基層政府應(yīng)急管理的現(xiàn)狀調(diào)查與分析

摘要：基層政府是應(yīng)對突發(fā)事件的主體，提升其應(yīng)急管理能力對維護社會穩(wěn)定至關(guān)重要。在基層政府應(yīng)急管理的實踐中，存在著民眾憂患意識薄弱、政府人員時間理念缺乏、責任意識不強、信息平臺建設(shè)滯后和應(yīng)急動員能力不足等問題。在文獻綜述和實證分析的基礎(chǔ)上，提出了提升基層政府應(yīng)急管理能力的對策與建議。

關(guān)鍵詞：基層政府；突發(fā)事件；應(yīng)急管理

中圖分類號：D035.29；D630.8文獻標識碼：A

DOI：10.3963/j.issn.16716477.2014.02.006

一、問題的提出

當前，我國經(jīng)濟社會發(fā)展逐步進入到“深水區(qū)”，不斷向更深層次的發(fā)展和變革邁進。社會在創(chuàng)造財富的同時，也逐漸陷入了一種發(fā)展的困境[1]：財富的社會生產(chǎn)系統(tǒng)地伴隨著風險的社會生產(chǎn)，相應(yīng)的，與社會分配短缺相關(guān)的問題和沖突同科技發(fā)展所產(chǎn)生的問題和沖突相重疊[2]。這種困境給政府（尤其是基層政府）的社會管理既帶來了挑戰(zhàn)，也帶來了改革的機遇。

基層政府處于國家政權(quán)結(jié)構(gòu)中的基礎(chǔ)層，充當著國家與人民群眾溝通的橋梁角色，其行政行為直接影響到人民群眾的利益，也是人民群眾認知、衡量和信賴政府的重要依據(jù)。根據(jù)調(diào)查顯示，我國的各類突發(fā)事件大多發(fā)生在基層，這對基層政府的應(yīng)急管理能力是一個嚴峻的考驗。及時有效地應(yīng)對突發(fā)事件，最大限度地降低突發(fā)事件帶來的危害，既是黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人多次在政府工作報告和不同場合中所強調(diào)的，也是衡量基層政府提高社會管理水平、維護社會穩(wěn)定的一個重要標準。本文基于目前政府功能與結(jié)構(gòu)完善狀況和應(yīng)急管理實踐兩個方面，研究的基層政府主要指縣、市轄區(qū)級政府。

二、應(yīng)急管理研究的文獻回顧

西方國家關(guān)于應(yīng)急管理的研究相比我國較為成熟，我國到了20世紀80年代才開始出現(xiàn)研究政府應(yīng)急管理的文獻資料，隨后逐漸增多。綜觀國內(nèi)外學者已有對應(yīng)急管理的研究，主要是從應(yīng)急管理的概念、模式、機制建設(shè)研究幾個方面著手。

（一）關(guān)于應(yīng)急管理概念的研究

關(guān)于應(yīng)急管理的界定，學者們基于不同的學科視角，理解各不相同。德拉貝克與霍特莫認為，“應(yīng)急管理是一種學科與職業(yè)，它應(yīng)用科學技術(shù)、規(guī)劃及管理手段來應(yīng)對極端事件。極端事件可能導(dǎo)致多人傷亡，對財產(chǎn)造成重大損失，擾亂社會生活的事件”[3]。哈多與布洛克將應(yīng)急管理簡要定義為“應(yīng)對風險和規(guī)避風險的學科” [4] 。 計雷等人將應(yīng)急管理定義為，“在應(yīng)對突發(fā)事件的過程中，為了降低突發(fā)事件的危害，達到優(yōu)化決策的目的，基于對突發(fā)事件的原因、過程和后果進行分析，有效地集成社會各方面資源，對突發(fā)事件進行有效預(yù)警、控制和處理的過程”[5]。王郅強等按照突發(fā)事件發(fā)生過程的時間序列，認為應(yīng)急管理應(yīng)包括四個方面的行為過程：突發(fā)事件的預(yù)防、準備、響應(yīng)、修復(fù)及重建[6]。為便于研究，本文采用2006年1月國務(wù)院發(fā)布的《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》關(guān)于應(yīng)急管理的定義，即是指政府及其他公共機構(gòu)在突發(fā)事件的事前預(yù)防、事發(fā)應(yīng)對、事中處置和善后恢復(fù)過程中，通過建立必要的應(yīng)對機制，采取一系列必要措施，應(yīng)用科學、技術(shù)、規(guī)劃與管理等手段，保障民眾生命、健康和財產(chǎn)安全；促進社會和諧發(fā)展的有關(guān)活動。

