“精神病指標攤派”的行政法思考

宋靜芳

摘 要：以行政法理論為視角，首先指出了攤派精神病指標這一社會現(xiàn)象的錯誤所在；其次引深分析了此類現(xiàn)象背后存在的諸多體制性因素，比如對上負責(zé)這一行政體制的弊端、行政考核機制不盡合理、行政機關(guān)存在一些不良作風(fēng)等；最后，以建立法治政府為目標，從行政管理體制改革、行政考核機制優(yōu)化設(shè)置和行政權(quán)力監(jiān)督等方面提出了一些改進和完善的相關(guān)建議，以利于不斷推進我國依法治國進程的向前發(fā)展。

關(guān)鍵詞：考核機制；指標攤派；行政法；基本原則

中圖分類號：D912.1 文獻標識碼：A 文章編號：2095-6835（2014）01-0114-02

1 問題的提出

近期，關(guān)于鄭州市衛(wèi)生局向社區(qū)攤派精神病指標的新聞成為社會關(guān)注的焦點。具體情況是，根據(jù)衛(wèi)生部2012年《重性精神疾病管理治療管理考核評估方案》，要求以省或地市為單位，重性精神疾病患者的檢出率應(yīng)達到2.5‰. 于是，2012-09，鄭州市衛(wèi)生局下發(fā)文件，規(guī)定各轄區(qū)篩查發(fā)現(xiàn)重性精神疾病患者任務(wù)數(shù)不低于轄區(qū)常住人口數(shù)的2‰. 盡管精神病指標低于衛(wèi)生部要求，但是這種強制攤派精神病指標的行為完全無視現(xiàn)實情況，簡直是荒謬至極，在網(wǎng)絡(luò)上被公開后還是引起了軒然大波，遭到了網(wǎng)友幾乎一邊倒的指責(zé)和謾罵，被媒體稱之為“行政精神病”。

攤派精神病指標的荒誕之處是顯而易見的，我們不應(yīng)僅僅滿足于對于這一消息的娛樂化消費，而是要認真讀出這一貌似弱智的社會現(xiàn)象背后的深刻含義，為避免出現(xiàn)更多的“行政精神病”提出預(yù)防和整改方法。

從行政法的角度來看，攤派精神病指標的做法違反了行政法基本原則，具體來說違反了行政法的三大基本原則：①違背了依法行政原則。依法行政，不僅要求行政行為有法可依，而且要依照政府依法的原理、原則行政。攤派精神病指標的做法，機械地看到了“指標”，但卻無視實現(xiàn)“指標”的途徑，顯然并非依法行政。②違背了尊重和保障人權(quán)的基本原則。在現(xiàn)代法治國家，尊重和保障人權(quán)是政府的基本職能，而且已被明確寫入我國憲法?？梢韵胂?，鄭州市衛(wèi)生局給下屬社區(qū)攤派精神病指標，結(jié)果必然會導(dǎo)致某些無辜者“被精神病”，這是粗暴踐踏基本人權(quán)的做法。③違背了比例原則。比例原則的基本含義是，“行政機關(guān)實施行政行為應(yīng)兼顧行政目標的實現(xiàn)和保護相對人的權(quán)益”。很顯然，鄭州市衛(wèi)生局在向下攤派精神病指標時，想到的只是如何完成上級規(guī)定的任務(wù)，完全沒有意識到或根本就無視此種做法可能帶來的不良后果，會遠遠大于完成上級任務(wù)所獲得的成績。

從更寬的視角來看，攤派精神病指標絕非個例，而是存在于行政管理中的一種較為普遍的現(xiàn)象，諸如此類的還有罰款指標、破案指標、計生指標等，不一而足。當然，在今天這個大數(shù)據(jù)時代，指標管理有一定的科學(xué)性，但一旦過度就會走偏。有媒體指出，越來越多的指標實際上是異化的“數(shù)字管理”。對此，我們有必要進行反思。

2 原因分析

2.1 對上負責(zé)的行政體制使然

自古以來，我國就是一個中央集權(quán)制的國家，“這種國家制度的一個基本特點就是中央政府集權(quán)，地方必須服從中央，大部分地方政府在性質(zhì)上都是中央政府為了管理便利而在地方設(shè)置的管理機構(gòu)……”在這種行政體制下，中央對地方擁有絕對權(quán)威，地方政府對于中央的指令絕對服從。雖然改革開放以來一直推行行政體制改革，但“中國‘對上負責(zé)的政治體制、行政體制的痼疾依舊……”正是由于這種體制的存在，鄭州市衛(wèi)生局將衛(wèi)生部制訂的精神病指標強行“攤派”給下屬社區(qū)。因此，鄭州市衛(wèi)生局的做法在一定程度上有急于完成中央任務(wù)的“嫌疑”，似乎也“情有可原”。

