我國(guó)高速公路養(yǎng)護(hù)資金短缺問題研究

李運(yùn)波

我國(guó)高速公路養(yǎng)護(hù)資金短缺問題研究

李運(yùn)波

2013年3月5日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議，前國(guó)務(wù)院總理溫家寶在政府工作報(bào)告中指出：“我國(guó)高速公路總里程達(dá)9.56萬公里。”根據(jù)我國(guó)《交通運(yùn)輸“十二五”規(guī)劃》中明確指出，到2015年高速公路總里程將達(dá)到10.8萬公路。而美國(guó)高速公路總里程目前為10萬公里。所以在2015年之前，我國(guó)高速公路總里程將躍居世界第一。這也意味著，到2015年我國(guó)將有至少10.8萬公里的高速公路需要養(yǎng)護(hù)，這是兩個(gè)半赤道的長(zhǎng)度。公路養(yǎng)護(hù)任務(wù)十分艱巨。

養(yǎng)護(hù)；費(fèi)用；資金；支出；來源

一、我國(guó)高速公路養(yǎng)護(hù)現(xiàn)狀

進(jìn)入21世紀(jì)，我國(guó)大力發(fā)展交通事業(yè)。2000年我國(guó)高速公路總里程僅為1.6萬公里，而到2012年總里程達(dá)到9.56萬公里，增長(zhǎng)了將近五倍。按照《公路、水路交通“十一五”規(guī)劃》及交通運(yùn)輸行業(yè)中的長(zhǎng)期規(guī)劃，國(guó)家對(duì)公路（含高速公路）建設(shè)的投資達(dá)2.1萬億。交通運(yùn)輸部出爐的“四萬億”計(jì)劃，3到5年內(nèi)投入四萬億，用于交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。其中2009年投資了一萬億，其中高速公路的投資達(dá)到4000億至5000億。

2009年，我國(guó)主要省份的高速公路建設(shè)資金合計(jì)達(dá)到6718.8億元（來自中國(guó)擬在建項(xiàng)目網(wǎng)），而從《“十二五”公路養(yǎng)護(hù)管理發(fā)展綱要》中，我們獲知“十一五”期間，全國(guó)累計(jì)用于公路養(yǎng)護(hù)工程的資金約8011億元。那么這五年間平均每年的公路養(yǎng)護(hù)工程資金約為1602.2億元。截至2010年，全國(guó)公路總里程是400萬公里，其中高速公路里程為7.4萬公里，占到1.85%。

由此可見，我國(guó)每年用于高速公路養(yǎng)護(hù)的費(fèi)用是非常少的。而2011年廣東省交通運(yùn)輸廳官網(wǎng)公布的數(shù)據(jù)顯示，廣東省高速公路收費(fèi)里程約4721公里，一年的養(yǎng)護(hù)支出為32.07億，一年每公里高速公路的養(yǎng)護(hù)支出約68萬元。這基本是全國(guó)的偏低水平。我們以68萬元每公里測(cè)算，2010年的高速公路養(yǎng)護(hù)資金需求量是503.2億元。由此可見，資金短缺成為困擾高速公路養(yǎng)護(hù)的一大難題。

二、我國(guó)高速公路養(yǎng)護(hù)資金短缺原因分析

造成我國(guó)高速公路養(yǎng)護(hù)資金短缺的原因是多方面的。這不僅僅有養(yǎng)護(hù)資金來源少，支出多的原因，還有我國(guó)公路養(yǎng)護(hù)體制方面的問題。除此之外，還有其他的一些環(huán)境因素。這些因素的產(chǎn)生也是多方面原因造成的。