（二）關(guān)于應(yīng)急管理模式的研究

西方發(fā)達國家的應(yīng)急管理模式大體上可以分為三種模式：美國的“大協(xié)調(diào)”模式，總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)、安全部門處理和地方配合；俄羅斯的“大安全”模式，總統(tǒng)率領(lǐng)、決策和執(zhí)行機構(gòu)綜合處理；英國的“分級處理”模式，中央政府主導(dǎo)、地方政府屬地管理模式，英國的分級處理模式是在部門協(xié)調(diào)和資源整合基礎(chǔ)上，著重能力建設(shè)的理念。

我國的應(yīng)急管理模式在不斷的應(yīng)急實踐中，部分地區(qū)也開始形成具有自己特色的模式，如北京模式。北京模式建立了統(tǒng)一的應(yīng)急指揮系統(tǒng)，突發(fā)公共事件應(yīng)急委員會和城市應(yīng)急指揮中心，在應(yīng)急實踐中取得了較好的效果。這為其他地區(qū)政府形成符合當?shù)貙嶋H的應(yīng)急管理模式提供了重要的借鑒。

（三）關(guān)于應(yīng)急管理機制的研究

Stuart Batho，Gwyndaf Williams和Lynne Russell通過對曼徹斯特的一次恐怖襲擊，實際論述了應(yīng)急管理對可控的災(zāi)后恢復(fù)作用，得出各方協(xié)作對災(zāi)害的恢復(fù)起著正面的效應(yīng)[6]。Rita Jajali通過對土耳其 1999 年地震后的政府行為進行了評價分析，表明政府的管理是一個由不稱職到高效的轉(zhuǎn)變過程，同時還探討了政府和公共社區(qū)的救援體制，以及媒體在其中起到的積極作用[7]。Jean Luc與Kathleen認為應(yīng)急管理應(yīng)該是多人合作的，多專家的，決策共享的，造成應(yīng)急管理效率低的一個核心問題是缺乏足夠的信息溝通[8]。Ross Prizzia通過調(diào)查研究認為，突發(fā)事件中媒體報道與管理部門的協(xié)調(diào)也能促進應(yīng)急管理工作效率的提高[9]。

國內(nèi)對政府應(yīng)急管理機制的研究起步較晚。其中，學者閃淳昌認為，應(yīng)急管理機制包含預(yù)警機制、處置機制和輔助機制三個部分，并提出了建立健全應(yīng)急管理機制的工作原則[10]。中國行政管理課題組提出了應(yīng)主要從五個方面加強政府應(yīng)急管理機制的建設(shè)：加強統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和總體協(xié)調(diào)機構(gòu)建設(shè)；建設(shè)以應(yīng)對能力為主要依據(jù)的分級響應(yīng)機制；建設(shè)平戰(zhàn)結(jié)合的應(yīng)急保障機制；健全減災(zāi)防災(zāi)體系；統(tǒng)一編制應(yīng)急管理術(shù)語和定義等[11]。

