我國跨流域調(diào)水生態(tài)補償法律問題的探討

摘要：跨流域調(diào)水是復雜的系統(tǒng)工程，協(xié)調(diào)調(diào)水沿線不同利益主體之間關(guān)系的焦點問題是生態(tài)補償。生態(tài)補償不僅要得到國家政策支持，而且有賴于法律的權(quán)威性、穩(wěn)定性，切實保障生態(tài)公平與社會正義實現(xiàn)?？缌饔蛘{(diào)水生態(tài)補償法律制度建設(shè)，應積極確認和引導不同類型補償主體出現(xiàn)，受水區(qū)企業(yè)、社會組織及自然人都可以成為補償主體；受償主體不但可以是作為國家、社會組織和自然人的“人”，也可以是生態(tài)環(huán)境；生態(tài)補償標準暫不宜在國家層面作相關(guān)立法規(guī)定，但應明確其法定要素；健全生態(tài)補償監(jiān)督機制，應強化國家監(jiān)督的作用，并發(fā)揮社會監(jiān)督的有效性。

關(guān)鍵詞：跨流域調(diào)水；生態(tài)補償；法律制度

中圖分類號：D912.6文獻標識碼：A

DOI：10.3963/j.issn.16716477.2014.02.022

21世紀初，跨流域調(diào)水生態(tài)補償在國家政策層面得到了高度關(guān)注。2006年，我國頒布《關(guān)于開展生態(tài)補償試點工作的指導意見》、《國務(wù)院關(guān)于丹江口庫區(qū)及上游水污染防治和水土保持規(guī)劃的批復》、《東江源區(qū)生態(tài)環(huán)境補償機制實施方案》等文件，呼吁盡快建立跨流域調(diào)水生態(tài)補償機制。2007年《節(jié)能減排綜合性工作方案》明確要求“開展跨流域生態(tài)補償試點工作”。目前，我國《生態(tài)補償條例》草稿已經(jīng)形成；《中華人民共和國水污染防治法》（2008年修訂）首次規(guī)定了“水環(huán)境生態(tài)保護補償機制”；跨流域調(diào)水生態(tài)補償開始有法可依。但是，我國尚未形成明確完整的生態(tài)補償法律制度?？缌饔蛘{(diào)水生態(tài)補償法律制度的構(gòu)建，必先明確誰來補償、補償給誰、補償多少以及誰來監(jiān)督等法律問題，要求確認生態(tài)補償主體資格、確立補償標準、強化監(jiān)督機制。

一、確認不同類型補償主體的資格

補償主體是跨流域調(diào)水生態(tài)補償過程中補償資金的籌集者和補償義務(wù)的履行者，包括國家、社會組織和自然人。

（一）國家是最重要的補償主體

跨流域調(diào)水工程公益性極強，國家從更大范圍內(nèi)社會利益出發(fā)，對水資源進行人為調(diào)配，重新分配和調(diào)整天然狀態(tài)下的用水利益。根據(jù)《中華人民共和國憲法》第9條，國家擁有水資源所有權(quán)，因而享有在一國范圍內(nèi)協(xié)調(diào)用水利益的合法性。盡管對廣大受水區(qū)而言，跨流域調(diào)水工程是增益性工程；但對調(diào)水區(qū)來說，為保證良好生態(tài)環(huán)境，確保受水區(qū)享有足夠水量和清潔水質(zhì)，跨流域調(diào)水工程往往是損益性工程，國家有義務(wù)對調(diào)水區(qū)損益部分進行補償?！吨腥A人民共和國水污染防治法》第7條規(guī)定：“國家通過財政轉(zhuǎn)移支付等方式，建立健全對位于飲用水水源保護區(qū)區(qū)域和江河、湖泊、水庫上游地區(qū)的水環(huán)境生態(tài)保護補償機制”，該條適用于跨流域調(diào)水生態(tài)補償。實踐中，已經(jīng)出現(xiàn)了多種跨流域調(diào)水國家補償?shù)男问?，如管制、補貼、稅收利率優(yōu)惠、轉(zhuǎn)移支付等。國家的補償義務(wù)使之必須想方設(shè)法籌集生態(tài)補償資金，實施相應補償行為，致力于生態(tài)環(huán)境修復和調(diào)水區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展以及居民生活水平提高。