首先，公路養(yǎng)護(hù)體制的落后，是造成養(yǎng)護(hù)資金短缺的根本原因。

1.制度不完善。目前我國(guó)法律制度中與公路養(yǎng)護(hù)資金相關(guān)的甚少，而且對(duì)于養(yǎng)護(hù)資金的規(guī)定也不是很明確和全面?！吨腥A人民共和國(guó)公路法》第四章公路養(yǎng)護(hù)第三十六條中，對(duì)于養(yǎng)護(hù)資金做了如下規(guī)定“國(guó)家采用依法征稅的辦法籌集公路養(yǎng)護(hù)資金，具體實(shí)施辦法和步驟由國(guó)務(wù)院規(guī)定。依法征稅籌集的公路養(yǎng)護(hù)資金，必須專項(xiàng)用于公路的養(yǎng)護(hù)和改建?！薄豆钒踩Ｗo(hù)條例》《中國(guó)人民共和國(guó)公路管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》雖然制定關(guān)于公路養(yǎng)護(hù)的章節(jié)，但是并沒有涉及公路養(yǎng)護(hù)資金的內(nèi)容。

2.監(jiān)督不到位。在高速公路養(yǎng)護(hù)體制中，政府部門缺乏足夠的職責(zé)意識(shí)，模糊了自己在高速公路養(yǎng)護(hù)中的定位，沒有行使自己的權(quán)威對(duì)養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)進(jìn)行有效監(jiān)督，有關(guān)政策及規(guī)則的缺失使得養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)缺乏規(guī)范；政府及交通主管部門對(duì)養(yǎng)護(hù)資金的使用沒有明確的法律遵循，從而監(jiān)管不到位，沒能保障有足夠的養(yǎng)護(hù)資金，有礙高速公路健康發(fā)展。

3.建設(shè)重于養(yǎng)護(hù)。在2004年國(guó)務(wù)院通過了《國(guó)家高速公路網(wǎng)規(guī)劃》的審議后，高速公路進(jìn)入快速建設(shè)期。公路項(xiàng)目的融資及建設(shè)成為各級(jí)政府及交通主管部門的重要任務(wù)。而養(yǎng)護(hù)卻常常沒有足夠的認(rèn)識(shí)。這導(dǎo)致高速公路養(yǎng)護(hù)資金被挪用擠占。而我國(guó)高速公路養(yǎng)護(hù)資金比例又明顯低于國(guó)際水平。養(yǎng)路資金占公路建設(shè)總投資的比重，一般為30%～50%，而我國(guó)卻不足10%。

4.壟斷遏制規(guī)模經(jīng)濟(jì)。我國(guó)高速公路養(yǎng)護(hù)長(zhǎng)期以來都是由高速公路管理部門進(jìn)行內(nèi)部封閉運(yùn)作，市場(chǎng)機(jī)制在該領(lǐng)域并沒有得到充分的體現(xiàn)，導(dǎo)致不能夠通過自由競(jìng)爭(zhēng)換來資源的優(yōu)化配置。從而使得高速公路養(yǎng)護(hù)不能夠良性發(fā)展，產(chǎn)生了養(yǎng)護(hù)效率低下，養(yǎng)護(hù)成本居高不下，養(yǎng)護(hù)人員過渡膨脹的嚴(yán)重問題。更嚴(yán)重的是“一路一公司”的經(jīng)營(yíng)形式導(dǎo)致了規(guī)模不經(jīng)濟(jì)。不是里程多的路段無錢購(gòu)置先進(jìn)的養(yǎng)護(hù)設(shè)備，而是里程短，養(yǎng)護(hù)設(shè)備閑置。

再次，公路養(yǎng)護(hù)資金來源少，支出多，是造成養(yǎng)護(hù)資金短缺的直接原因。

1.高速公路養(yǎng)護(hù)資金來源少，主要與我國(guó)金融市場(chǎng)還不夠健全和完善，高速公路的建設(shè)成本以及高速公路的產(chǎn)品屬性等有密切關(guān)系。

