社會組織促進(jìn)青年就業(yè)的潛力及政策建議

● 王智毓 譚永生

一般認(rèn)為，社會組織（非營利組織）是指除黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位以外的社會中介組織。社會組織與政府、企業(yè)一起構(gòu)成了現(xiàn)代社會中社會服務(wù)的三大組織體系。我國《就業(yè)促進(jìn)法》明確規(guī)定“社會組織協(xié)助人民政府開展促進(jìn)就業(yè)工作，依法維護(hù)勞動者的勞動權(quán)利”，這表明在促進(jìn)就業(yè)過程中，不僅要發(fā)揮政府和用人單位的作用，還要發(fā)揮社會組織具有的能量。根據(jù)第六次人口普查數(shù)據(jù)，我國青年勞動力（16-28歲）總量為1.76億，在這一人群中，部分青年勞動力面臨著嚴(yán)峻的就業(yè)壓力。在我國大力推進(jìn)改革開放，不斷釋放“改革紅利”的關(guān)鍵時期，青年就業(yè)問題解決得如何，不僅事關(guān)青年的切身利益和生存發(fā)展，而且關(guān)系到國家發(fā)展和社會穩(wěn)定，因此需要社會各方的熱切關(guān)注。國際經(jīng)驗(yàn)表明社會組織具有就業(yè)彈性大、就業(yè)潛力大等特點(diǎn)，是促進(jìn)青年就業(yè)創(chuàng)業(yè)，拓展就業(yè)渠道、增加就業(yè)機(jī)會的一個重要渠道。本文將重點(diǎn)對社會組織吸納青年就業(yè)的實(shí)現(xiàn)路徑、吸納程度進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)問題，進(jìn)而提出能夠更好地解決問題的對策建議。

一、社會組織促進(jìn)青年就業(yè)的作用及實(shí)現(xiàn)路徑

（一）社會組織在促進(jìn)青年就業(yè)中的作用

1.社會組織可以有效地促進(jìn)青年就業(yè)。

從全球視野看，大部分國家的青年就業(yè)形勢均不樂觀，但發(fā)達(dá)國家的青年通常會為自己的職業(yè)生涯做充分的準(zhǔn)備，如果不能一次找到滿意的工作，他們通常會做長期規(guī)劃，先到一些社會組織如慈善機(jī)構(gòu)、社團(tuán)或社區(qū)工作，積累工作經(jīng)驗(yàn)，并發(fā)現(xiàn)自己的真正興趣和工作特長，然后再找工作，從而在求職中更有競爭力。目前，我國的社會組織正處于發(fā)展上升階段，社會組織的進(jìn)一步發(fā)展會給青年群體提供更多的就業(yè)機(jī)會，與此同時，青年群體的加入將會給社會組織注入新鮮血液，為其發(fā)展提供強(qiáng)大的動力，兩者的良性互動必將為有效解決我國青年就業(yè)問題提供一個機(jī)遇。

2.社會組織有助于提高勞動力資源的匹配效率。社會組織具有深入基層和靈活調(diào)整的優(yōu)勢，加之本身具備的獨(dú)立性和公正性特征，這有助于充分了解青年就業(yè)人群的需求愿望并有針對性地開展服務(wù)活動，如社會組織可以針對就業(yè)市場中的特定群體提供專業(yè)化、高水平的勞動就業(yè)技能培訓(xùn)、職業(yè)鑒定、法律服務(wù)、就業(yè)信息服務(wù)和中介服務(wù)等。通過上述就業(yè)服務(wù)可以有效地克服就業(yè)市場中的信息不對稱問題，降低就業(yè)市場供需雙方參與競爭的機(jī)會成本，同時也可以彌補(bǔ)政府部門因信息不足而導(dǎo)致的政府調(diào)控行政成本高、效率低下甚至“尋租”等問題。

3.社會組織有助于維護(hù)青年就業(yè)者的合法權(quán)益。一般而言，相對于政府，社會組織有著自身使命和信念，它的非官方性質(zhì)也使其可以更好地維護(hù)勞動者的合法權(quán)益。當(dāng)青年勞動者合法權(quán)益受到侵害并向社會組織投訴和求助時，社會組織應(yīng)當(dāng)也有責(zé)任和義務(wù)接受他們的求助。社會組織可以在調(diào)查有關(guān)事實(shí)的基礎(chǔ)上，或自身采取適當(dāng)?shù)拇胧?，或向有關(guān)部門反映，要求處理，或支持起訴，或代表起訴等，以有效維護(hù)青年勞動者的合法權(quán)益。

