年《浙江省森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法（試行）》只字未提環(huán)境保護(hù)部門，2013年《蘇州市生態(tài)補(bǔ)償條例》有所進(jìn)步，第5條規(guī)定“發(fā)展改革、規(guī)劃、環(huán)保、園林和綠化等部門按照各自職責(zé)，依法做好生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)工作”。不過，“相關(guān)工作”具體指什么？不得而知。2010年《山東省生態(tài)補(bǔ)償條例》總體上不如《蘇州市生態(tài)補(bǔ)償條例》具體明確，但在第 11條規(guī)定“環(huán)境保護(hù)行政主管部門應(yīng)當(dāng)與村集體經(jīng)濟(jì)組織或承包者簽訂生態(tài)保護(hù)與補(bǔ)償協(xié)議”。據(jù)此，環(huán)保部門總算得以參與生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐。初看之下，現(xiàn)有生態(tài)補(bǔ)償立法確立的權(quán)力配置格局，似乎合理。政府代表全局利益，能夠“全盤考慮”，財(cái)政、農(nóng)林、水利、國土等各部門因?qū)ζ錁I(yè)務(wù)熟悉，能夠高效率地實(shí)施補(bǔ)償制度。然而，必須看到，在生態(tài)補(bǔ)償制度構(gòu)建與運(yùn)行中，生態(tài)環(huán)境保護(hù)是價(jià)值理性目標(biāo)，對(duì)“生態(tài)保護(hù)建設(shè)者”的補(bǔ)償是工具理性目標(biāo)。我們將環(huán)境問題主要?dú)w于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的副產(chǎn)品，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展離不開政府的支持，于是，完全可以認(rèn)為，政府這種集體化力量與環(huán)境問題的源起和惡化脫離不了因果聯(lián)系。但是，我們又同意環(huán)境保護(hù)主要依靠政府推動(dòng)的結(jié)論。顯而易見的悖論中，其實(shí)隱藏著“去?！钡氖聦?shí)：政府加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的歷史正是環(huán)境保護(hù)部門日顯突出和獨(dú)立的歷史。不爭(zhēng)的事實(shí)是，環(huán)境保護(hù)就是環(huán)保部門存在的意義，唯有環(huán)保部門才可能更好地協(xié)調(diào)統(tǒng)一生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬r(jià)值理性目標(biāo)與工具理性目標(biāo)。前文提到我國學(xué)者批評(píng)地方政府將生態(tài)補(bǔ)償基金挪作它用，正是這種判斷的反證支撐。所以，既然理論與立法無一例外地同意生態(tài)補(bǔ)償就在于加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，也就沒有理由不將生態(tài)補(bǔ)償中規(guī)劃、執(zhí)行、管理、監(jiān)督等各項(xiàng)權(quán)力集中配置給環(huán)保部門。