2.2 現(xiàn)行行政考核機制不盡合理

作為一種政府管理模式，績效考核必不可少，尤其是數(shù)字化的績效考核模式具有客觀、清晰等特點，被廣泛應(yīng)用于現(xiàn)代公共管理中，起到了很好的效果。但是，作為政府機關(guān)，許多部門政府的職能類別并不相同，而且很多工作不宜以數(shù)字量化進行考核。有學(xué)者指出，由于公共部門管理目標比較復(fù)雜，公共產(chǎn)品和公共服務(wù)很難具體量化，對于公共部門的績效考核在設(shè)計上實際是非常困難的。如果一味迷信數(shù)字化績效考核，實際上并不見得效果良好。在現(xiàn)有的政治體制下，官場“唯上”所帶來的結(jié)果，必然是不顧實際情況而不擇手段地完成上級的考核指標。因此，我們認為，衛(wèi)生部制訂此類精神病量化標準時，似乎忽視了不同區(qū)域?qū)嶋H情況的復(fù)雜性，為鄭州市衛(wèi)生局的荒唐做法埋下了伏筆，這是績效考核制度不合理的體現(xiàn)。

2.3 行政機關(guān)存在“昏政”“懶政”的不良作風(fēng)

以上兩點，似乎是在為鄭州市衛(wèi)生局的荒誕做法“辯護”，但這僅是為了更為客觀地認識問題。實際上，我們并不打算，也沒有必要為鄭州市衛(wèi)生局的做法解釋更多，用時下的話來說，鄭州市衛(wèi)生局的行為是典型的“昏政”“懶政”行為，是一種極為惡劣的官僚主義作風(fēng)。出現(xiàn)這種“昏政”“懶政”現(xiàn)象，原因是非常復(fù)雜的，既有體制原因，也有思想原因，但不管出于何種原因，鄭州市衛(wèi)生局這種簡單無腦的做法應(yīng)當受到嚴厲的譴責(zé)和責(zé)任追究。

3 對策和建議

3.1 推進行政體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府

黨的十八大報告指出，要建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。從根本上講，“精神病指標攤派”之類的行政行為，反映了政府依法行政水平落后于社會發(fā)展的現(xiàn)實。從這一意義上講，加快行政體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府正是提高政府依法行政水平、杜絕“精神病指標攤派”等“昏政”行為的治本之道。實際上，我國一直在推進依法治國，政府法治化水平也在不斷提高，但是，從目前的情況來看，我們還面臨著一個較為關(guān)鍵的任務(wù)，那就是要從管制型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府，把優(yōu)質(zhì)高效的公共管理和公共服務(wù)作為基本目標。要想做到這一點，還需要行政法律體系的進一步完善，還需要提高政府施政行為的公開透明度，規(guī)范行政權(quán)力行使等。

3.2 改革行政考核機制，引入多元化評價標準endprint

建立一套合理有效的政府考核機制，是保證政府職能正確履行的重要手段。就當前而言，政府績效考核體制最大的弊端在于以一套考核體系去評價不同的職能部門，而且許多工作需要以數(shù)字量化。因此，我們的建議是，政府考核體制應(yīng)當多元化，應(yīng)當根據(jù)部門職能、性質(zhì)的不同建立多層次的考核標準。不要太過迷信數(shù)字化管理，因為許多政府職能不能也不適合用數(shù)字來量化。另外，在政府考核機制中，應(yīng)當保證群眾參與度，讓人民群眾為政府打分，用以評價政府業(yè)績。2012年以來，太原市政府開展的“向人民匯報，請人民評議”活動就是引入群眾評價機制的很好試驗，這對促進政府更好地履職起到了積極作用。

3.3 強化權(quán)力監(jiān)督，防止行政權(quán)力濫用

要把權(quán)力關(guān)進籠子里。習(xí)近平總書記指出，要加強對權(quán)力的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里。我們所議的“精神病指標攤派”，本質(zhì)上就是權(quán)力濫用的一種表現(xiàn)。因此，加強對權(quán)力運行的監(jiān)督勢在必行。從實際情況看，我們目前的權(quán)力監(jiān)督手段和方式并不少，但權(quán)力濫用的情況仍然比較嚴重，應(yīng)該說監(jiān)督效果并不顯著。有學(xué)者指出，當前權(quán)力監(jiān)督不盡理想，主要有監(jiān)督體制不順、監(jiān)督機制失效、監(jiān)督能力和責(zé)任欠缺等問題。因此，在權(quán)力監(jiān)督體制和監(jiān)督方式上進行反思和改革，是我們加強權(quán)力監(jiān)督需要認真面對的課題。我們認為，應(yīng)當建立起獨立、權(quán)威的權(quán)力監(jiān)督機關(guān)，使其監(jiān)督政府不再受到掣肘或者存有顧慮；要進一步健全行政程序法律體系，以公開、嚴格的行政程序制度約束權(quán)力行為；要提高公民的政治參與程度，讓行政權(quán)力受到人民大眾的普遍監(jiān)督。只有這樣多管齊下，才能更好地監(jiān)督權(quán)力運行，才能更好地提升政府效能，不斷推進依法治國進程向前發(fā)展。

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〔編輯：曹月〕endprint