（二）社會組織促進(jìn)青年就業(yè)的實(shí)現(xiàn)路徑

社會組織促進(jìn)青年就業(yè)的路徑主要體現(xiàn)為直接創(chuàng)造就業(yè)崗位和間接促進(jìn)青年就業(yè)（見圖1）。

1.直接創(chuàng)造就業(yè)崗位。社會組織的經(jīng)濟(jì)活動涉及到眾多領(lǐng)域，其中大多屬于服務(wù)行業(yè)，大量依靠勞動力，而且服務(wù)業(yè)內(nèi)部也在不斷分化，形成各類新興服務(wù)行業(yè)，從而給勞動者提供廣泛、不斷增加的就業(yè)空間。約翰·霍普金斯大學(xué)非營利部門比較項(xiàng)目的調(diào)研結(jié)果表明，1995年以美國、德國、英國、法國、日本、瑞典、意大利等22個國家非營利組織的就業(yè)占所有非農(nóng)就業(yè)的4.8%，占所有服務(wù)行業(yè)就業(yè)的10%，占所有公共部門就業(yè)的27%。當(dāng)然，雖然我國目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展還沒有達(dá)到上述國家的水平，社會組織服務(wù)也遠(yuǎn)沒有上述國家發(fā)達(dá)，但經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)至少表明社會組織吸納就業(yè)的空間非常大，這會為我國解決青年就業(yè)提供一個重要途徑。

圖1 社會組織促進(jìn)青年就業(yè)的實(shí)現(xiàn)路徑

2.提供就業(yè)信息服務(wù)。社會組織可以通過報刊、雜志、網(wǎng)絡(luò)等途徑向供需雙方提供信息，使信息的傳送更加準(zhǔn)確、全面和及時，避免由于信息不對稱可能造成的資源浪費(fèi)。如社會組織可以針對青年提供諸如就業(yè)政策、就業(yè)市場供需狀況、職業(yè)前景分析、用人單位招聘需求等信息；針對用人單位提供諸如青年的基本情況、各地區(qū)平均工資水平等信息。通過將供求雙方的需求進(jìn)行溝通，并對雙方的需求進(jìn)行協(xié)調(diào)，既可以幫助青年選擇滿意的工作，又幫助用人單位招聘優(yōu)秀的人才，進(jìn)而使社會組織成為勞動者和用人單位之間溝通交流的橋梁。

3.實(shí)施就業(yè)指導(dǎo)及職業(yè)培訓(xùn)。社會組織可以通過建立一支專業(yè)化、職業(yè)化、高素質(zhì)的就業(yè)指導(dǎo)隊(duì)伍，以市場為導(dǎo)向，根據(jù)不同發(fā)展階段的要求對青年就業(yè)進(jìn)行系統(tǒng)且有針對性的指導(dǎo)，積極引導(dǎo)青年做好職業(yè)規(guī)劃設(shè)計(jì)。為了提升就業(yè)質(zhì)量，社會組織成員可以根據(jù)他們所了解的就業(yè)信息，對求職者提供力所能及的有關(guān)求職技巧、職業(yè)道德、適應(yīng)性訓(xùn)練等教育培訓(xùn)活動。

4.開展職業(yè)介紹和勞務(wù)代理。職業(yè)介紹和勞動事務(wù)代理是社會組織促進(jìn)就業(yè)的一個重要服務(wù)項(xiàng)目。由于社會組織成員有強(qiáng)烈的同情心、社會責(zé)任感以及非營利屬性，這使社會組織在職業(yè)介紹和勞動事務(wù)代理中更易遵紀(jì)守法和誠心誠意地為求職者服務(wù)。這不僅有利于規(guī)避職業(yè)介紹勞務(wù)代理機(jī)構(gòu)魚目混珠，雜亂無序的現(xiàn)狀，而且也客觀上為社會組織提供了一個廣闊的發(fā)展空間。

5.實(shí)施就業(yè)援助。社會組織作為青年群體利益訴求的重要途徑，可以發(fā)揮其了解青年群體社會需求的優(yōu)勢，及時、全面、準(zhǔn)確的向政府及有關(guān)部門反映勞動力就業(yè)市場中存在的問題，表達(dá)青年群體的意愿，幫助他們尋求國家政策的保護(hù)。此外，社會組織還可以針對性地開展一些就業(yè)服務(wù)活動，以提高青年群體在就業(yè)市場中的競爭力。