海涂圍墾生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹苯幽康脑谟诒M可能減少用海、節(jié)約用海。權(quán)力的配置必定要和持有同樣目的的圍墾審批及圍墾環(huán)境管理相互銜接、協(xié)調(diào)。按照《海域使用管理法》及相關(guān)政策文件規(guī)定，圍墾審批由國務(wù)院以及省級(jí)人民政府負(fù)責(zé)。而海涂圍墾中的環(huán)境管理權(quán)歸屬，目前立法規(guī)定尚存在疑問：從海域利用角度，依照《海洋環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定屬于國務(wù)院海洋行政主管部門以及地方各級(jí)海洋行政主管部門；若從建設(shè)工程角度，則根據(jù) 2007年修訂的《防治海岸工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》屬于環(huán)境保護(hù)部門。眾所周知，我國當(dāng)前控制圍墾用?；疽蕾囉趪?yán)格審批權(quán)限。從 2001年《海域使用管理法》規(guī)定國務(wù)院以及省級(jí)人民政府的審批權(quán)限，2002年國務(wù)院辦公廳《關(guān)于沿海省、自治區(qū)、直轄市審批項(xiàng)目用海有關(guān)問題的通知》中規(guī)定“審批權(quán)不得下放”，2003年國務(wù)院發(fā)布的《全國海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃綱要》再次強(qiáng)調(diào)，2012年國家海洋局《關(guān)于加強(qiáng)區(qū)域農(nóng)業(yè)圍墾用海管理的若干意見》中又重申。政策文件不斷地重復(fù)禁令，從另類視角其實(shí)就是說明海涂圍墾中生態(tài)環(huán)境保護(hù)愈加嚴(yán)峻化態(tài)勢(shì)。同時(shí)，也清晰地表明必須立即修改《海洋環(huán)境保護(hù)法》和《海域使用管理法》，將海涂圍墾中的環(huán)境管理職責(zé)明確歸屬于，專司環(huán)境保護(hù)的環(huán)保部門。由此，海涂圍墾生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋?quán)力集中配置也就實(shí)現(xiàn)了與圍墾審批及環(huán)境管理的銜接、協(xié)調(diào)。當(dāng)然，銜接或協(xié)調(diào)必須建立在國務(wù)院和省級(jí)人民政府確實(shí)執(zhí)行嚴(yán)格審批前提之上，否則存在隸屬關(guān)系的環(huán)保部門完全無論如何難以發(fā)揮作用，不管是海涂圍墾中的環(huán)境保護(hù)還是生態(tài)補(bǔ)償，都只是空中樓閣、紙上談兵。

（二）責(zé)任明確督促環(huán)保部門積極正確作為

對(duì)休謨而言，政府是精細(xì)和巧妙創(chuàng)造的組織，因而一定程度上可以免除個(gè)體人性“舍遠(yuǎn)求近”的缺點(diǎn)?！八麄兌紳M足于自己目前的處境和在社會(huì)中的地位，所以，他們同每一次正義的執(zhí)法都有一種直接的利益關(guān)聯(lián)。”[4]374如此，只要我們將環(huán)境保護(hù)中的權(quán)力集中配置給環(huán)保部門，環(huán)境法制就能有效運(yùn)行，環(huán)保目的就能完美實(shí)現(xiàn)。然而，我國的環(huán)境法制與環(huán)境保護(hù)的實(shí)踐，明顯摧毀了命題的公準(zhǔn)性。我國 2008年成立環(huán)保部，不斷完善環(huán)境立法，社會(huì)輿論保護(hù)環(huán)境的決心與熱情與日俱增，結(jié)果卻是：環(huán)境質(zhì)量不僅沒有明顯好轉(zhuǎn)，相反有不斷惡化的趨勢(shì)①汪勁教授就明確提出: “三十年來形式上越來越完善的環(huán)保立法似乎并沒有在實(shí)質(zhì)上起到保護(hù)環(huán)境的作用, 相反環(huán)境問題卻越來越嚴(yán)重”. 參見: 汪勁. 環(huán)保法治三十年: 我們成功了嗎? 中國環(huán)保法治藍(lán)皮書 (1970-2010) [M].北京: 北京大學(xué)出版社, 2011: 37.。其中原因，運(yùn)用經(jīng)驗(yàn)主義的感性直觀便可知：環(huán)保部門或者沒有認(rèn)真實(shí)施環(huán)境法，或者實(shí)施法律時(shí)偏離了環(huán)境保護(hù)目的。所以，有理由認(rèn)為，海涂圍墾的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制設(shè)計(jì)中，將權(quán)力集中配置給環(huán)保部門，僅構(gòu)成機(jī)制設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)。法律完成權(quán)力的組織化配置之外必需另外的制度裝置，以彌補(bǔ)個(gè)體人性的缺點(diǎn)。再者，從組織層面而言，我們說環(huán)保部門較之其他部門可能更好地協(xié)調(diào)統(tǒng)一生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬r(jià)值理性目標(biāo)與工具理性目標(biāo)，僅是“可能”，而不是必然。我們可以期望環(huán)保部門能為追求相對(duì)現(xiàn)實(shí)的工具理性目標(biāo)而積極作為，但不能憑此就斷言環(huán)保部門必然能為實(shí)現(xiàn)相對(duì)遙遠(yuǎn)的價(jià)值理性目標(biāo)而正確作為。所以，休謨堅(jiān)信正義的執(zhí)法是因?yàn)橛兄苯拥睦骊P(guān)聯(lián)，這種直接的利益在人類人為計(jì)謀和設(shè)計(jì)的法律制度中，其實(shí)正是“法定責(zé)任”。無論是從法律設(shè)計(jì)旨在彌補(bǔ)個(gè)體人性缺點(diǎn)，還是為保證環(huán)保部門協(xié)調(diào)統(tǒng)一兩種目標(biāo)追求，海涂圍墾生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的內(nèi)容構(gòu)建必須包括法律責(zé)任?！柏?zé)任”不僅促使構(gòu)成環(huán)保部門的個(gè)體不得不積極作為，也能保證環(huán)保部門正確作為。

