軍事能力建設(shè)中的軍民融合（下）

■ 國防大學(xué)國防經(jīng)濟研究中心

軍事能力建設(shè)中的軍民融合（下）

■ 國防大學(xué)國防經(jīng)濟研究中心

欲謀打贏，必先建設(shè)有利于打贏的戰(zhàn)場。著力形成布局合理、平戰(zhàn)結(jié)合、軍地兼容的戰(zhàn)場設(shè)施體系，推進戰(zhàn)場建設(shè)的軍民融合，是科學(xué)統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展和軍事斗爭準備的客觀要求，也是有效整合軍地建設(shè)資源，加強戰(zhàn)場建設(shè)的有效路徑。

（接上期）

一、綜合保障能力建設(shè)的軍民融合

綜合保障能力建設(shè)的軍民融合，是實現(xiàn)國防建設(shè)與經(jīng)濟建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展的必然要求。近年來，國家和軍隊在綜合保障軍民融合方面進行了積極探索，取得了突出的成果。新世紀新階段，必須繼續(xù)推進軍隊保障領(lǐng)域的軍民融合，努力提高軍隊綜合保障能力。

（一）建設(shè)現(xiàn)狀

1.綜合保障軍民融合領(lǐng)域不斷拓展

軍隊保障社會化從最初的“三化一改”拓展到“十化一改”，逐步實現(xiàn)了由生活保障領(lǐng)域向作戰(zhàn)保障和非戰(zhàn)爭軍事行動保障領(lǐng)域延伸，按照軍民融合發(fā)展要求，各領(lǐng)域的保障社會化陸續(xù)展開。公務(wù)用車方面，探索了車輛人員減編、經(jīng)費轉(zhuǎn)化、監(jiān)督管理的制度[1]；通用物資儲備方面，進一步擴大經(jīng)費儲備、合同儲備和依托地方代儲范圍；裝備保障方面，高新技術(shù)裝備保障隊伍開始建立，軍隊大部分企業(yè)化維修工廠已移交地方。

2.綜合保障的軍民融合層次不斷提高

隨著綜合保障軍民融合的深入推進，融合的層次不斷提升，逐步實現(xiàn)了由個別重點領(lǐng)域拓展到國防建設(shè)的各個領(lǐng)域，由軍地協(xié)商提升到國家發(fā)展戰(zhàn)略層面，由行業(yè)領(lǐng)域的“板塊式”對接深化到全面一體化融合，由臨時性、偶然性融合進入到常態(tài)化、制度化融合。

3.綜合保障的軍民融合改革富有成效

圍繞“十化一改”目標，軍隊積極推進保障社會化改革，在體制機制上保證軍隊綜合保障從封閉走向開放、從低效走向高效、從負重走向輕裝。一是物資采購制度改革繼續(xù)深化，在駐軍相對集中的城市推行通用物資區(qū)域聯(lián)合采購；二是建立健全了各類軍民融合保障基地，繼2009 年鄭州建成全軍首個飲食裝備維修基地[2]、2011年總后勤部與河南省共建全國首個軍民融合式應(yīng)急投送保障基地[3]，2013年上海又建成了軍供飲食、醫(yī)藥、油料、主副食四個動員保障基地，為解決大規(guī)模作戰(zhàn)后勤保障提供了強大的物力支持[4]。

（二）存在問題

1.相關(guān)配套法規(guī)制度不完善

雖然國家頒布了《國防法》《國防動員法》等一系列法律，為軍民融合深度發(fā)展提供了依據(jù)，但在綜合保障軍民融合方面的法規(guī)制度還不夠完善，法規(guī)政策條款的界定還不夠明確，各地出臺的社會化保障標準還比較原則，可操作性不強，不能適應(yīng)推進軍民融合深度發(fā)展的需要。比如，在運力、物資征用方面還沒有專門法律法規(guī)，盡管在《國防法》中有條款涉及，但過于原則而不能指導(dǎo)工作。再如，民用企業(yè)生產(chǎn)的軍品只有槍、炮、雷、彈、軍用艦艇、飛機、坦克、雷達、電臺等11類特定產(chǎn)品在總裝備部環(huán)節(jié)免征增值稅，后勤裝備保障方面優(yōu)惠政策缺失，嚴重影響了民用企業(yè)參與后勤裝備科研生產(chǎn)的積極性。