但是，國家并不直接參與跨流域調(diào)水生態(tài)補償活動，而是通過各級政府機關(guān)來實現(xiàn)這一行為?？缌饔蛘{(diào)水沿線涉及眾多地區(qū)，尤其是南水北調(diào)工程，三縱四橫的格局將我國中部、西部和北部省市連為一體。生態(tài)補償過程中，基本上是各級地方政府、環(huán)境保護機關(guān)作為公共利益代表，共同磋商確定補償具體事宜。由各級地方政府、環(huán)境保護機關(guān)代表轄區(qū)內(nèi)補償主體或受償主體的利益，既是基于其管理職責，也是出于降低生態(tài)補償成本的考慮。長期以來，盡管國家在生態(tài)補償活動中是虛置主體，但其主體地位是恒定的。無論是中央到地方的縱向補償，還是區(qū)域之間的橫向補償，國家都以水資源所有者和管理者的角色成為補償主體。

國家作為補償主體不應局限于本國的概念。由于全球生態(tài)環(huán)境的一體性，解決生態(tài)環(huán)境問題需要加強國際合作，承擔依據(jù)“共同但有差別的責任”，發(fā)達國家不僅應當解決好國內(nèi)生態(tài)環(huán)境問題，還應向發(fā)展中國家提供與其經(jīng)濟能力相適應的資金技術(shù)援助，這時其他國家也可以成為補償主體，參與到我國跨流域調(diào)水生態(tài)補償活動之中。

（二）企業(yè)、社會組織和自然人都可以成為補償主體

受水區(qū)企業(yè)是跨流域調(diào)水生態(tài)補償?shù)难a償主體?？缌饔蛘{(diào)水工程的運行，改變了受水區(qū)缺水狀況，改良了受水區(qū)自然環(huán)境，改善了受水區(qū)社會發(fā)展條件，受水區(qū)企業(yè)在良好自然和社會環(huán)境中得到了長足發(fā)展。企業(yè)既然是跨流域調(diào)水工程的受益者，按照受益者補償原則，就具有補償義務(wù)和責任。身為社會結(jié)構(gòu)中的重要組織成員，企業(yè)有責任回報社會，這不僅僅是企業(yè)高尚品德的體現(xiàn)，更是企業(yè)社會責任的要求。確認受水區(qū)企業(yè)補償主體資格，是法律與道德的共同要求。

受水區(qū)事業(yè)單位、用水者協(xié)會和非政府組織等可以成為跨流域調(diào)水生態(tài)補償?shù)难a償主體。盡管基于自身組織性質(zhì)，他們不像企業(yè)那樣有足夠經(jīng)濟實力進行生態(tài)補償，但從國外生態(tài)補償實踐看，這些組織在補償方面的作用不容小覷。哥倫比亞考卡河流域灌溉者協(xié)會對調(diào)節(jié)徑流費用的支付，便是實施生態(tài)補償?shù)某晒Π咐齕1]。目前，我國已有30個省不同程度地開展了灌溉管理改革，參與用水戶協(xié)會的農(nóng)村人口有6000多萬，管理的灌溉面積達到660多萬公頃[2]。從近期來看，農(nóng)民用水戶協(xié)會可以依法統(tǒng)一管理和收取用水費用，并與上游地區(qū)政府部門、企業(yè)和社會組織展開協(xié)商，將生態(tài)補償費用按協(xié)議交給上游地區(qū)，上游地區(qū)對該項資金專款專用，確保用于特定項目的生態(tài)保護，為受水區(qū)提供清潔、優(yōu)質(zhì)的水資源。從長遠來說，通過農(nóng)民用水戶協(xié)會，還可以搭建起水權(quán)交易平臺。用水戶在滿足灌溉需求的前提下，結(jié)余部分可以進行交易；用水戶協(xié)會之間、灌區(qū)之間依照法律規(guī)定，通過節(jié)水措施結(jié)余的水量也可以進行交易。水權(quán)交易的范圍僅限于工程條件允許的農(nóng)業(yè)灌溉用水，也包括適當比例的農(nóng)業(yè)用水向非農(nóng)業(yè)用水轉(zhuǎn)移。市場交易使水權(quán)生態(tài)補償成為可能[3]。許多以資源環(huán)境保護為主題的民間組織，通過宣傳環(huán)境保護主題，發(fā)動群眾募捐、籌集補償資金，減輕了單靠政府籌集補償資金的壓力。各類國際組織（包括環(huán)保組織）也致力于提供專項環(huán)保資金，用于發(fā)展中國家或欠發(fā)達地區(qū)環(huán)境治理與生態(tài)保護。如世界銀行設(shè)立生物碳基金，2003年5月啟動，啟動經(jīng)費為4000～5000萬美元，最終將達到1億美元[4]。我國法律應當承認這些組織的補償主體資格，鼓勵這些組織投身生態(tài)補償實踐，充分發(fā)揮這些組織的社會影響力。