上文主張將海涂圍墾生態(tài)補(bǔ)償中的權(quán)力集中配置給環(huán)保部門，因而責(zé)任的制度設(shè)計(jì)主要就是環(huán)保部門及其個(gè)體官員的責(zé)任。但是，政府負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)組織生態(tài)補(bǔ)償制度的建構(gòu)與實(shí)施，并且，這種領(lǐng)導(dǎo)與組織明顯具有關(guān)鍵性作用。所以，這里的責(zé)任必然也包含政府及其官員個(gè)體的責(zé)任。開發(fā)建設(shè)圍墾項(xiàng)目的企業(yè)或其他經(jīng)濟(jì)組織是補(bǔ)償金的支付主體，當(dāng)然也是責(zé)任主體。不過，海涂圍墾生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的設(shè)計(jì)整體上必需以政府（環(huán)保部門）的主導(dǎo)為核心，政府（環(huán)保部門）責(zé)任不可避免地成為主要關(guān)注面。在目前頒布的生態(tài)補(bǔ)償立法文件中，2005年《浙江省森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法（試行）》設(shè)立“責(zé)任”專章，但只有3個(gè)條文。其中僅第24條“挪用或騙取中央和省補(bǔ)助資金的責(zé)任”真正屬于政府責(zé)任，另外兩個(gè)條文規(guī)定“由省財(cái)政廳扣減其中央和省補(bǔ)助資金”，顯然只是受補(bǔ)償者的責(zé)任。2010年《山東省生態(tài)補(bǔ)償條例》對(duì)政府責(zé)任只字未提。2013年《蘇州市生態(tài)補(bǔ)償條例》相比其他兩個(gè)立法文件，有很大進(jìn)步，第 29、30條規(guī)定“各相關(guān)行政主管部門單位主要責(zé)任人和直接負(fù)責(zé)人管理混亂、監(jiān)管不善的責(zé)任”，“擠占、挪用、套用補(bǔ)償資金的責(zé)任”，“生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)職能部門及其工作人員玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊的責(zé)任”等。

海涂圍墾生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆韶?zé)任制度設(shè)計(jì)，可借鑒《蘇州市生態(tài)補(bǔ)償條例》的規(guī)定，但必須以“明確”為基本原則。明確的責(zé)任才能得到落實(shí)，只有明確的責(zé)任才能促使責(zé)任主體采取更理性的行動(dòng)。所以，首先應(yīng)區(qū)分組織責(zé)任和個(gè)體責(zé)任。組織責(zé)任即政府和環(huán)保部門的責(zé)任，根本上只能是政治責(zé)任。在法律制度層面，只能體現(xiàn)為組織負(fù)責(zé)人的個(gè)體責(zé)任，如撤職、降職等行政責(zé)任，扣發(fā)工資、資金等經(jīng)濟(jì)責(zé)任，以及刑事責(zé)任。因此，海涂圍墾生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆韶?zé)任應(yīng)以個(gè)體責(zé)任為重點(diǎn)。從海涂圍墾生態(tài)補(bǔ)償制度運(yùn)行的過程角度，包括規(guī)劃責(zé)任、實(shí)施責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任、管理責(zé)任、生態(tài)補(bǔ)償績效考核責(zé)任等。

