國有企業(yè)改革發(fā)展混合所有制經(jīng)濟研究

梁法院

十八屆三中全會指出：“國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟，是基本經(jīng)濟制度的重要實現(xiàn)形式?！狈e極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟成為新一輪國企改革的重要著力點，將有利于國有資本放大功能、保值增值、提高競爭力，有利于多種所有制資本取長補短、相互促進、共同發(fā)展

混合所有制經(jīng)濟作為一種財產(chǎn)所有結(jié)構，是相對于單一的公有制經(jīng)濟和非公有制經(jīng)濟而言的。十八屆三中全會指出：“國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟，是基本經(jīng)濟制度的重要實現(xiàn)形式。”積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟成為新一輪國企改革的重要著力點，將有利于國有資本放大功能、保值增值、提高競爭力，有利于多種所有制資本取長補短、相互促進、共同發(fā)展。

一、當前國有企業(yè)改革發(fā)展中存在的問題

經(jīng)過三十多年的探索和實踐，我國國有企業(yè)改革不斷深入，企業(yè)經(jīng)營機制發(fā)生了根本變化。國有資產(chǎn)總量逐步壯大、質(zhì)量顯著提升，一批具有國際競爭力的大企業(yè)、大集團不斷涌現(xiàn)，國企改革取得了歷史性成就。但面對日益激烈的國際國內(nèi)競爭形勢和不斷開放的市場環(huán)境，國有企業(yè)改革發(fā)展中還存在著諸多問題。

（一）國有經(jīng)濟布局不合理

在宏觀分布層面，國有經(jīng)濟布局仍然過寬，特別在一般競爭領域，國有企業(yè)數(shù)量龐大，但“大而全、小而全”問題突出，真正有競爭力的大企業(yè)比例仍然偏低。在公益性行業(yè)和民生保障領域，國有經(jīng)濟本應發(fā)揮更大作用，但實際上卻存在著不同程度的缺位和“欠賬”。同時，國有經(jīng)濟在發(fā)展前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)方面發(fā)揮的引導作用還不夠，沒能形成有效的示范帶動作用。

在微觀構成層面，國有企業(yè)資本化水平偏低、資產(chǎn)流動性差。一方面，因體制機制障礙，很多領域非公有制資本還無法順利進入；另一方面，在已經(jīng)實現(xiàn)股權多元化的企業(yè)中，國有股“一股獨大”的情況比較突出，非公有資本話語權普遍不足，小股東利益很難得到有效保障，阻礙了公有制經(jīng)濟和非公有制經(jīng)濟間的良性互動。

（二）公司法人治理結(jié)構不完善

經(jīng)過多年努力，全國90%以上的國有企業(yè)完成了公司制股份制改革，從形式上建立了包括股東大會、董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層的內(nèi)部治理結(jié)構，但從運行機制和實際效果看，離完善的現(xiàn)代企業(yè)制度還有很大差距。一方面，國有股東往往同時兼顧經(jīng)濟利益和社會責任，既可以通過行使股東權利影響企業(yè)決策，又可以通過行政權力干預企業(yè)經(jīng)營，容易使企業(yè)陷入經(jīng)營目標多元化的困境，增加了公司治理的復雜性。另一方面，董事會組成多以內(nèi)部董事和控股股東代表為主，其結(jié)果往往或是大股東“越位”干預企業(yè)經(jīng)營、侵犯小股東利益，或是所有者“缺位”、制衡機制缺失，造成“內(nèi)部人控制”，甚至 “一把手說了算”。

（三）企業(yè)活力不足

國有股“一股獨大”往往導致行政干預難以避免，使得經(jīng)營者不能以市場經(jīng)濟原則經(jīng)營企業(yè)，加之很多決策都需要上報政府相關部門，審批程序冗長，決策的科學性和時效性大打折扣。企業(yè)負責人的選拔基本上沿襲了行政任命、行政考核模式，加之約束機制缺失、職業(yè)經(jīng)理人市場建設不完善，一些企業(yè)負責人“官本位”意識濃厚，經(jīng)營企業(yè)的目的往往不是按照市場化的原則追求經(jīng)濟效益和長遠發(fā)展，而是做好政績以求升遷。國有企業(yè)缺乏有效的激勵機制，“鐵飯碗”、“大鍋飯”傾向嚴重影響員工積極性，企業(yè)很難落實用人自主權，容易出現(xiàn)“有用的人留不住、不合適的人推不走”的“逆淘汰”情況。

（四）部分領域改革滯后

一方面，壟斷行業(yè)改革整體滯后，市場化程度不高，特殊的市場地位造成了不公平競爭，產(chǎn)品定價長期背離價值，強化行業(yè)保護、排斥市場競爭、保護低效率，市場機制難以有效發(fā)揮作用，拉大了收入分配差距，影響社會公平正義。另一方面，由于歷史原因，政府和企業(yè)責權界定不清晰，社會保障體系不健全，企業(yè)辦社會等歷史遺留問題仍然沒有得到妥善解決，國有企業(yè)在走向市場的同時背負著沉重的社會負擔，長期處于包袱重、運行效率低的狀態(tài)，嚴重影響企業(yè)的經(jīng)濟效益，使大批國有企業(yè)在市場競爭中處于不利地位。