自然人也可以成為跨流域調(diào)水生態(tài)補償?shù)难a償主體?？缌饔蛘{(diào)水最終受益者包括受水區(qū)居民，按照受益者負擔原則，居民應當成為補償主體。由于居民與企業(yè)和社會組織相比，既沒有足夠經(jīng)濟實力，又沒有強大社會影響力，這部分補償主體容易被忽視。但即便受水區(qū)居民財力、社會影響力都相對較弱，只要他們愿意投身環(huán)保事業(yè)、支持生態(tài)補償，我們無必要禁止其成為補償主體的資格?？缌饔蛘{(diào)水規(guī)模大、沿線人口密集，生態(tài)補償資金聚少成多，有賴于法律的積極引導和鼓勵。何況，受水區(qū)居民開展生態(tài)補償?shù)姆绞届`活多樣，如地方政府統(tǒng)一支付、購買生態(tài)標記產(chǎn)品等。在國外，具有生態(tài)標記的產(chǎn)品已成為消費熱點，其價格往往高出普通產(chǎn)品兩倍以上，內(nèi)含了對生態(tài)的補償。從這個意義上說，居民還是非常重要的主體。

二、“人”和生態(tài)環(huán)境都是受償主體

生態(tài)環(huán)境始終是受償主體；作為國家、社會組織和自然人的“人”，扮演著受償主體和接受主體的雙重角色。

（一）國家、社會組織和自然人是受償主體

國家是跨流域調(diào)水生態(tài)補償?shù)氖軆斨黧w。跨流域調(diào)水工程規(guī)模大、投資多、公益性強，基于投資風險、投資回報率及投資周期的考慮，私人和企業(yè)在投資上存有種種顧慮和負擔，國家成為調(diào)水工程的主要投資者。工程運行后，用水主體通過各種途徑消耗了所調(diào)之水，享用了所調(diào)之水中的資源環(huán)境利益，而水資源所有者正是國家，國家應當從用水主體處獲得相應補償，從而有資金進行生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護，向社會提供足額生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)?？缌饔蛘{(diào)水生態(tài)補償活動中，各級政府（調(diào)水區(qū)）還負責生態(tài)補償活動的組織與協(xié)調(diào)，以財政、政策或其他具體方式保護生態(tài)環(huán)境，代表本區(qū)域社會組織和居民就補償事宜與補償方進行談判，理應成為受償主體。

企業(yè)等社會組織和自然人都是跨流域調(diào)水生態(tài)補償?shù)氖軆斨黧w。調(diào)水區(qū)企業(yè)為保護調(diào)水水質(zhì)水量，不但加大了污染治理和環(huán)境保護力度，而且在不同程度上喪失了發(fā)展的機會成本；調(diào)水區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到嚴格限制，一些企業(yè)被要求關(guān)、停、轉(zhuǎn)，居民就業(yè)擇業(yè)受到影響，導致生活水平降低；他們應當成為受償主體。