2.軍民融合綜合保障的管理有待加強

加強管理是推進綜合保障能力建設(shè)軍民融合深度發(fā)展的有效途徑。近年來，雖然軍隊社會化保障的管理有所加強，但管理缺位的問題還比較突出。比如，有的實行社會化改革的單位，對承包商保障過分依賴，對于承包商沒有履行義務(wù)的行為，出現(xiàn)不敢管、不敢碰的問題，使得綜合保障能力大打折扣；有的單位在實行社會化保障后，出現(xiàn)了撒手不管的現(xiàn)象，使監(jiān)督和評估流于形式，導(dǎo)致保障效益不高。

（三）著力推進綜合保障能力建設(shè)的軍民融合

繼續(xù)加大軍民融合保障改革力度，依托社會資源、市場手段、政府力量推進綜合保障能力建設(shè)，適當拓展社會力量參與的廣度和深度，大幅提升保障能力融合水平，是未來發(fā)展的主要方向。

1.堅持政府主導(dǎo)和市場運作相結(jié)合

綜合保障領(lǐng)域的軍民融合，其根本目的是最大限度地科學(xué)合理配置資源。適應(yīng)保障多樣化要求，政府和軍隊必須發(fā)揮主導(dǎo)作用，應(yīng)合理確定政府和軍隊發(fā)揮主導(dǎo)作用的范圍和邊界，防止因過度強調(diào)社會保障而弱化軍隊核心保障力。同時，必須注重發(fā)揮市場規(guī)律和市場機制的作用，鼓勵民營企業(yè)按同等條件進入軍隊綜合保障領(lǐng)域，拓展社會力量參與的廣度和深度。

2.堅持軍地一體與利益共享原則

軍地一體原則，是指新型軍民融合綜合保障體系的建設(shè)，必須堅持適應(yīng)未來保障任務(wù)日益復(fù)雜，保障范圍和領(lǐng)域向“點、面、線”方向擴展，保障資源日益多元化的需要，打破國家、軍隊、軍種后勤和民企或私企的界限，建設(shè)軍地一體化的綜合保障體系的原則。利益共享原則，是指在建設(shè)過程中，必須統(tǒng)籌兼顧地方和軍隊利益，實現(xiàn)風(fēng)險分擔、成本分攤、利益共享的原則。堅持這兩個原則，有利于研究和明確軍隊建設(shè)不同領(lǐng)域、不同部門和不同項目利用社會資源的原則和范圍，將其作為軍民融合頂層設(shè)計的組成部分，并予以制度化、規(guī)范化，最終實現(xiàn)雙贏。

3.堅持聚焦能打勝仗這個根本職能

推進綜合保障領(lǐng)域軍民融合深度發(fā)展，其根本目的是為軍隊能打勝仗提供保障。應(yīng)聚焦提升核心軍事能力，努力提高打贏現(xiàn)代化戰(zhàn)爭的綜合保障能力；在鞏固“十化一改”成果的基礎(chǔ)上，進一步拓展社會化保障范圍；建立軍民兼容物資儲備體系，加強軍地兩用設(shè)施建設(shè)；依托國民教育體系，拓寬軍隊人才教育渠道，為軍隊培養(yǎng)更多的后裝綜合保障人才；繼續(xù)深化改革，逐步建立與中國特色軍事變革和社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求相適應(yīng)，軍民結(jié)合、寓軍于民的新型軍隊保障體系。

青藏鐵路風(fēng)光

二、戰(zhàn)場建設(shè)的軍民融合

欲謀打贏，必先建設(shè)有利于打贏的戰(zhàn)場。著力形成布局合理、平戰(zhàn)結(jié)合、軍地兼容的戰(zhàn)場設(shè)施體系，推進戰(zhàn)場建設(shè)的軍民融合，是科學(xué)統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展和軍事斗爭準備的客觀要求，也是有效整合軍地建設(shè)資源，加強戰(zhàn)場建設(shè)的有效路徑。

（一）建設(shè)現(xiàn)狀

1.戰(zhàn)場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的軍民融合穩(wěn)步推進

近年來，國家和軍隊積極推進戰(zhàn)場建設(shè)領(lǐng)域的軍民融合，軍地合力建設(shè)了以備戰(zhàn)為主的能源基地、戰(zhàn)略物資儲備基地，并在公路、鐵路、機場、航道、碼頭、通信網(wǎng)絡(luò)和設(shè)施建設(shè)中充分考慮了國防需要，合理搭載了軍事功能或預(yù)留了軍事接口。同時，圍繞軍隊可能的作戰(zhàn)任務(wù)，在各戰(zhàn)略方向上初步建成了具有綜合作戰(zhàn)能力的設(shè)施體系，既有力地保障了我軍作戰(zhàn)和建設(shè)的需要，也對地方經(jīng)濟社會發(fā)展起到了巨大的推動作用。