二、新一輪國有企業(yè)改革要堅持混合所有制發(fā)展方向

（一）有利于優(yōu)化國有經(jīng)濟布局，進一步發(fā)揮國有資本帶動力

國有企業(yè)可以通過兼并重組、產(chǎn)權轉(zhuǎn)讓、增資擴股等多種形式，逐步從不具競爭優(yōu)勢或不需要保持國有資本發(fā)揮控制力的一般競爭行業(yè)退出，推動國有資本進一步向支柱產(chǎn)業(yè)、優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)及龍頭企業(yè)集中，通過資本有序流動優(yōu)化國有經(jīng)濟布局。混合所有制經(jīng)濟對潛在投資主體沒有身份限制，國有企業(yè)可以通過社會化融資，擴大資金來源，改善資本結(jié)構，加速發(fā)展壯大，提高國有經(jīng)濟的控制力和影響力，實現(xiàn)國有資本放大功能。通過多種形式引進非公資本參與國企改革，可以使處于困境的國有企業(yè)獲得增量資本，引進更為靈活的經(jīng)營機制，實現(xiàn)放開搞活，提高國有經(jīng)濟活力和帶動力。

（二）有利于改善公司治理結(jié)構，實現(xiàn)政企分開

真正的政企分開是以產(chǎn)權結(jié)構的多元化為前提的，在國有企業(yè)改革中積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，可以降低國有股東持股比例，優(yōu)化企業(yè)股權結(jié)構，實現(xiàn)投資主體和產(chǎn)權多元化，為完善公司法人治理結(jié)構、建立市場化的選人用人機制創(chuàng)造條件。建立在混合所有制基礎上的公司法人治理結(jié)構，可以使企業(yè)受到來自不同性質(zhì)所有制投資主體的約束和監(jiān)督，減少政府對企業(yè)經(jīng)營的直接干預，使企業(yè)可以按照市場化原則決定發(fā)展戰(zhàn)略和選擇經(jīng)營者，從而建立起科學、高效的現(xiàn)代企業(yè)制度，提高決策的科學性，防止“內(nèi)部人控制”問題產(chǎn)生，實現(xiàn)政企分開。

（三）有利于公有制經(jīng)濟和非公有制經(jīng)濟良性互動，提高國家競爭力

公有制經(jīng)濟和非公有制經(jīng)濟都是社會主義市場經(jīng)濟的重要組成部分，都是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要基礎，在國有企業(yè)改革中大力發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，有利于破除“國進民退”和“國退民進”爭論，打破企業(yè)在所有制身份上的界限，實現(xiàn)“公平進入、公平競爭、共同發(fā)展”，打造更多具有國際競爭力的民族企業(yè)，提高國家競爭力。通過發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，吸收非公有制資本參與國企改革，可以把國有企業(yè)資源集中優(yōu)勢和民營經(jīng)濟競爭活力有效結(jié)合起來，提高企業(yè)發(fā)展的質(zhì)量和效益，同時也可以為非公有制經(jīng)濟發(fā)展騰出更大空間，引導公有制經(jīng)濟和非公有制經(jīng)濟在產(chǎn)業(yè)分布和產(chǎn)業(yè)鏈分工上協(xié)調(diào)配合，實現(xiàn)各種所有制經(jīng)濟取長補短、良性互動。

三、發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的對策建議

（一）進一步完善國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制

要以“管資本”為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)督管理，逐步構建“國資分類監(jiān)管-資本投資運營-企業(yè)市場化經(jīng)營”的分層監(jiān)管體制。在“國資分類監(jiān)管”層，按照競爭性業(yè)務與非競爭性業(yè)分開原則，對國有企業(yè)進行兼并重組，成立一批專注經(jīng)濟職能或社會職能的國有資本投資運營公司，在國有企業(yè)的經(jīng)濟目標和社會目標之間建立“隔離層”，實現(xiàn)不同資本投資平臺經(jīng)營目標單一化，把對國有經(jīng)濟的優(yōu)化布局和對國有企業(yè)的直接監(jiān)管落實到對投資平臺的布局和監(jiān)管上。

在“資本投資運營”層，由國有資本投資運營公司按照“宜控則控、宜參則參”的原則開展股權投資，以產(chǎn)權為紐帶管理國有資本，積極行使股東權利，向混合所有制企業(yè)派出股權董事、影響公司決策，把國有股東的“人格化”落到實處，通過資本投資運營實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值和社會公益目標。

在“企業(yè)市場化經(jīng)營”層，堅決按《公司法》辦事，尊重公司法人主體地位，完善公司法人治理結(jié)構，確保不同所有制投資主體按照投資比例依法行使股東權利，以政府購買服務或成本補償形式建立競爭性企業(yè)承擔公益性職能補償機制，最大限度地減少行政力量對企業(yè)自主經(jīng)營的直接干預。