（二）生態(tài)環(huán)境也是受償主體

跨流域調(diào)水人為改變了水資源時空分布，工程建設(shè)實施過程中改變了自然條件，威脅或破壞了原有生態(tài)系統(tǒng)平衡。盡管生態(tài)系統(tǒng)有一定自凈和自我修復能力，但當破壞和改變超出一定限度后，生態(tài)環(huán)境修復和治理就要借助人工力量。在這種情況下，跨流域調(diào)水生態(tài)補償?shù)牟糠仲Y金必須用來修復和改善生態(tài)環(huán)境，生態(tài)環(huán)境成為客觀存在的受償主體?？缌饔蛘{(diào)水生態(tài)補償?shù)母灸康?，正是為生態(tài)系統(tǒng)修復提供資金保障。然而，生態(tài)環(huán)境修復需要“人”來進行，“人”代為接受補償資金然后用于生態(tài)環(huán)境的修復和治理。需要注意的是，這時候“人”只是接受主體而不是受償主體，“人”代替生態(tài)環(huán)境接受補償資金，補償資金卻必須用于生態(tài)環(huán)境修復和治理，不能用于緩解“人”的貧困、支持“人”的發(fā)展。在該種情形下，接受主體和受償主體的區(qū)分非常明確：只有“人”才能成為接受主體，有能力接受補償資金；但補償資金應?？顚Ｓ?，“人”無權(quán)將補償資金用于自身發(fā)展，這部分資金用于生態(tài)環(huán)境修復和治理應該是其法定義務(wù)。

跨流域調(diào)水生態(tài)環(huán)境保護存在兩種情形：一是積極保護，二是消極保護。積極保護指主動投入人力、物力和財力進行生態(tài)環(huán)境改造和恢復，如增加或恢復地面植被面積、退耕還林、建設(shè)生態(tài)園等。消極保護是限制或取消對生態(tài)環(huán)境具有負面影響的產(chǎn)業(yè)，如對紙業(yè)、礦業(yè)及其他高能耗高污染產(chǎn)業(yè)進行限制甚至取消。積極保護使得調(diào)水區(qū)以直接形式耗費人財物等有限資源，消極保護又讓調(diào)水區(qū)喪失了一定發(fā)展機會。我國南水北調(diào)中線丹江口庫區(qū)，因河南省2003年下發(fā)《河南省南水北調(diào)中線工程水源地水質(zhì)保護實施意見》，提出了更高污染治理標準，至2009年5月，丹江口水庫水源地水質(zhì)保護范圍內(nèi)已實施關(guān)停遷轉(zhuǎn)企業(yè)450家，南陽市投入治污資金5億多元，建成800多套工業(yè)廢水處理設(shè)施。水源地已累計完成治理水土流失面積630平方公里，完成各類小型水保工程5000多處，有效控制了水土流失，但也因此投入了大量人力、物力，該庫區(qū)經(jīng)濟發(fā)展速度變得緩慢，許多人被迫轉(zhuǎn)業(yè)或下崗[5]。如圖1所示，就積極保護的情形而言，跨流域調(diào)水生態(tài)補償資金用于生態(tài)修復與治理，“人”是生態(tài)補償資金的接受主體而不是受償主體；對于消極保護的情形來說，為保護調(diào)水水質(zhì)水量喪失了發(fā)展的機會成本應該依法補償給“人”，跨流域調(diào)水生態(tài)補償資金可用于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和改造，最終減緩貧困、加速經(jīng)濟社會發(fā)展，這時候“人”既是接受主體又是受償主體。明確跨流域調(diào)水生態(tài)補償資金構(gòu)成、區(qū)分接受主體和受償主體，目的是界定補償資金用途，既充分調(diào)動作為生態(tài)環(huán)境修復代理人的積極性，又避免“人”侵占用于生態(tài)環(huán)境修復和治理的那部分補償資金。國家應設(shè)立相應生態(tài)補償基金，專門保管用于生態(tài)環(huán)境修復和治理的資金。

三、生態(tài)補償法定要素的規(guī)定及生態(tài)補償標準的確立

國家層面相關(guān)立法暫不宜明確規(guī)定跨流域調(diào)水生態(tài)補償標準，但應規(guī)定補償標準的法定要素。這樣既可以使補償標準的制定有法可依，又能夠充分考慮不同區(qū)域現(xiàn)有科學技術(shù)水平、制度和文化基礎(chǔ)以及公眾支付意愿，實現(xiàn)調(diào)水區(qū)和受水區(qū)利益相對公平。