（1）養(yǎng)護(hù)資金來源單一，缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。從2009年1月1日起，我國(guó)將現(xiàn)有的養(yǎng)路費(fèi)轉(zhuǎn)換成燃油稅，實(shí)行捆綁收費(fèi)。燃油稅成為我國(guó)公路養(yǎng)護(hù)資金的主要來源。高速公路通行費(fèi)收入也是高速公路養(yǎng)護(hù)資金的重要來源之一。國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的公路養(yǎng)護(hù)費(fèi)來源廣泛，有公路使用者稅、國(guó)家財(cái)政撥款、社會(huì)集資、公路收費(fèi)、公路經(jīng)營(yíng)權(quán)有償轉(zhuǎn)讓、公路沿線服務(wù)設(shè)施開發(fā)等。我國(guó)與國(guó)外相比，資金來源明顯太單一。

（2）效益低導(dǎo)致養(yǎng)護(hù)資金分配不足。我國(guó)高速公路大多數(shù)效益差。國(guó)內(nèi)19家上市高速公路公司投資回報(bào)率均低于社會(huì)平均水平。據(jù)東興證券2011年發(fā)布的研報(bào)顯示：高速公路板塊中，現(xiàn)代投資的凈資產(chǎn)收益率最高，為18.8%；龍江交通最低，僅為3.8%。

（3）一些采用BOT、TOT方式經(jīng)營(yíng)的高速公路，由于經(jīng)營(yíng)公司一味追求低成本、高利潤(rùn)，從而忽視了對(duì)高速公路養(yǎng)護(hù)維修的投入。以湖南省為例，截至2011年12月，高速公路完成投資建設(shè)672.53億元。而2006年到2011年五年間，湖南省高速公路的養(yǎng)護(hù)資金投入為僅為32億元。

2.高速公路養(yǎng)護(hù)資金高支出，致使原本就緊張的養(yǎng)護(hù)資金，不能夠循環(huán)積累，損壞了高速公路養(yǎng)護(hù)的良性發(fā)展。

（1）償本付息壓力較大，擠兌養(yǎng)護(hù)資金。根據(jù)數(shù)據(jù)，2012年半年報(bào)顯示，19家上市公司的負(fù)債合計(jì)為1247.9億元。而2011年半年報(bào)顯示，19家高速公路行業(yè)上市公司的負(fù)債合計(jì)為1053.3億元。負(fù)債余額同比增長(zhǎng)18.48%。19家上市公司負(fù)債中，中原高速和五洲交通負(fù)債率超過70%，分別為79.066%和71.02%。此外，楚天高速的資產(chǎn)負(fù)債率也達(dá)到68.53%。截至2012年十月份高速公路負(fù)債2萬億。而建設(shè)1公里高速，耗資將近1億元。而按照銀行貸款的一年期貸款利率6.56%來計(jì)算，一年的利息為656萬元/公里。

（2）養(yǎng)護(hù)技術(shù)低。我國(guó)高速公路養(yǎng)護(hù)成本普遍較高，每年每公里綜合養(yǎng)護(hù)費(fèi)用在百萬以上。較低的廣東省，每年公路綜合養(yǎng)護(hù)費(fèi)用也在70萬元左右。養(yǎng)護(hù)技術(shù)低，養(yǎng)護(hù)設(shè)備使用效率低，人員素質(zhì)低。

（3）養(yǎng)護(hù)隊(duì)伍臃腫。目前，在全國(guó)各地的高速公路養(yǎng)護(hù)管理中，由于“政、事、企”不分以及激勵(lì)約束機(jī)制不強(qiáng)，導(dǎo)致各地養(yǎng)護(hù)機(jī)構(gòu)重復(fù)設(shè)置，非生產(chǎn)人員膨脹，養(yǎng)護(hù)隊(duì)伍臃腫，人浮于事現(xiàn)象比較嚴(yán)重，從而使得養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)被擠占，養(yǎng)護(hù)隊(duì)伍素質(zhì)下降等問題產(chǎn)生。

3.養(yǎng)護(hù)資金被挪用現(xiàn)象嚴(yán)重。近幾年來，我國(guó)每年有大約有超過20%的養(yǎng)路經(jīng)費(fèi)用于公路建設(shè)。這與各級(jí)政府及交通主管部門的認(rèn)識(shí)有關(guān)。