（三）權(quán)利分享提供環(huán)保集體行動(dòng)的制度理據(jù)

相對(duì)于權(quán)力，權(quán)利本身具有內(nèi)在價(jià)值，權(quán)利就是權(quán)利行使的目的。因?yàn)檫@點(diǎn)，在環(huán)境法學(xué)界，自 1972年《人類環(huán)境宣言》中明確宣布環(huán)境權(quán)原則，追求環(huán)境權(quán)的實(shí)證化，期望以之作為環(huán)境保護(hù)的法律利器，幾成潮流。然而，環(huán)境權(quán)本質(zhì)上是人類整體的權(quán)利、道德權(quán)利，它的實(shí)證化及其法律實(shí)現(xiàn)，如我國學(xué)者正確闡明的“人類整體性的環(huán)境權(quán)包含個(gè)體性環(huán)境權(quán)這個(gè)基礎(chǔ)性判斷是立不住的”[7]。當(dāng)然，權(quán)利是社會(huì)主體的法律存在形式，環(huán)境保護(hù)需要社會(huì)全員參與和合作。因此，我們不采納環(huán)境權(quán)主張，卻也絕不能放棄權(quán)利話語，否定權(quán)利對(duì)于環(huán)境保護(hù)的意義。

前文提到，圍墾項(xiàng)目周邊的居民是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要力量和受補(bǔ)償主體，其他社會(huì)公眾是中堅(jiān)力量和受補(bǔ)償主體。項(xiàng)目周邊的居民不符合土地發(fā)展權(quán)主體條件，他們享有的僅是歸屬于海域使用權(quán)項(xiàng)下的，諸如捕魚權(quán)，養(yǎng)殖權(quán)等經(jīng)濟(jì)性權(quán)利。經(jīng)濟(jì)性權(quán)利通?？衫斫鉃榭煞值?、個(gè)體化私權(quán)利。在我國民法學(xué)界，自 2001年《海域使用管理法》頒布以來，學(xué)者們紛紛致力于將海域使用權(quán)“私權(quán)化”[8]。私權(quán)利直接驅(qū)動(dòng)著圍墾項(xiàng)目周邊的居民進(jìn)行“風(fēng)險(xiǎn)抗?fàn)帯?，但其指向的?duì)象只會(huì)是局部的、個(gè)別化的利益。而環(huán)境利益恰恰是整體利益，經(jīng)濟(jì)性權(quán)利為居民的環(huán)保行動(dòng)提供了制度依據(jù)，卻不可能使居民成為實(shí)現(xiàn)環(huán)保目標(biāo)的“常態(tài)”力量。但是，當(dāng)我們將關(guān)注點(diǎn)轉(zhuǎn)向“其他社會(huì)公眾”時(shí)，立刻發(fā)現(xiàn)，他們是“生態(tài)保護(hù)建設(shè)者”，是實(shí)現(xiàn)環(huán)保目標(biāo)的“常態(tài)”力量，但他們明顯不具有環(huán)保行動(dòng)的制度依據(jù)?！度祟惌h(huán)境宣言》確立環(huán)境權(quán)原則的同時(shí)也宣布“人類負(fù)有保證和改善環(huán)境的莊嚴(yán)責(zé)任”，國內(nèi)立法如我國《環(huán)境保護(hù)法》還明文規(guī)定“人人負(fù)有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)”。然而，這里的責(zé)任或義務(wù)，準(zhǔn)確來說只是道德責(zé)任或道德義務(wù)。法律義務(wù)的履行必定具有消極性，以不妨礙他人為原則。所以，這些社會(huì)公眾作為環(huán)保自愿者，主動(dòng)參與海涂圍墾生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐，可以理解為是在履行義務(wù)，但只是道德義務(wù)。道德義務(wù)無論如何不能成為行動(dòng)的制度依據(jù)。