三、本文采用的研究方法

（一）量表的編制與數(shù)據(jù)的收集

1. 量表的編制。從目前應(yīng)急管理的研究層次和領(lǐng)域來看，主要集中在中央、地方兩級政府，涉及機制建設(shè)、模式研究等較為宏觀的層面，而對作為具體執(zhí)行的微觀層面——基層政府研究較少?；鶎诱膽?yīng)急管理意識、預(yù)警機制建設(shè)、應(yīng)急響應(yīng)及處置與基層政府的應(yīng)急管理能力有著直接的關(guān)系。本研究以問卷為主，結(jié)構(gòu)訪談為輔。問卷包含有25個項目，包括20個政府應(yīng)急管理的項目和5個被調(diào)查者的個人基本信息項目。問卷編制是在應(yīng)急管理相關(guān)理論與調(diào)研的基礎(chǔ)上構(gòu)建維度，通過訪談和半開放式問卷來收集調(diào)研題項。問卷項目主要包括應(yīng)急管理意識、應(yīng)急預(yù)警機制建設(shè)、應(yīng)急響應(yīng)與處置三個方面。個人基本資料主要包括性別、年齡、教育程度、職業(yè)和所在省份，主要用于考察個體變量與應(yīng)急管理滿意度的影響。對典型樣本的訪談，主要詢問以下幾個問題：您是否參加過突發(fā)事件的應(yīng)急救援工作？遇到突發(fā)事件您會怎么做？您是否主動向政府提出過自己的意見和建議？您認為影響政府應(yīng)急管理能力的因素主要有哪些？通過訪談的數(shù)據(jù)來進一步佐證與解釋定量分析結(jié)果，使給出的研究建議更具有可行性。

2. 數(shù)據(jù)的收集。為了使研究結(jié)果更具有廣泛性，在選取調(diào)研樣本時覆蓋了盡量多的地域、行業(yè)和工作種類。通過研究者本人和委托他人發(fā)放紙質(zhì)問卷的方式，在重慶、四川、貴州、云南、陜西、湖南、湖北、浙江、河北、廣東、青海、新疆等10多個省市，先后發(fā)放1000份問卷，回收問卷980份，通過對回收問卷進行剔除分析后得到有效問卷883份，有效率為90.1%。

四、基層政府應(yīng)急管理的現(xiàn)狀分析

（一）民眾對社會治安現(xiàn)狀的認知與評價

社會糾紛的處置不當往往是引起糾紛不斷擴大化、復(fù)雜化的一個重要因素。同時，一個地區(qū)的社會糾紛情況在數(shù)量上、程度上和性質(zhì)上的變化可以反映出當?shù)厣鐣芾淼乃?。通過對基層社會治安糾紛情況的調(diào)查，結(jié)果顯示，基層大部分地區(qū)的治安情況都比較安定（61%），出現(xiàn)的糾紛都是些小打小鬧，并且這些糾紛大部分都能得到及時的化解，化解的途徑主要有鄉(xiāng)親調(diào)解（59.9%）和政府人員出面調(diào)解（28.4%）。其中，通過訪談得知，政府人員出面調(diào)解需要加強“軟實力”，堅持做到公平、公正和公開以及要注意溝通的方式。大多數(shù)被訪者表示，他們對政府擅用警力介入事件處理保持一種高度警惕，甚至是反感的心態(tài)，其中主要的原因是警察的“強勢地位”讓民眾加深了被剝奪感，讓自己處于更加弱勢的地位。

社會管理的對象是民眾，受益者也是民眾，社會民眾對治安的評價對政府的社會管理有著重要的意義，既是對政府努力工作的一個評價，也是政府找到提升自身管理能力水平的方法。調(diào)查顯示，有54.3%的被試者對基層的社會管理表示比較滿意，37.9%的表示一般，7.8%的表示不太好，認為社會治安堪憂。一方面，說明了民眾對基層政府社會治安管理的期望值不斷提高；另一方面，說明了基層政府的社會治安管理水平與民眾的期望還有一定的差距。

（二）民眾預(yù)防突發(fā)事件的憂患意識和參與政府應(yīng)急管理的意識

首先，當前民眾的憂患意識比較薄弱。增強民眾的憂患意識是基層政府做好應(yīng)急管理工作的基礎(chǔ)條件，可以避免或減少突發(fā)事件的發(fā)生，最大限度降低突發(fā)事件給民眾、社會所帶來的危害。目前我國基層民眾的憂患意識還比較薄弱，調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，能夠做到隨時注意安全隱患，即有較強的憂患意識的只占50.6%，遇到危險才會注意，即憂患意識比較薄弱的占到39.3%，而認為沒有必要的占到10.1%，見圖1。