二、社會組織促進(jìn)青年就業(yè)潛力的定量分析

1.對我國社會組織的重新估算。社會組織通常分為兩大類：一類是在民政部門登記注冊的社會組織，另一類是未在民政部門登記的社會組織（在工商、勞動人事、衛(wèi)生等部門登記）。目前，我國比較完整的社會組織數(shù)據(jù)來自于民政部門，包括社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位以及基金會三種類型的組織?？梢耘卸ǎ悦裾块T登記的社會組織數(shù)量來代表我國社會組織數(shù)量必然存在低估。

理論上，社會組織的眾多機(jī)構(gòu)都具有服務(wù)性質(zhì)，應(yīng)該隸屬于國民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)分類中的第三產(chǎn)業(yè)部門。根據(jù)“新社會組織”內(nèi)涵，從2004年的第一次經(jīng)濟(jì)普查和2008年的第二次經(jīng)濟(jì)普查的數(shù)據(jù)中，本文篩選出被遺漏的部分營利性市場中介機(jī)構(gòu)以及社區(qū)社會組織的數(shù)據(jù)，經(jīng)過調(diào)整，重新整理出我國社會組織數(shù)量及其吸納就業(yè)的情況（見表1）。

表1 根據(jù)第一、二次經(jīng)濟(jì)普查調(diào)整前后的我國社會組織數(shù)量及吸納就業(yè)情況

表2 2011-2020年我國社會組織新吸納青年就業(yè)情況

通過觀察表1，可以發(fā)現(xiàn)：調(diào)整后2008年我國每萬人社會組織數(shù)量為5.56個，社會組織吸納就業(yè)人員占服務(wù)業(yè)就業(yè)的比重為3.34%。對比美國約翰·霍普金斯大學(xué)有關(guān)非營利部門的研究，調(diào)整后的我國社會組織及其吸納就業(yè)數(shù)據(jù)指標(biāo)雖然有所提升和改觀，但仍低于國際平均水平且有一定差距，這說明我國的社會組織總體上還處于發(fā)展的初級階段，并且表明我國的社會組織發(fā)展?jié)摿薮蟆?/p>

2.我國社會組織的發(fā)展空間及對吸納青年就業(yè)潛力的估算。國際經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)顯示，每萬人擁有社會組織的數(shù)量發(fā)展中國家一般超過10個，而我國2008年只有5.56個，遠(yuǎn)低于發(fā)展中國家的平均水平，可見我國社會組織還有很大的提升空間。從動態(tài)計(jì)算的角度，假設(shè)2020年前該指標(biāo)每年增長0.3，那么2015年（“十二五”期末）我國每萬人擁有社會組織的數(shù)量可達(dá)到7.66個；2020年（“十三五”期末）我國每萬人擁有社會組織的數(shù)量可接近發(fā)展中國家平均水平。在此數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，按照平均每個社會組織每年新吸納0.5名青年就業(yè)，本文可測算出社會組織每年新吸納青年就業(yè)的數(shù)量（見表2）。

計(jì)算表明，“十二五”時期，社會組織新吸納青年就業(yè)人數(shù)在241萬人左右，年均可新吸納青年人數(shù)在48萬左右?！笆濉睍r期，社會組織新吸納青年就業(yè)人數(shù)在301萬人左右，年均可新吸納青年人數(shù)在60萬左右。尤其需要表明：社會組織吸納青年就業(yè)是一種事前治理，而不是事后解決，是一種治本之策。

三、制約我國社會組織吸納青年就業(yè)的主要問題

發(fā)展社會組織促進(jìn)就業(yè)已經(jīng)得到世界各國政府的重視。然而，從我國社會組織發(fā)展的現(xiàn)實(shí)來看，社會組織促進(jìn)就業(yè)的作用還未能得到充分發(fā)揮。本文主要從社會組織吸納就業(yè)的內(nèi)、外部環(huán)境視角分析，發(fā)現(xiàn)我國社會組織吸納青年就業(yè)還存在以下問題：

1.社會組織的相對數(shù)量偏低，吸納就業(yè)的能力結(jié)構(gòu)不盡合理。2013年我國萬人擁有社會組織的數(shù)量僅為7.06個，而發(fā)達(dá)國家一般超過50個，發(fā)展中國家的平均水平也為10個以上，社會組織相對數(shù)量的偏低必然影響其就業(yè)的吸納能力。從社會組織吸納就業(yè)的能力結(jié)構(gòu)來看，社會團(tuán)體吸納就業(yè)的比重相對較高，民辦非企業(yè)和中介組織吸納就業(yè)的份額低于社會團(tuán)體吸納就業(yè)的份額。從國際經(jīng)驗(yàn)上來看，民辦非企業(yè)和中介組織通常是社會組織吸納就業(yè)的主要力量，這也說明我國社會組織吸納就業(yè)的能力結(jié)構(gòu)不盡合理。