圍墾項(xiàng)目周邊的居民擁有權(quán)利，但不能成為實(shí)現(xiàn)環(huán)保目標(biāo)的“常態(tài)”力量；“其他社會(huì)公眾”能夠充當(dāng)“常態(tài)”力量，卻不擁有權(quán)利。顯而易見的權(quán)利配置不當(dāng)，其中也昭示正確配置的進(jìn)路：海域使用權(quán)的“分享”。無論如何，必須承認(rèn)海域空間資源會(huì)隨著海水的流動(dòng)而產(chǎn)生很大的變化，使得海域使用權(quán)客體的特定性并不典型。海域具有功能的多宜性、生態(tài)的復(fù)雜性、資源的多樣性和開發(fā)利用的立體性等諸多特點(diǎn)，排他性也必然受到限制[9]。所以，完全可以認(rèn)為，因?yàn)闄?quán)利客體—海域的自然屬性，海域使用權(quán)事實(shí)上不可能成為純粹的“私權(quán)”。歸屬于海域使用權(quán)項(xiàng)下的任一個(gè)權(quán)利的行使或救濟(jì)要求，都和其他權(quán)利不能截然分開。因應(yīng)這里經(jīng)由事實(shí)的邏輯推演，法律制度構(gòu)建顯然唯有突出海域使用權(quán)的“公共性”，在《海域使用管理法》中明確規(guī)定“人人有權(quán)使用海域”。其他社會(huì)公眾“分享”的海域使用權(quán)，是一種“未來使用”、“未來收益”權(quán)利，它和環(huán)境利益具有相容與相通性，和海域使用權(quán)的私屬性也不直接沖突，環(huán)境保護(hù)必需的集體行動(dòng)因此卻具有了制度基礎(chǔ)。

四、海涂圍墾生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的運(yùn)行

海涂圍墾生態(tài)補(bǔ)償目前沒有出臺(tái)專門立法文件，但是各地較早地就開始了實(shí)踐探索，如據(jù)2010年國家海洋局生態(tài)補(bǔ)償小組的調(diào)研，共有大連、福建、江蘇、廣東、天津、浙江、舟山、遼寧等8個(gè)省市開展了包括海涂圍墾在內(nèi)的海岸（洋）工程生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐[10]。歸納起來，存在以下幾個(gè)明顯特點(diǎn)：（1）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定基本依據(jù)生態(tài)價(jià)值損失的評(píng)估；（2）補(bǔ)償方式以海洋生態(tài)修復(fù)為主，大連、江蘇等地包括對(duì)受影響單位和個(gè)人的補(bǔ)償；（3）將生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐和建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)相銜接，要求環(huán)境影響評(píng)價(jià)將生態(tài)補(bǔ)償作為專項(xiàng)內(nèi)容。法律是實(shí)踐科學(xué)，實(shí)踐理性規(guī)定著理性實(shí)踐的條件，反過來，理性實(shí)踐的條件又構(gòu)成實(shí)踐理性的內(nèi)容。如此，我們從海涂圍墾生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中抽象出制度的一般運(yùn)行規(guī)律，必定是經(jīng)由理性整理的規(guī)律，它和海涂圍墾生態(tài)補(bǔ)償制度的構(gòu)建應(yīng)具有邏輯完整性。據(jù)此，筆者認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)海涂圍墾生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的有效運(yùn)行：