同時還發(fā)現(xiàn)，年齡與憂患意識之間有一定的關(guān)聯(lián)度，隨著年齡的增長，憂患意識逐漸增強，年長者比年輕者更加具有憂患意識。

其次，民眾的應(yīng)急參與意識較高。由于突發(fā)事件的突發(fā)性，多數(shù)情況下政府工作人員在較短時間內(nèi)很難及時趕到現(xiàn)場，這就需要民眾進行自救和互助。在民眾如何應(yīng)對突發(fā)事件的訪談中，45.9%的受訪者選擇“參與其中，做自己能做的”，35.8%的選擇“撥打110”，14.6%的選擇“圍觀看熱鬧”，3.7%的選擇“不聞不問”。具體而言，從年齡上來看，18～45歲的受訪者更傾向于“參與其中，做自己能做的”，45歲以上的受訪者傾向于“撥打110”。從中看出，“參與其中，做自己能做的”和“撥打110”成為絕大多數(shù)民眾應(yīng)對突發(fā)事件的選擇，說明民眾在面對突發(fā)事件時，具有較高的積極參與救援意識和求助于公共機構(gòu)的社會意識。

（三）基層政府應(yīng)急管理的服務(wù)意識和責任意識現(xiàn)狀

基層政府對民眾所反映的問題不夠重視，服務(wù)和責任意識不強。突發(fā)事件的征兆、發(fā)生以及演變是一個量變的過程，基層的民眾很快就能掌握訊息。因此，基層政府加強與民眾的互動，掌握第一信息顯得尤為重要。在問及民眾“是否主動向政府表達過自己對教育、醫(yī)療、治安等方面的建議和意見”時，出乎意料的是有高達82.9%的受訪者表示“沒有”，而只有17.1%的表示“有”。在主動表達意見的群體（農(nóng)民、學生）中，農(nóng)民更傾向于通過“上訪”表達意見，學生則主要是通過政府的網(wǎng)站、論壇、微博等渠道向政府提出意見和建議。而部分公眾之所以沒有表達意見主要是因為“反映的情況得不到重視，浪費時間和精力”，其次是“不知道通過什么渠道”、“不太關(guān)心”等。

調(diào)查顯示，基層政府人員到村、到戶調(diào)研“常態(tài)化”的占11%，“有些時候去”的占51.8%，“從來沒有”占14.7%，“不清楚”的占22.5%。政府人員實地調(diào)研，可以及時了解應(yīng)急管理工作在底層的落實情況，發(fā)現(xiàn)問題，解決問題，有助于及時防止突發(fā)事件的發(fā)生。上述數(shù)據(jù)表明，當前基層政府人員的服務(wù)意識和責任意識還比較薄弱，對民眾上訪、政府調(diào)研與預(yù)防突發(fā)事件發(fā)生的重要性認識不足。

（四）基層政府突發(fā)事件預(yù)防體系構(gòu)建狀況

政府突發(fā)事件預(yù)防體系是一項系統(tǒng)性工程，涵蓋范圍廣，此次就防護設(shè)施、安全教育和突發(fā)事件的宣傳教育進行調(diào)查。針對一些公共場所、危險路段等調(diào)查，發(fā)現(xiàn)這些場所、路段存在較大的安全隱患，極易引起事故的發(fā)生，見表1。

（五）基層政府應(yīng)急響應(yīng)與民眾滿意度狀況

由于突發(fā)事件的突發(fā)性、復(fù)雜性特點，要求政府部門要做到及時響應(yīng)與有序協(xié)調(diào)。調(diào)查結(jié)果顯示，56.4%的被試者表示基層政府“能夠及時趕到現(xiàn)場，并靈活指揮”，29%的表示“沒有及時趕到現(xiàn)場，也沒能相互協(xié)調(diào)”，14.6%的表示“沒有及時趕到，只是敷衍了事”。

當追問基層政府部門在突發(fā)事件中是采取怎樣的應(yīng)對方式時，36.9%的被試者表示“多部門協(xié)調(diào)行動，統(tǒng)一指揮”，28.9%的表示“采取單一部門負責”，11.1%的表示“部門間缺乏協(xié)調(diào)，各自為政”，21.7%的表示“部門間相互推諉，應(yīng)對緩慢”，1.4%的表示“沒有部門出面應(yīng)對”。

綜合上述的數(shù)據(jù)與訪談的結(jié)果，可知基層政府部門在應(yīng)對突發(fā)事件時，仍有不少的基層政府人員缺少時間觀念，缺乏整體協(xié)作的意識和責任意識，各自為政。這種局面很可能會喪失應(yīng)對突發(fā)事件的最佳時機，造成更大的危害。