2.各方向戰(zhàn)場建設(shè)的軍民融合成效顯著

根據(jù)國家的軍事戰(zhàn)略方針和計劃，充分利用軍隊和社會資源，積極推進各方向戰(zhàn)場建設(shè)領(lǐng)域的軍民融合。如青藏鐵路的建設(shè)和運營實現(xiàn)了與國防交通建設(shè)的軍民融合協(xié)調(diào)發(fā)展；西沙開發(fā)、南沙浮島工程、瓊州海峽跨海工程、環(huán)島高鐵網(wǎng)系、“田”字形高速公路架構(gòu)等重大交通運輸設(shè)施建設(shè)，充分貫徹國防要求，全面納入戰(zhàn)時或緊急情況下戰(zhàn)略、戰(zhàn)役力量快速投送體系；一些大型供電、供水、供油、供氣等民生設(shè)施，落實防空襲、反滲透、反襲擾為主的綜合防護措施及應(yīng)急救援預(yù)案[5]。

3.現(xiàn)代戰(zhàn)場建設(shè)的軍民融合步伐加快

近年來，我軍信息化戰(zhàn)場建設(shè)領(lǐng)域的軍民融合不斷推進，取得階段性成果。一是把“攻勢、多能、一體、遠戰(zhàn)”作為戰(zhàn)場建設(shè)的基本功能取向，在強化本土戰(zhàn)場體系功能的基礎(chǔ)上，通過重點建設(shè)、系統(tǒng)配套和軍地整體融合，形成了以基礎(chǔ)信息設(shè)施為支撐，戰(zhàn)略、戰(zhàn)役、戰(zhàn)術(shù)級設(shè)施相銜接，適應(yīng)多種樣式聯(lián)合作戰(zhàn)需要的基于信息系統(tǒng)的聯(lián)合作戰(zhàn)戰(zhàn)場體系。二是按基于信息系統(tǒng)體系作戰(zhàn)能力的要求，突出了新的功能要素，如依托國家骨干光纜網(wǎng)重新規(guī)劃建設(shè)軍隊骨干傳輸網(wǎng)、依托國家和軍隊基礎(chǔ)建設(shè)海陸空天一體的移動通信系統(tǒng)、建設(shè)融合的衛(wèi)星資源平臺，大力提升了我軍戰(zhàn)場體系的信息化水平。

（二）推進戰(zhàn)場與市場的深度融合

1.統(tǒng)籌戰(zhàn)場建設(shè)與地方經(jīng)濟建設(shè)

在軍地規(guī)劃戰(zhàn)場建設(shè)時，應(yīng)加大軍隊協(xié)調(diào)溝通力度，統(tǒng)籌謀劃戰(zhàn)場建設(shè)與地方經(jīng)濟建設(shè)，減少戰(zhàn)場建設(shè)對于地方經(jīng)濟發(fā)展的負面影響，努力實現(xiàn)能夠利用地方經(jīng)濟建設(shè)項目的，軍隊就不再鋪新攤子，不上新項目。對于能夠向地方開放的基礎(chǔ)設(shè)施，要盡可能對民用開放，以便發(fā)揮這些資源的軍民兩用功能。地方政府在興建公路、港口等民用設(shè)施時，要充分考慮軍事需求，預(yù)留軍事接口，最大限度地實現(xiàn)資源共享。

2.實現(xiàn)戰(zhàn)場建設(shè)項目與地方建設(shè)項目深度融合

目前，地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)處于大發(fā)展時期，重大項目多，范圍廣，為實現(xiàn)戰(zhàn)場建設(shè)項目與地方建設(shè)項目的深度融合創(chuàng)造了有利條件。應(yīng)把對于戰(zhàn)場建設(shè)的軍事需求融入地方各項重大項目建設(shè)中，建成一大批平戰(zhàn)結(jié)合、軍民兼容、滿足平戰(zhàn)雙重需要的戰(zhàn)場設(shè)施。對于已經(jīng)建成的項目，應(yīng)考慮在適當?shù)臅r機，利用適當?shù)姆绞?，合理搭載軍事功能。