4.其他原因，比如重大節(jié)日免收通行費(fèi)。交通部科學(xué)研究院專家估算，如果全年重大節(jié)日高速公路全部免收通行費(fèi)，那么高速公路全年收入減少將近200億元，收益率將降低2%。

三、如何解決我國(guó)高速公路養(yǎng)護(hù)資金短缺的現(xiàn)狀

解決高速公路養(yǎng)護(hù)資金短缺現(xiàn)狀的根本是改革高速公路養(yǎng)護(hù)體制，方法是開源節(jié)流。

首先，公路養(yǎng)護(hù)體制改革。

1.健全公路養(yǎng)護(hù)資金管理體制，出臺(tái)專門法律規(guī)范。雖然我國(guó)已經(jīng)基本形成了以《公路法》、《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》等法規(guī)為龍頭的公路體制，但是高速公路養(yǎng)護(hù)目前仍未制定全國(guó)統(tǒng)一的養(yǎng)護(hù)定額和高速公路養(yǎng)護(hù)技術(shù)規(guī)范，養(yǎng)護(hù)工程費(fèi)支出缺乏嚴(yán)格的考量標(biāo)準(zhǔn)，隨意性較大。相比較而言，我國(guó)內(nèi)河航道反而已經(jīng)出臺(tái)了明確的養(yǎng)護(hù)辦法，即《內(nèi)河航道養(yǎng)護(hù)征收和使用辦法》。該辦法最突出的特色就是從數(shù)字上明確規(guī)定了內(nèi)河航道養(yǎng)護(hù)的資金比例，從法律法規(guī)的角度上，規(guī)范了內(nèi)河航道的養(yǎng)護(hù)行為，保證了內(nèi)河航道養(yǎng)護(hù)資金的充足。

2.監(jiān)管到位。在高速公路養(yǎng)護(hù)體制改革過程中，政府部門要明確自己的職責(zé)和定位，，它以自己的行政權(quán)威對(duì)高速公路經(jīng)營(yíng)公司、高速公路養(yǎng)護(hù)公司、高速公路養(yǎng)護(hù)中介機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)行為進(jìn)行有效監(jiān)督，同時(shí)制定有關(guān)政策及規(guī)則保障養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)規(guī)范有序運(yùn)轉(zhuǎn)；政府及交通主管部門應(yīng)該對(duì)養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)準(zhǔn)入、招投標(biāo)、養(yǎng)護(hù)質(zhì)量等方面加強(qiáng)監(jiān)管，做到政府監(jiān)管到位，保障高速公路養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)健康有序發(fā)展。

3.管養(yǎng)分離，建養(yǎng)并重。目前，我國(guó)高速公路養(yǎng)護(hù)管理中，“管養(yǎng)一體”模式比較普遍。該體制“政、事、企”不分現(xiàn)象比較嚴(yán)重，高速公路養(yǎng)護(hù)工作長(zhǎng)期缺乏競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)、市場(chǎng)意識(shí)以及效益意識(shí)。我們應(yīng)該清楚的看到：管養(yǎng)分離，能夠彰顯養(yǎng)護(hù)管理部門職能，有利于精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，能夠快速引進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，促使養(yǎng)護(hù)企業(yè)優(yōu)化改革，保證養(yǎng)護(hù)資金能夠高效率和高質(zhì)量的使用。為此，應(yīng)當(dāng)選擇適宜于市場(chǎng)化的養(yǎng)護(hù)工區(qū)、養(yǎng)護(hù)中心與管理機(jī)構(gòu)相分離，通過合并、重組、分離等形式將其培育為具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的專門的養(yǎng)護(hù)企業(yè)。