2.社會組織準(zhǔn)入門檻較高，阻礙吸納就業(yè)功能的發(fā)揮。

按照現(xiàn)行政策，社會組織注冊成立必須要進(jìn)行登記，而登記之前必須要找到相應(yīng)的主管單位，找不到主管單位就無法注冊成立，而由于社會組織的性質(zhì)，往往在這一過程中，許多組織根本找不到主管單位，達(dá)不到成立條件。過于嚴(yán)格的限制政策導(dǎo)致社會組織成立難度較大，大量社會組織因不能注冊而無法成立，更不能吸納社會人員實(shí)現(xiàn)自我運(yùn)作，進(jìn)而影響了社會組織吸納青年就業(yè)作用的發(fā)揮。

3.社會組織經(jīng)費(fèi)供給有限，束縛了其吸納就業(yè)的擴(kuò)容力。

我國社會組織大部分是自籌經(jīng)費(fèi)，經(jīng)費(fèi)供給渠道有限，保障力度不夠，經(jīng)費(fèi)不足已是制約我國社會組織吸納就業(yè)的瓶頸。從清華大學(xué)1999年以來做的三次大規(guī)模調(diào)查結(jié)果來看，幾乎所有的社會組織面臨的最突出問題都是經(jīng)費(fèi)不足。資金來源不足制約了我國社會組織參與社會管理和提供服務(wù)的能力，直接表現(xiàn)為社會組織不但整體上提供的社會服務(wù)較少，而且人員規(guī)模也比較小，無法吸納新的人員尤其是高素質(zhì)青年來擴(kuò)充自身隊(duì)伍，進(jìn)而束縛了其吸納就業(yè)的擴(kuò)容力。

4.社會組織就業(yè)的被認(rèn)知程度不高，制約了其吸納就業(yè)功能的發(fā)揮。在我國，目前由于社會組織的部門規(guī)模較小、提供的服務(wù)較分散、資金相對缺乏、人員福利待遇低等問題，導(dǎo)致了公眾和青年對進(jìn)入社會組織部門就業(yè)的不認(rèn)同，而這種不認(rèn)同又反過來導(dǎo)致了社會組織人才歸屬感低，流動性大。此外，政府對社會組織專職人員戶口及工作居住證管理、就業(yè)合同、檔案管理、職稱評定、工資確定等方面都沒有明確的規(guī)定或不統(tǒng)一也直接導(dǎo)致了社會組織缺少必要的福利保障與條件，造成專職工作人員的社會認(rèn)可度較低，社會地位不高，這嚴(yán)重影響了社會組織工作人員的工作積極性，壓抑了計(jì)劃去社會組織從事工作的人員熱情，更難以吸引、激勵和留住青年人才到社會組織領(lǐng)域工作。

四、促進(jìn)社會組織吸納青年就業(yè)的政策建議

充分發(fā)揮社會組織吸納青年就業(yè)的作用，需要社會組織和政府的共同努力。一方面社會組織自身要加強(qiáng)治理、改善管理，提升社會組織的影響力和競爭力，另一方面政府更要致力于為社會組織發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境和條件。

1.突破社會組織發(fā)展瓶頸，促進(jìn)社會組織快速發(fā)展。

要充分發(fā)揮社會組織吸納青年就業(yè)的作用，必須放寬社會組織成立權(quán)限。建議允許行業(yè)協(xié)會建立社會組織提供自我服務(wù)；逐步放開對民辦非企業(yè)單位的成立限制；對公益慈善類社會組織主動承擔(dān)某種社會服務(wù)職責(zé)的可考慮盡量放手，準(zhǔn)許其成立社會組織，簡化登記注冊程序，只要法人代表具備吸納一定人員提供某種社會公共服務(wù)就嘗試讓其成立。此外，在實(shí)際操作中，建議分類別、分步驟對不同社會組織采取不同的登記管理方式。如：對發(fā)育相對成熟的行業(yè)協(xié)會、商會等經(jīng)濟(jì)服務(wù)類社會組織，可以采取登記部門統(tǒng)一管理；對發(fā)育尚不成熟、與社會穩(wěn)定相關(guān)度較高的社會組織，可以暫時維持登記部門與主管部門相結(jié)合的雙重管理體制，待時機(jī)成熟后，由登記部門統(tǒng)一管理；對群眾迫切需要的松散型的社區(qū)服務(wù)、文化、娛樂福利類的社會組織，要降低門檻，可以考慮采取“先成立、后備案”的辦法，由民政部門直接備案。