首先，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定應(yīng)擺脫對(duì)自然科學(xué)的片面依賴，從單純依據(jù)專家理性向重視社會(huì)理性轉(zhuǎn)變。生態(tài)補(bǔ)償就是對(duì)人的補(bǔ)償，國家發(fā)改委牽頭起草的《條例》明確規(guī)定受補(bǔ)償主體就是“生態(tài)保護(hù)建設(shè)者”，在海涂圍墾生態(tài)補(bǔ)償中即項(xiàng)目周邊居民和其他社會(huì)公眾。所以，無論如何，依據(jù)自然科學(xué)的生態(tài)損失價(jià)值評(píng)估只能是參考。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有且只有在政府及環(huán)保部門的主持下，由圍墾項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)方與受補(bǔ)償方共同商定。沒有社會(huì)理性的專家理性是空洞的。更重要的是，社會(huì)理性是民主的哲學(xué)表達(dá)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)必須充分發(fā)揚(yáng)環(huán)境民主，調(diào)動(dòng)全社會(huì)的力量。海涂圍墾項(xiàng)目周邊居民和其他社會(huì)公眾，必須參與海涂圍墾生態(tài)補(bǔ)償?shù)娜^程。當(dāng)然，“周邊”究竟是多大的范圍，其他社會(huì)公眾又包括哪些？在海涂圍墾生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的具體運(yùn)行中，必然要求明確確定。一般來說，“周邊”即風(fēng)險(xiǎn)暴露的高強(qiáng)區(qū)域，因圍墾用途的不同而有所不同。如圍墾用于興建核電設(shè)施，按照我國2011年《核動(dòng)力廠環(huán)境輻射防護(hù)規(guī)定》的規(guī)定，廠址半徑10公里范圍內(nèi)不應(yīng)有10萬人以上的城鎮(zhèn)。不過，這種通常根據(jù)專家理性而“法定”的“周邊”，和社會(huì)公眾的接受度之間明顯存在差距。如據(jù)意大利博洛尼亞大學(xué)學(xué)者Giuseppe Pignataro和Giovanni Prarolo的實(shí)證研究，發(fā)現(xiàn)距離核設(shè)施40公里以外，公眾的反對(duì)率才開始出現(xiàn)0.2%的下降比例①參見: Pignataro G, Prarolo G. NIMBY Clout on the 2011 Italian Nuclear Referendum [EB/OL]. [2013-12-22] http://ssrn.com/abstract.。當(dāng)然，設(shè)施的規(guī)模、地方政府的政策、信息的可獲得性、公眾的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知等等都直接影響公眾的反對(duì)態(tài)度?！?0公里”不一定符合我國海涂圍墾項(xiàng)目周邊居民的社會(huì)理性判斷。有理由認(rèn)為，海涂圍墾生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制具體運(yùn)行必然要確定的“周邊”，無疑也只有在專家理性和社會(huì)理性的辯證關(guān)系中確定，諸如《核動(dòng)力廠環(huán)境輻射防護(hù)規(guī)定》規(guī)定的“10公里”，應(yīng)該理解為最低限度地對(duì)權(quán)力（利）濫用的限制，以及對(duì)社會(huì)理性的一種方向性引導(dǎo)。目前我國要求重大建設(shè)項(xiàng)目必需進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，完全可以也應(yīng)該借鑒Giuseppe Pignataro和Giovanni Prarolo的研究方法在評(píng)估中具體確定“周邊”。至于“其他社會(huì)公眾”，它有著更廣褒的范圍。確定的因果關(guān)系應(yīng)該成為界定條件，即作為生態(tài)保護(hù)建設(shè)者，其建設(shè)行為和海涂圍墾之間應(yīng)存在直接的因果聯(lián)系。換言之，有權(quán)主張生態(tài)補(bǔ)償?shù)摹捌渌鐣?huì)公眾”，應(yīng)該有證據(jù)證明其生態(tài)保護(hù)建設(shè)行為就指向某一海涂圍墾項(xiàng)目的開發(fā)。和海涂圍墾項(xiàng)目周邊的居民范圍確定不一樣的是，“其他社會(huì)公眾”參與生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)該沒有時(shí)間的限制，他們作為生態(tài)保護(hù)的中堅(jiān)力量，歷時(shí)性的參與正是實(shí)現(xiàn)海涂圍墾生態(tài)補(bǔ)償終極目的——“減少用海、節(jié)約用?！钡闹匾Ｕ稀?/p>