4.財(cái)務(wù)管理體制創(chuàng)新。在現(xiàn)階段，江蘇省高速公路養(yǎng)護(hù)實(shí)行股份制，國(guó)有控股，但執(zhí)行的仍然是“以路養(yǎng)路，統(tǒng)收統(tǒng)支”原則，以計(jì)劃為主。一是在實(shí)際中，超計(jì)劃執(zhí)行開支的現(xiàn)象經(jīng)常出現(xiàn)，計(jì)劃存在一定的盲目性、主觀性；二是養(yǎng)護(hù)成本的高低沒有真正與職工利益直接掛鉤，沒有堅(jiān)持以按勞分配為主體，效率優(yōu)先，兼顧公平的分配原則，缺乏激勵(lì)活力，導(dǎo)致效率不高。

另外，在高速公路養(yǎng)護(hù)的“開源節(jié)流”方面，我們應(yīng)該從以下幾個(gè)方面入手。

1.加強(qiáng)高速公路養(yǎng)護(hù)的成本控制，降低養(yǎng)護(hù)成本，控制養(yǎng)護(hù)支出。

（1）加強(qiáng)內(nèi)控制度。在公路養(yǎng)護(hù)過程中，企業(yè)主要的財(cái)務(wù)控制手段是加強(qiáng)工程業(yè)務(wù)部門和材料供應(yīng)部門的控制，但沒有通過有效的統(tǒng)計(jì)票據(jù)傳遞程序?qū)⒏鞑块T組織起來，以財(cái)務(wù)部門為核心，形成一個(gè)完整的成本控制體系。財(cái)會(huì)部門不能參與到工程管理的全過程中，不能掌握各職能部門直至施工員的目標(biāo)成本，特別是各包工隊(duì)的目標(biāo)成本，不能及時(shí)準(zhǔn)確地掌握臨時(shí)用工計(jì)劃，各種材料的用量，各種機(jī)械的實(shí)際使用臺(tái)班或完成的工程量，各養(yǎng)護(hù)單位月度已完工程量，財(cái)務(wù)部門在失去對(duì)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人或段長(zhǎng)及其他部門、各分包單位的控制職能后，單位極容易造成管理混亂和損失。

（2）精簡(jiǎn)養(yǎng)護(hù)隊(duì)伍，提高養(yǎng)護(hù)隊(duì)伍的技術(shù)含量。機(jī)械化操作有利于提高規(guī)模效益，降低成本。提高工作人員的素質(zhì)，精簡(jiǎn)臃腫的養(yǎng)護(hù)隊(duì)伍，有利于降低費(fèi)用支出。

（3）明確高速公路養(yǎng)護(hù)資金的比例及規(guī)范使用，杜絕養(yǎng)護(hù)資金被占用現(xiàn)象。我國(guó)應(yīng)當(dāng)出臺(tái)相關(guān)的法律法規(guī)，明確高速公路養(yǎng)護(hù)資金的比例和數(shù)量，保證公路養(yǎng)護(hù)有充足的資金來源，于此同時(shí)，規(guī)范資金來源和使用范圍，保證公路養(yǎng)護(hù)資金能夠使用到位，保證公路養(yǎng)護(hù)快速良性發(fā)展。

（4）嚴(yán)格控制建設(shè)成本，防范擠兌養(yǎng)護(hù)資金。高速公路建設(shè)成本，間接影響著養(yǎng)護(hù)資金的多少。為此我們應(yīng)該在保證工程建設(shè)質(zhì)量的前提下，控制建設(shè)成本，不超預(yù)算，保證養(yǎng)護(hù)資金的不被占用。