2.建立政府購買社會組織服務(wù)長效機(jī)制，擴(kuò)大社會組織吸納就業(yè)空間。根據(jù)國外經(jīng)驗(yàn)，通過政府購買社會組織服務(wù)已經(jīng)成為政府公共財(cái)政支出的一個重要部分。因此，培育發(fā)展社會組織吸納就業(yè)，可以考慮從國家和各級政府對有關(guān)民生、農(nóng)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、社會事業(yè)、節(jié)能環(huán)保、災(zāi)后重建撥款中明確劃出部分資金向社會組織購買公共服務(wù)，由社會組織去組織完成公共服務(wù)領(lǐng)域的供給需求。通過加大利用政府公共資金的使用可以有效地解決目前社會組織發(fā)展過程中的資金缺乏瓶頸：一方面社會組織有了可以維持運(yùn)作的資金支持，吸納就業(yè)人員擴(kuò)大向社會提供服務(wù)的規(guī)模，反過來從服務(wù)中獲得資金以持續(xù)自身發(fā)展；另一方面，有了充足資金支持的社會組織在公共服務(wù)的提供過程中，能夠充分提高在組織內(nèi)工作人員的工資福利待遇，進(jìn)而更多更好地吸引青年進(jìn)入社會組織部門就業(yè)。切實(shí)落實(shí)社會組織稅收政策，出臺具有操作性的社會組織稅收優(yōu)惠政策及實(shí)施辦法，建立稅收優(yōu)惠配套措施和各部門溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，全面落實(shí)國家有關(guān)促進(jìn)社會組織建設(shè)的優(yōu)惠政策，簡化稅收優(yōu)惠減免程序，鼓勵企業(yè)和個人積極投入到公益捐贈事業(yè)中來。

3.提高社會組織從業(yè)人員的待遇和身份認(rèn)同，增強(qiáng)其就業(yè)吸引力。政府應(yīng)加大力度提高社會組織就業(yè)人員的福利待遇和身份認(rèn)同，盡快制訂專門的社會組織專職工作人員的勞動人事管理制度、人事檔案管理制度、收入分配和考核獎懲制度等，健全社會組織專職工作人員的社會保障機(jī)制，促進(jìn)社會組織工作的職業(yè)化發(fā)展，以此來改變目前社會組織部門工作人員的身份認(rèn)同問題。與此同時，社會組織也要加強(qiáng)自身的能力建設(shè)，努力將自己培育成為吸引青年人才就業(yè)的新行業(yè)，從而增強(qiáng)公眾對社會組織的信任和信心，反過來這又可以推動社會組織的良性循環(huán)發(fā)展。

4.適時出臺《社會組織法》，將社會組織就業(yè)管理納入法制化軌道。目前我國對于社會組織促進(jìn)就業(yè)的法律法規(guī)不夠健全、不夠統(tǒng)一，現(xiàn)有的若干關(guān)于社會組織就業(yè)管理的法律法規(guī)要么散亂不銜接（有的甚至矛盾），要么還只是一些行政法規(guī)，有的甚至是行政部門指導(dǎo)內(nèi)部工作的“文件”，對社會組織就業(yè)自身的發(fā)展和管理還主要是在政府相關(guān)行政部門的各自管理下進(jìn)行，缺乏統(tǒng)一實(shí)現(xiàn)社會組織促進(jìn)就業(yè)自我管理、自我運(yùn)行的法律依據(jù)。相關(guān)部門尤其是民政部門應(yīng)加快對社會組織方面的研究和調(diào)研，在條件成熟的時候建議國家出臺《社會組織法》，從而將社會組織的設(shè)立、性質(zhì)、地位、作用、職能、管理和最后解體等都納入到依法管理的體系下，以法律手段對社會組織進(jìn)行管理，明確社會組織提供社會服務(wù)的政策，明確社會組織部門內(nèi)就業(yè)人員的社會保障，以切實(shí)解決社會組織部門內(nèi)就業(yè)人員的后顧之憂，使社會組織促進(jìn)就業(yè)逐步走向法制化、制度化和規(guī)范化。

1.陳旭清：《中國NGO社會責(zé)任及實(shí)現(xiàn)模式》，載《晉陽學(xué)刊》，2010年第1期，第41—45頁。

2.紀(jì)穎、鄧國勝：《政府在自助組織發(fā)展中的角色定位》，載《中國行政管理》，2008年第5期，第88—90頁。

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