其次，補(bǔ)償方式的適用應(yīng)從普遍整體性思維向具體對(duì)象性思維過渡，注重促進(jìn)受補(bǔ)償者風(fēng)險(xiǎn)適應(yīng)能力的提升。補(bǔ)償方式構(gòu)成補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定性內(nèi)容，不同的方式必然有著不同的標(biāo)準(zhǔn)。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有且只有在政府及環(huán)保部門的主持下，由圍墾項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)方與受補(bǔ)償方共同商定。但立法規(guī)定必須有某種基礎(chǔ)確定性，從而才能以“穩(wěn)定的預(yù)期”構(gòu)建起“商談”的框架，也才能擔(dān)當(dāng)起（社會(huì)）理性的方向性引導(dǎo)角色。補(bǔ)償方式無疑正是這種“基礎(chǔ)確定性”的構(gòu)成部分。如《山東省生態(tài)補(bǔ)償條例》就明確規(guī)定“生態(tài)補(bǔ)償采用財(cái)政轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)償、居民民生補(bǔ)償和直接權(quán)益損失補(bǔ)償、生態(tài)公益林管護(hù)補(bǔ)償?shù)确绞健?。?dāng)然，“法定”補(bǔ)償方式的現(xiàn)實(shí)運(yùn)行，必然要求從普遍整體性思維過渡到具體對(duì)象性思維。前文提到，海涂圍墾生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)該是“修復(fù)”、“輸血”和“造血”的三層同構(gòu)，立法規(guī)定（如《山東省生態(tài)補(bǔ)償條例》）可以直接將“同構(gòu)”轉(zhuǎn)換為條文規(guī)范。但條文規(guī)范的實(shí)施，在具體對(duì)象性思維之下，至少以下兩方面要納入審視范圍。第一，目前各地的補(bǔ)償實(shí)踐以海洋生態(tài)修復(fù)為主，采用增殖放流方式。雖然易于施行，但存在根本不足：海洋生物資源補(bǔ)償?shù)闹饕康脑谟诒Ｗo(hù)海洋生物多樣性，這種多樣性絕對(duì)不是人們選擇性的增殖放流就能修復(fù)的。第二，對(duì)于大連、江蘇等地補(bǔ)償因項(xiàng)目建設(shè)受影響的單位和個(gè)人，必需明確，對(duì)這種經(jīng)濟(jì)利益損失的補(bǔ)償和生態(tài)環(huán)境保護(hù)不能產(chǎn)生直接的聯(lián)系，原則上不屬于生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆懂?。此類補(bǔ)償通常適用征收的規(guī)定，如《海域使用管理法》規(guī)定“在海域使用權(quán)期滿前提前收回海域使用權(quán)的，對(duì)海域使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)的補(bǔ)償”。不過，考慮到經(jīng)濟(jì)利益是驅(qū)動(dòng)圍墾項(xiàng)目周邊居民參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的直接動(dòng)力，可以通過法制統(tǒng)籌將之納入生態(tài)補(bǔ)償之中。但是，統(tǒng)籌或合并并沒有改變它的法律性質(zhì)，絕對(duì)不能將其等同于生態(tài)補(bǔ)償。無論如何，在生態(tài)補(bǔ)償方式的具體運(yùn)作中，必須肯定，我們將圍墾項(xiàng)目周邊的居民作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖苎a(bǔ)償主體，不是因?yàn)樗麄兿碛薪?jīng)濟(jì)性的私權(quán)利，而是基于他們承擔(dān)著因圍墾帶來的不合理風(fēng)險(xiǎn)。同樣，“分享”著海域使用權(quán)的其他社會(huì)公眾作為受補(bǔ)償主體，也不是因?yàn)槠洹拔磥硎褂谩?、“未來收益”?quán)利，他們獲得風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)脑蛲耆且驗(yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)在無邊界地蔓延。法律治理模式從“權(quán)利-救濟(jì)”到“風(fēng)險(xiǎn)-補(bǔ)償”，正是貝克說的從短缺社會(huì)的財(cái)富分配邏輯向晚期現(xiàn)代性的風(fēng)險(xiǎn)分配邏輯轉(zhuǎn)變[11]，構(gòu)成我們將海涂圍墾生態(tài)補(bǔ)償視為環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償，理論構(gòu)建所規(guī)定著的實(shí)踐必然?；谝陨蟽煞矫?，不可否認(rèn)，具體對(duì)象性思維主導(dǎo)下生態(tài)補(bǔ)償方式的現(xiàn)實(shí)運(yùn)作，無疑主要就是對(duì)項(xiàng)目周邊居民和其他社會(huì)公眾的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償，促進(jìn)其風(fēng)險(xiǎn)適應(yīng)能力提升就是核心。當(dāng)然，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)于現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)性利益總是具有“遠(yuǎn)期性”，受補(bǔ)償者完全有可能將補(bǔ)償金用于直接的經(jīng)濟(jì)性利益的滿足，而偏離補(bǔ)償?shù)哪康?。所以，具體對(duì)象性思維也需要在普遍整體性思維的方向性引導(dǎo)之下，立法可以或者說應(yīng)該以普遍性的條文規(guī)范，明確補(bǔ)償金的基本用途，如《山東省生態(tài)補(bǔ)償條例》規(guī)定的“居民民生補(bǔ)償重點(diǎn)用于醫(yī)療、社保等涉及民生的方面?！毙枰⒁獾氖牵鷳B(tài)環(huán)境具體整體性，而具體的保護(hù)行為往往指向局部環(huán)境或某一環(huán)境要素，因此海涂圍墾生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐還得考慮統(tǒng)籌問題?？梢栽趨f(xié)商確定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上，由政府按 100%加成征收補(bǔ)償金匯入統(tǒng)一的生態(tài)補(bǔ)償基金之中，既能保障持續(xù)環(huán)保行動(dòng)的后續(xù)資金來源，也能統(tǒng)籌整個(gè)生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的保護(hù)。