（一）國家層面應規(guī)定補償標準的法定要素

我國不同地區(qū)經(jīng)濟文化發(fā)展、資源環(huán)境承載能力都不一樣，不同跨流域調(diào)水工程面臨的生態(tài)補償問題各有特點，補償通常在不同層次、標準上進行，并根據(jù)不同情況適用差異化補償方式。即使是同一地區(qū)，由于經(jīng)濟生活、生態(tài)環(huán)境時刻在發(fā)生變化，每年實際情況不盡相同，調(diào)水區(qū)核算生態(tài)保護成本的項目內(nèi)容和具體數(shù)據(jù)也不一樣，補償標準處于動態(tài)變化之中。而且，補償標準是存在補償關(guān)系的雙方按照各自意愿、經(jīng)過討價還價達成的，是“買賣雙方”愿意支付和接受的價格。因而，制定全國性生態(tài)補償標準會引發(fā)新的不公平。

我國跨流域調(diào)水生態(tài)補償標準的法定要素包括：調(diào)水區(qū)生態(tài)保護、污染治理成本；因保證調(diào)水水量和水質(zhì)而喪失的經(jīng)濟社會發(fā)展的機會成本。對于調(diào)水區(qū)而言，補償標準應該足以彌補其成本，即至少要包含其提供水生態(tài)服務(wù)的直接與間接支出。直接支出通常包括其為跨流域調(diào)水進行生態(tài)保護與建設(shè)的人、財、物等各項投入以及為糾正生態(tài)服務(wù)利用的外部性或?qū)崿F(xiàn)生態(tài)服務(wù)交易時給當?shù)鼐用裨斐傻闹苯訐p失；間接支出則是為進行生態(tài)保護而放棄部分發(fā)展權(quán)而導致的損失，如調(diào)水區(qū)嚴格限制加工業(yè)尤其是污染工業(yè)發(fā)展，對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、企業(yè)環(huán)保進行稅收減免或財政貼息[6]。對于受水區(qū)而言，補償標準應該是其享受水生態(tài)服務(wù)而獲得的直接收益或節(jié)約的成本。

國家層面相關(guān)立法適宜規(guī)定跨流域調(diào)水生態(tài)補償標準的法定要素。實際操作過程中，補償主體和受償主體可以依據(jù)補償標準的法定要素，在科學測算的基礎(chǔ)上進行協(xié)商，確立符合跨流域調(diào)水工程實際情況的生態(tài)補償標準。

（二）跨流域調(diào)水工程專門立法應規(guī)定生態(tài)補償標準

跨流域調(diào)水工程專門立法適宜規(guī)定生態(tài)補償標準。在美國，圍繞某項具體的跨流域調(diào)水工程，從立項、投資、建設(shè)到運行管理的全過程，均有嚴格法律規(guī)范。針對特定工程進行跨流域調(diào)水立法，正在成為我國地方性立法的發(fā)展趨勢，《山西省萬家寨引黃工程保護條例》（2005年）、《大連市引碧供水工程設(shè)施保護條例》（2008年修）、《山東省膠東調(diào)水條例》（2011年）便是地方性跨流域調(diào)水專門立法?？缌饔蛘{(diào)水生態(tài)補償標準的確立，既應該考慮對水資源經(jīng)濟價值的補償，也包括對水資源生態(tài)價值的補償。

生態(tài)的投資收益一般難以計算，目前國際上缺乏具有公認度和可操作性的標準，各國多根據(jù)自身實際情況，采取靈活多樣、更容易被大家理解和接受的補償標準。美國生態(tài)補償標準是政府借助競標機制和遵循責任主體自愿原則，確定與各地自然和經(jīng)濟條件相適應的租金率，這種方式是責任主體與政府博弈的結(jié)果，具體考慮生態(tài)保護者投入及機會成本的損失、生態(tài)環(huán)境受益者經(jīng)濟利益、生態(tài)破壞成本及生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值四個要素[7]。哥斯達黎加在征收“水資源環(huán)境調(diào)節(jié)費”時，以土地機會成本作為對上游土地使用者的補償標準，對下游城市用水者征收的補償費只占其支付意愿的小部分。目前，絕大多數(shù)國家對生態(tài)補償標準的測算從投入和效益兩方面進行。在投入方面，核算水資源和生態(tài)保護的各項投入，以及因水源地保護而限制發(fā)展造成的損失。在效益方面，估算保護投入在經(jīng)濟、社會和生態(tài)等方面產(chǎn)生的外部效益，根據(jù)投入與效益估算補償標準。