（二）在優(yōu)化國有資本布局的基礎上，進一步完善分類監(jiān)管

堅持國有經(jīng)濟“有進有退，有所為有所不為”，按照“少而精、大而強”的原則，繼續(xù)推進國有經(jīng)濟布局和結(jié)構的戰(zhàn)略性調(diào)整，在競爭性領域逐步取消對國有企業(yè)的不當保護，在競爭中實現(xiàn)優(yōu)進劣退，推動國有資本繼續(xù)向重點行業(yè)和關鍵領域集中，向優(yōu)勢企業(yè)集中。

完善分類監(jiān)管，區(qū)分企業(yè)功能定位不同，實施差別化的監(jiān)管方式和引導措施。對競爭類企業(yè)，要堅持市場化改革方向，放開市場主體準入，減少政府保護和行政干預，以經(jīng)濟利益最大化為目標，重點監(jiān)管結(jié)構調(diào)整和資本回報水平，通過經(jīng)濟增加值、平衡計分卡等考核方式，引導企業(yè)把經(jīng)濟效益和長遠發(fā)展放在首位，實現(xiàn)國有資本保值增值。對公益類企業(yè)，可以采取國有獨資形式，把社會效益放在首位，著重從提供公共服務和公共產(chǎn)品的成本控制、服務質(zhì)量等方面進行監(jiān)管，加強產(chǎn)業(yè)規(guī)制，通過經(jīng)營信息公開引入社會監(jiān)督。對兼具競爭性質(zhì)和公益性質(zhì)的企業(yè)，以及自然壟斷類企業(yè)，要通過網(wǎng)運分離、業(yè)務剝離，實現(xiàn)競爭性環(huán)節(jié)與公益性環(huán)節(jié)分開，分別納入競爭類企業(yè)或公益類企業(yè)實施監(jiān)管。

（三）提高國有資本流動性，完善公司法人治理結(jié)構

進一步深化國有企業(yè)股份制公司制改革，提高國有資本流動性。具備條件的國有企業(yè)要通過增資擴股、收購資產(chǎn)等方式，盡快實現(xiàn)整體上市，實現(xiàn)產(chǎn)權多元化；不具備整體上市條件的也要積極推動主業(yè)資產(chǎn)上市，或通過產(chǎn)權轉(zhuǎn)讓、交叉持股等形式引入戰(zhàn)略投資者，加快股權多元化改革步伐。

加強以董事會建設為核心的內(nèi)部治理，逐步建立以外部董事為主的董事會，建立規(guī)范的董事會議事規(guī)則、決策程序和責任追究機制，使董事會成為企業(yè)經(jīng)營決策和管理層選聘激勵的權責主體。實行累積投票制度，公平保護小股東權益，提高非公有制資本參與國企改革的積極性。擴大監(jiān)事會權利，實行強制性的公司信息披露制度，確保監(jiān)事能夠獲得準確和充分的信息。

堅持市場化改革方向，充分發(fā)揮資本市場作用，利用兼并、收購、重組、破產(chǎn)等機制實現(xiàn)企業(yè)優(yōu)勝劣汰和對經(jīng)理人員的約束；加強職業(yè)經(jīng)理人市場建設和中介機構培育，建立包括信用評估體系和企業(yè)家素質(zhì)評估體系在內(nèi)的市場評估體系，推動建立聲譽機制；強化利益相關者監(jiān)督和社會輿論監(jiān)督，不斷完善全方位的外部治理機制。

（四）做好相關配套工作，為改革創(chuàng)造良好條件

加快發(fā)展多層次資本市場，提高企業(yè)直接融資比例和股權流動性，建立強制分紅和強制回購制度，為發(fā)展混合所有制經(jīng)濟創(chuàng)造良好制度環(huán)境。探索黨管干部原則與市場化選聘企業(yè)負責人相結(jié)合的有效途徑，加大社會化選聘力度，實行經(jīng)營目標契約化管理。通過經(jīng)營者持股、員工持股計劃、股票期權等方式，把高層管理人員和核心人才的薪酬激勵與公司長期利益掛鉤，推動企業(yè)長遠發(fā)展，真正建立起經(jīng)營者能上能下、人員能進能出、收入能增能減的市場化用人機制和激勵機制。

進一步完善社會保障體系，拓寬職工安置渠道，多方籌措改革成本，徹底剝離國有企業(yè)政策性、歷史性負擔，扭轉(zhuǎn)國有企業(yè)不利的競爭地位，為包袱沉重的國有企業(yè)吸引非公制資本參與改革、公平進入市場創(chuàng)造條件。加強國有產(chǎn)權管理和財務監(jiān)督，完善企業(yè)內(nèi)控體系和風險預警防范機制，國有資產(chǎn)對外轉(zhuǎn)讓應當遵循公開、公平、公正原則，在依法設立的企業(yè)國有產(chǎn)權交易機構公開進行，防止國有資產(chǎn)流失。

（作者系天津市國資委）