同時，基層政府的應(yīng)急動員能力不足。具體分析，38.1%的被試者表示“能夠有序地參與政府組織的應(yīng)急救援，并且清楚自己的應(yīng)急內(nèi)容”；而高達61.9%的表示“不知道怎樣參與政府的應(yīng)急救援工作，也沒有明確的規(guī)定，想幫卻不知道怎么做”。一邊是政府自身應(yīng)急資源的匱乏，一邊卻是大量的民眾資源不被利用，兩者之間的斷層，主要原因還是相應(yīng)法律的不完善以及制度的缺失。

基層民眾對當?shù)卣膽?yīng)急響應(yīng)與處置滿意度不高。5.7%的被試者選擇“非常滿意”，31.5%的選擇“比較滿意”，43.8%的選擇“一般”，15.0%選擇“不太滿意”，4.0%的選擇“非常不滿意”，見圖3。

（六）基層政府應(yīng)急信息平臺的建設(shè)狀況

首先，應(yīng)急信息平臺是政府尊重和滿足民眾知情權(quán)、保持與民眾互動的一個很重要的窗口。從調(diào)研中獲知，基層民眾獲取應(yīng)急相關(guān)信息的渠道頻次由高到低依次是新聞報紙、政府網(wǎng)站、政府公開信件、公示欄和上訪等，見圖4。但是訪談進一步發(fā)現(xiàn)，新聞報紙、公開信、公示欄的溝通都是單向的，缺乏互動，很難滿足民眾的互動需求。而具有雙向互動的政府網(wǎng)站，更多也是充當發(fā)布信息的角色，互動平臺處于建設(shè)狀態(tài)中，網(wǎng)站信息更新嚴重滯后，民眾上訪也沒有受到應(yīng)有的重視。

其次，多數(shù)基層政府發(fā)布應(yīng)急信息相對滯后，極易給社會謠言留下生存的空間。數(shù)據(jù)顯示，只有36.2%的被試者表示“政府能夠及時更新信息”，56.5%的表示“政府沒有及時公布信息，事后幾天才公布”，7.2%的表示“政府從不公布信息”。應(yīng)急信息發(fā)布的緩慢性，給謠言的制造、流傳和繼續(xù)擴散提供了生存的空間，這對政府的官方消息形成了難以估量的沖擊。53.8%的被試者選擇相信“官方消息”，而有46.2%的選擇相信“小道消息”。進一步對相信小道消息的民眾進行調(diào)查，分析結(jié)果見圖5。

再次，基層政府透明度不高，信息公開程度低。調(diào)查中，只有28.3%的被試者認為“政府部門很民主，對新聞媒體公開”，53.1%的認為“政府是迫于社會的各種壓力才公開部分信息”，18.6%的表示“政府則采取封鎖消息”的方式。一些基層政府的工作人員將信息公開視為負擔，不愿公開信息，并多方面限制民眾的信息公開要求，動輒以“屬于政府機密”為借口搪塞民眾，很容易引起民眾的不滿情緒。

五、結(jié)論與建議

從調(diào)研情況來看，民眾對基層政府應(yīng)急管理的期望值在不斷提高，而基層政府也有加強應(yīng)急管理的主觀需求，這也是基于當前社會進入矛盾多發(fā)期、民眾利益訴求多元化的客觀要求。提升基層政府的應(yīng)急管理水平是一項系統(tǒng)工程，需要一條科學合理、有針對性的提升路徑。

（一）建立多元化的糾紛調(diào)解機制及其保障機制

調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，當前的基層糾紛多數(shù)還是由鄉(xiāng)親進行調(diào)解，少數(shù)由政府出面調(diào)解，隨著民眾民主意識的日益增強和利益的日益多元化，這種傳統(tǒng)的、單一的調(diào)解方式已經(jīng)暴露出了它的局限性。因此，需要建立一個多元化的糾紛調(diào)解機制。調(diào)解的主體應(yīng)當包括基層政府、司法機關(guān)、社會組織、村民或居民自治組織和當?shù)赜型诺泥l(xiāng)親鄰里等，實現(xiàn)多主體之間的聯(lián)動合作。需要注意的是，在調(diào)解糾紛時，應(yīng)慎用警力。同時，為了保障調(diào)解活動的有序運行，應(yīng)建立專項的基金賬戶，保障調(diào)解人員的必要開支、報酬待遇和人身保險等。