最后，補(bǔ)償機(jī)制運(yùn)行需要和環(huán)境影響評(píng)價(jià)銜接，也要和海域使用金制度結(jié)合。目前各地開展的補(bǔ)償實(shí)踐普遍要求涉海建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)要將生態(tài)補(bǔ)償作為專項(xiàng)內(nèi)容，總體上是正確的。但環(huán)境影響評(píng)價(jià)考量的是對(duì)人類活動(dòng)對(duì)自然環(huán)境的影響，作用僅僅在于為人類理性選擇提供參考。筆者認(rèn)為，“銜接”的主要意義應(yīng)在于，為補(bǔ)償方與受補(bǔ)償方協(xié)商時(shí)提供共同的話語背景。海域使用金是《海域使用管理法》推行海域有償使用的一項(xiàng)重要制度，根本目的在于利用市場(chǎng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)效率用海、節(jié)約用海。顯然，海域使用金制度和生態(tài)補(bǔ)償制度具有共同的目的。既然如此，合并兩項(xiàng)制度：一方面有利于資金的監(jiān)督管理；另一方面也減少了交易費(fèi)用，有利于生態(tài)補(bǔ)償制度的效率運(yùn)行。

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Preliminary Investigation about the Ecological Compensation Mechanism of Tideland Reclamation

OUYANG Enqian, XU Jiajia
(College of Law and Politics, Wenzhou University, Wenzhou, China 325035)

The Ecological Compensation Mechanism of Tideland Reclamation is a kind of environmental risk compensation of adjacent to avoid conflict. The compensation mechanism is the comprehensive framework of “ternary subjects for compensation relations”, “triplex layers for compensation mode”. Specific content to build should be concentrating power allocation to the environmental protection departments, clearing responsibility to supervise the environmental protection department to act actively and correctly, sharing rights to highlight the public nature and form the environmental social force. The operation of mechanism needs to link up the environmental impact assessment and combine with the payment system of sea area use.

Tideland Reclamation; Ecological Compensation; Mechanism

D912.9

A

1674-3555(2014)03-0012-09

10.3875/j.issn.1674-3555.2014.03.002 本文的PDF文件可以從xuebao.wzu.edu.cn獲得

(編輯：周斌)

2013-05-28

溫州市社科規(guī)劃重點(diǎn)項(xiàng)目(12jd01)

歐陽恩錢(1972- )，男，湖南隆回人，副教授，博士，研究方向：環(huán)境法