國內(nèi)學者十分關(guān)注跨流域調(diào)水生態(tài)補償標準的研究[8]，學界確定生態(tài)補償標準主要有兩種方法：一是對生態(tài)服務(wù)功能進行價值評估，二是對生態(tài)服務(wù)功能提供者的機會成本損失進行核算。前者是對生態(tài)保護或者環(huán)境友好型生產(chǎn)經(jīng)營方式所產(chǎn)生的水土保持、水源涵養(yǎng)、氣候調(diào)節(jié)、生物多樣性保護、景觀美化等生態(tài)服務(wù)功能價值進行評估與核算，作為生態(tài)補償依據(jù)。后者把生態(tài)保護和建設(shè)的直接成本連同全部或部分機會成本補償給生態(tài)服務(wù)功能提供者，使其可以獲得足夠動力參與生態(tài)保護，從而使其他社會成員可以繼續(xù)享有生態(tài)系統(tǒng)提供的服務(wù)[9]。機會成本法既充分考慮調(diào)水區(qū)政府、企業(yè)和個人為保護生態(tài)環(huán)境實際的經(jīng)濟投入；又考慮調(diào)水區(qū)發(fā)展機會成本的損失，即無形經(jīng)濟投入；在我國生態(tài)補償實踐中更容易被接受。杭州市、嘉興市對上游千島湖地區(qū)的生態(tài)補償，就是綜合分析生態(tài)保護投入、限制發(fā)展的機會成本等，從成本角度提出補償標準。運用機會成本法計算水生態(tài)補償標準，也是歐盟一些國家較為通行的方法。

機會成本法符合我國跨流域調(diào)水生態(tài)補償?shù)膶嶋H。我們以南水北調(diào)中線工程為例，分析跨流域調(diào)水生態(tài)補償標準的法定要素。首先，調(diào)水區(qū)生態(tài)保護、污染治理成本是生態(tài)補償?shù)臉?gòu)成要素。污染治理的成本顯而易見，生態(tài)保護成本同樣可以根據(jù)其投入進行核算。如南水北調(diào)中線工程水源地河南省南陽市天然林保護工程項目的投資估算標準是：人工造生態(tài)林每畝補助200元；封山育林每畝補助70元；飛播造林每畝補助120元；低質(zhì)低效林改造每畝補助100元；林管護按每人管護3000畝，每人每年管護費8000元確定補助標準[10]。這種方法較好考慮了調(diào)水沿線經(jīng)濟發(fā)展和市場發(fā)育水平，公平合理、可操作性強，能夠使調(diào)水區(qū)保持足夠動力參與生態(tài)保護，受水區(qū)不斷享有清潔用水和良好水環(huán)境。其次，因保證調(diào)水水量和水質(zhì)而喪失的經(jīng)濟社會發(fā)展的機會成本應該得到補償。隨著南水北調(diào)中線工程的興建，為保護水源而進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，在一定程度上制約了調(diào)水區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。陜南地區(qū)具有豐富礦產(chǎn)資源，由于國家實行嚴格節(jié)能減排和生態(tài)保護政策，已有相當一部分工礦企業(yè)不能正常生產(chǎn)，部分企業(yè)因資金缺乏無力添加治污設(shè)備，只能關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)；一些微利企業(yè)變成無利企業(yè)；一大批具有開采開發(fā)價值的礦山不能開發(fā)，潛在資源優(yōu)勢不能變成現(xiàn)實經(jīng)濟效益；導致下崗人員增多，就業(yè)壓力增大[11]。在調(diào)水區(qū)和受水區(qū)之間利益關(guān)系的博弈中，受水區(qū)總是盼望調(diào)水區(qū)大力保護水資源與環(huán)境，調(diào)水區(qū)則希望通過開發(fā)和利用當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境資源增加收入。受水區(qū)甚至并未真正了解生態(tài)環(huán)境保護的成本高低，并不清楚生態(tài)系統(tǒng)資源地居民喪失了多少發(fā)展的機會成本，其實這些支出都可以采取一定方法來進行計算。