（二）增強安全和應(yīng)急意識與采取防范措施并舉

基層政府是應(yīng)對突發(fā)事件的主導(dǎo)力量，政府工作人員的應(yīng)急意識強弱對其應(yīng)急管理成效有很大的影響。增強基層政府人員的安全和應(yīng)急意識，可以采用理論學習和實踐操作兩種途徑，如案例學習、模擬演練等方式?；鶎诱梢愿鶕?jù)民眾獲取信息渠道的特點，在當?shù)氐男侣剤蠹?、政府網(wǎng)站、公務(wù)欄、宣傳欄中，設(shè)置專門的欄目和版塊，或者是發(fā)放小冊子，展示應(yīng)急案例分析及風險知識提示，宣傳民眾應(yīng)當了解的應(yīng)急常識，提高基層民眾的安全和應(yīng)急意識。同時，在具有危險和易發(fā)事故的場所，設(shè)立醒目的警示牌和標語，并配備相應(yīng)的安全設(shè)施。對安全設(shè)施的監(jiān)管要常態(tài)化，并及時做好維護工作。

（三）加強基層政府應(yīng)急信息平臺建設(shè)，增強政府獲取信息的能力

基層政府加強應(yīng)急信息平臺的建設(shè)，要堅持幾個原則：信息發(fā)布具有及時性和準確性，對外公開，互動參與的廣泛性和及時回應(yīng)民眾。此外，政府要利用好信息交流技術(shù)和各種信息平臺，完善電子政務(wù)，增加和暢通公眾訴求的渠道，認真傾聽上訪群眾的意見和建議，重視群眾所反映的情況，并及時為群眾解決實際問題[12]。

（四）建立應(yīng)急的聯(lián)動機制和獎懲機制，增強基層政府應(yīng)急動員能力

政府各部門應(yīng)當加強合作，實現(xiàn)各種公共和社會資源的整合，建立政府、社會團體組織、當?shù)厝罕姽餐瑓⑴c的聯(lián)動機制。各部門采取各自為政、單一負責的應(yīng)急方式，會使各部門的信息資源、人力資源和應(yīng)急物資等無法實現(xiàn)整合，造成資源閑置或重置。各部門只有明確相應(yīng)的職責和專業(yè)化分工，做到各司其職，實現(xiàn)多主體、多層級、多環(huán)節(jié)協(xié)同效應(yīng)，實現(xiàn)應(yīng)急管理組織間的信息共享，使政府應(yīng)急管理系統(tǒng)高效運作，使政府決策更加科學化。

同時，應(yīng)急管理中獎懲機制的有效運行必須做到有功必賞，有過必罰。建立獎懲機制是增強基層政府人員應(yīng)急時間觀念的途徑之一；把工作績效同報酬掛鉤，可以提高各部門的積極性和整體協(xié)作效能。要通過建立利益平衡機制來保障利益相關(guān)者的合法利益，進而提高個組織、群體的積極性和主觀能動性。

（五）建立反饋機制，及時總結(jié)經(jīng)驗與教訓(xùn)

在應(yīng)急管理工作接近尾聲時，處理應(yīng)急事件的相關(guān)部門應(yīng)做好事后的交流、評價與總結(jié)。通過集中討論的方式，商討在應(yīng)急過程中值得注意的問題和可以借鑒的成功經(jīng)驗，以期在今后的應(yīng)急工作中更有成效。

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（責任編輯王婷婷）

Abstract：Since grassroots government is the subject responding to emergencies，to enhance its emergency management capabilities is critical to maintaining social stability.But there are some problems in the practice of the grassroots government emergency management，such as people's weak awareness of crisis，government officials' lack of time consciousness and sense of responsibility，the underdeveloped construction of information platform，and inadequacy in contingency mobilization.Finally， based on the literature review and empirical analysis，some suggestions are brought forward for enhancing the capabilities of grassroot government.

Key words：grassroots government；emergency；emergency management