2.擴(kuò)寬高速公路養(yǎng)護(hù)資金的來源。

（1）明確燃油稅中用于高速公路養(yǎng)護(hù)的比例。2009年成品油消費(fèi)稅改革的當(dāng)年，成品油消費(fèi)稅是2024.7億元，2010年成品油消費(fèi)稅是2403億元。根據(jù)中國(guó)稅務(wù)年鑒公布的汽油和柴油的消費(fèi)量估算，2011年成品油消費(fèi)稅為2280.13億元。2012年成品油消費(fèi)稅據(jù)推算也應(yīng)該在2000億元以上，成品油消費(fèi)稅改革4年，累計(jì)成品油消費(fèi)稅近9000億元。但是在財(cái)政部2009年之后每年預(yù)決算表以及中國(guó)稅務(wù)年鑒，找不到關(guān)于成品油消費(fèi)稅（燃油稅）的支出狀況。所以國(guó)家應(yīng)該明確燃油稅中用于高速公路養(yǎng)護(hù)的比例，由固定部門進(jìn)行監(jiān)督，明確高速公路養(yǎng)護(hù)的來源。此外，通行費(fèi)收入中應(yīng)該劃定比例，用于高速公路養(yǎng)護(hù)。除此之外，國(guó)家應(yīng)該借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，在其他與公路使用相關(guān)的稅種中，確定一定比例用于高速公路養(yǎng)護(hù)。

（2）健全金融體系，充分利用民間資本。大量民間閑散資金不能充分參與到國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，造成了巨大的資源浪費(fèi)。但是目前我國(guó)金融制度的不健全及金融體制的相對(duì)保守，使得民間閑散資金的持有者投入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意愿受到遏制。這使得大量民間閑散資金進(jìn)入到房地產(chǎn)等行業(yè)，反而造成了價(jià)格的飆升。所以，我們應(yīng)該健全金融體系，充分利用民間資本，這不僅能夠使得大量資金進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)，從而保證高速公路養(yǎng)護(hù)資金的充足，而且還可以優(yōu)化資金渠道，對(duì)社會(huì)閑散資金能夠做到良好的導(dǎo)向作用，保證國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的穩(wěn)定和快速發(fā)展。

（3）改善高速公路資產(chǎn)負(fù)債情況，提高養(yǎng)護(hù)資金比例和數(shù)量。目前，銀行貸款成為我國(guó)高速公路建設(shè)的最重要的融資方式。據(jù)統(tǒng)計(jì)資料顯示，我國(guó)高速公路建設(shè)中有將近一半的建設(shè)資金來源于銀行貸款。收費(fèi)公路的整體債務(wù)比例較高，2010年比例高達(dá)64%。高速公路經(jīng)濟(jì)效益的高低直接影響?zhàn)B護(hù)資金的多少。對(duì)此，我們應(yīng)該以市場(chǎng)為導(dǎo)向，在合理的范圍內(nèi)，爭(zhēng)取較高的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和較長(zhǎng)的收費(fèi)年限，并通過合理的方法措施和優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，合理化交通流量。與此同時(shí)，全方位，多角度籌集資本，優(yōu)化資產(chǎn)負(fù)債率，降低財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，提高經(jīng)濟(jì)效益。

（4）活躍高速公路沿線副業(yè)的發(fā)展。高速公路經(jīng)營(yíng)單位或企業(yè)，應(yīng)該引入市場(chǎng)機(jī)制，對(duì)高速公路沿線內(nèi)部的醫(yī)院、加油站、廣告牌、零售店、汽車維修及賓館等進(jìn)行競(jìng)標(biāo)，拓寬公路養(yǎng)護(hù)的資金來源。

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[5]《交通運(yùn)輸部十一五規(guī)劃》.

[6]《交通運(yùn)輸部十二五規(guī)劃》.

[7]賁娟.《農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金的籌集及使用監(jiān)管問題研究》.重慶交通大學(xué).

[8]張濤.關(guān)于提高高速公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的對(duì)策.《經(jīng)營(yíng)方略,2010.14.

[9]內(nèi)河航道養(yǎng)護(hù)征收和使用辦法.

[10]2011年湖南交通完成投資925億建成四條高速公路.中新網(wǎng)長(zhǎng)沙1月20日電.

[11]湖南5年投入32億養(yǎng)護(hù)高速公路.湖南日?qǐng)?bào)，2011年4月28日.

（作者單位：長(zhǎng)安大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院）