四、健全生態(tài)補償監(jiān)督機制

跨流域調(diào)水生態(tài)補償資金數(shù)額巨大，為保障補償活動有條不紊地開展，必須建立起有效的監(jiān)督機制。

（一）強化國家監(jiān)督的作用

國家監(jiān)督是以國家機關(guān)及其公職人員為主體，以國家名義、依法定職權(quán)和程序進行的具有直接法律效力的監(jiān)督?？缌饔蛘{(diào)水生態(tài)補償是長期、系統(tǒng)的工程，在實施監(jiān)督過程中，涉及到多個部門或地區(qū)，目標多、影響大，均衡不同相關(guān)方的利益是一項長期、復雜的工作，國家為保證跨流域調(diào)水生態(tài)補償法律關(guān)系主體的行為符合法律規(guī)范，履行監(jiān)督責任。

我國現(xiàn)行跨流域調(diào)水生態(tài)補償?shù)谋O(jiān)督主體是各級政府。各級政府部門組成有權(quán)威性、并能代表國家行使監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督管理體系，形成強有力的監(jiān)督力量。例如，2008年《關(guān)于子牙河水系生態(tài)補償金管理使用等有關(guān)事項的通知》，明確了生態(tài)補償金使用范圍，指出河北省環(huán)保局將會同河北省財政廳對項目實施及資金使用情況進行不定期調(diào)度和核查。

生態(tài)補償立法應規(guī)定政府及其主要領(lǐng)導人承擔跨流域調(diào)水生態(tài)補償?shù)男姓熑危鞔_政府及其有關(guān)部門的分工和權(quán)限，實施生態(tài)補償目標責任制。同時，由于政府具有生態(tài)補償組織、協(xié)調(diào)和監(jiān)督的權(quán)力，法律應有效約束各種濫用權(quán)力的行為，并依法追究法律責任。

（二）發(fā)揮社會監(jiān)督的有效性

社會監(jiān)督是以國家機關(guān)以外的社會組織或公民為主體進行的監(jiān)督，監(jiān)督主體范圍十分廣泛，民主性比較突出。由于跨流域調(diào)水生態(tài)補償涉及十分復雜的利益關(guān)系，單一政府監(jiān)督已經(jīng)不能適應生態(tài)補償需求，必須適時引入社會監(jiān)督機制?！吨泄埠贾菔形k公廳、杭州市人民政府辦公廳關(guān)于建立健全生態(tài)補償機制的若干意見》（2005年）中就指出：“充分重視社會監(jiān)督，積極吸取合理化意見和建議，增強生態(tài)補償制度建立健全過程中決策的科學化和民主化?！?/p>

法律應使公眾獲得跨流域調(diào)水生態(tài)補償?shù)膮⑴c權(quán)和知情權(quán)，不斷完善公眾參與機制。2013年實施的《中華人民共和國民事訴訟法》，開啟了我國公益訴訟制度的先河。該訴訟法第55條明確規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，有關(guān)機關(guān)、社會團體可以向人民法院提起訴訟”，但沒有對立案標準、審查程序等作出更多規(guī)定，尤其是沒有對個人適格主體問題進行規(guī)定。事實上，公民作為社會個體在參與公益訴訟過程中更加具有靈活性，不受相關(guān)機關(guān)和社會團體約束，能充分行使自己的權(quán)利和監(jiān)督作用，具有其他任何主體所不具備的天然優(yōu)勢。當公眾參與到生態(tài)補償決策制定和實際操作中時，參與熱情就會大大激發(fā)出來。公眾監(jiān)督將大量吸引公眾參與，公眾不僅僅要參與到生態(tài)補償資金籌集中，更要參與到補償實施過程中，監(jiān)督生態(tài)補償實踐的各個環(huán)節(jié)。

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（責任編輯江海波）

Abstract：Interbasin water transfer is a complex system engineering.The focus of coordinating different stakeholders along the water transfer route lies in the ecological compensation.It needs not only the supports of the state policies and the authority，but also the stability of law to protect effectively the ecological and social justice.To construct the compensation legal system，we should actively identify and guide the different types of compensation bodies：the enterprises in the intake areas，social organizations or natural persons may become the subjects of compensation；acceptance subjects can be either national，social organizations or natural persons，or even the ecological environment.The ecological compensation standard is not temporarily suitable in the relevant national legislation and regulations，but it should be made clear its statutory elements.Therefore，a sound ecological compensation supervision mechanism would be set up with strengthened national supervision， and effective social supervision.

Key words：interbasin water transfer；ecological compensation；legal system