3.推動立體多維戰(zhàn)場建設(shè)軍民一體化發(fā)展

戰(zhàn)爭形態(tài)、作戰(zhàn)樣式和作戰(zhàn)空間的發(fā)展變化，使得多維空間的進攻與防御作戰(zhàn)體系已現(xiàn)雛形，傳統(tǒng)戰(zhàn)場正在向網(wǎng)電空天戰(zhàn)場拓展，促使“三維六域”（地表維―陸地、海洋；垂直維―航空、航天；網(wǎng)電維―電磁、網(wǎng)絡(luò)）戰(zhàn)場空間的形成。作戰(zhàn)維由“地表維”和“垂直維”延伸到“網(wǎng)電維”[6]。因此，未來戰(zhàn)場建設(shè)方面的軍民融合，必須著眼未來作戰(zhàn)空間的發(fā)展變化，在加強傳統(tǒng)戰(zhàn)場建設(shè)的同時，更加注重立體多維戰(zhàn)場建設(shè)。應(yīng)以提升網(wǎng)電空天領(lǐng)域的威懾和實戰(zhàn)能力為目標，堅持平戰(zhàn)結(jié)合的原則，堅持軍民融合式網(wǎng)電空天戰(zhàn)場建設(shè)一體化推進，確立軍民互補、軍民一體建設(shè)思路，建立軍地聯(lián)合保障模式，構(gòu)建軍民一體的保障力量體系，走軍民融合的人才培養(yǎng)路子。

三、海外軍事能力建設(shè)的軍民融合

海外軍事行動指一個國家的武裝力量為完成使命任務(wù)而在該國國境以及管控海域以外進行的有組織活動，包括戰(zhàn)爭行動和非戰(zhàn)爭軍事行動。目前，我軍海外軍事行動主要是非戰(zhàn)爭軍事行動，主要體現(xiàn)為國際維和、軍艦出訪、海上護航、撤僑護僑、聯(lián)合軍演、國際救援等。

海軍第12批護航編隊赴亞丁灣、索馬里海域接替執(zhí)行護航任務(wù)

（一）建設(shè)現(xiàn)狀

我國軍民融合海外軍事行動能力經(jīng)歷了從無到有、從小到大的發(fā)展過程。近幾年，我軍采取軍民融合方式遂行海外軍事行動的次數(shù)不斷增多，規(guī)模不斷擴大，能力明顯提高。

1.海外軍事行動內(nèi)涵與使命任務(wù)不斷拓展

近年來，軍隊參加海外非戰(zhàn)爭軍事行動，在維護國家安全與發(fā)展利益的同時，充分展示了我國積極履行國際義務(wù)的大國形象和負責任的大國態(tài)度，向多國傳遞了我國政府和人民的友好情誼，在政治外交領(lǐng)域為我國發(fā)展創(chuàng)造了良好機遇和聲望。1990年4月至2012年4月，中國先后參加了聯(lián)合國22項維和行動，累計派出維和官兵20000多人次，成為聯(lián)合國安理會5個常任理事國中派出維和官兵人數(shù)最多的國家[7]。自2008年12月26日我軍首次開赴亞丁灣執(zhí)行護航和打擊海盜任務(wù)至2013年8月，我海軍亞丁灣護航編隊已是第十六批次，先后為622批次的數(shù)以千計的商船提供了安全保障。[8]2002年，“青島”艦和“太倉”艦橫跨太平洋、印度洋、大西洋，首次完成環(huán)球航行；2010年、2011年、2013年，“和平方舟”號醫(yī)院船三次駛出國門，赴亞非、南美地區(qū)國家執(zhí)行“和諧使命”醫(yī)療服務(wù)任務(wù)。美聯(lián)社2011年10月21日發(fā)表文章稱，中國軍隊正越來越多地參與國際救援行動，正在大幅增加其海外救援任務(wù)和軍事交流活動。這凸顯中國軍隊現(xiàn)在正在全球范圍內(nèi)施展“外交魅力攻勢”，目的是提升中國的國際形象，并促進與其他國家軍隊之間的聯(lián)系。[9]

2.軍民融合科技工業(yè)為我軍海外軍事行動提供堅實技術(shù)保障

軍民融合科技工業(yè)發(fā)展水平，是我國軍民聯(lián)合展開海外軍事行動的堅強技術(shù)后盾。例如，2011年4月20日，“北斗-2”第八顆衛(wèi)星入軌，該系統(tǒng)形成“3+3”星座構(gòu)型，具備向中國大部分地區(qū)提供初始服務(wù)的能力。同年12月27日，系統(tǒng)開始試運行，向中國及周邊地區(qū)提供連續(xù)、免費的導(dǎo)航定位和授時服務(wù)。2012年10月25日，隨著第16顆衛(wèi)星成功升空，該系統(tǒng)全面完成區(qū)域?qū)Ш较到y(tǒng)建設(shè)，形成覆蓋亞太大部地區(qū)的定位能力。同時，定位精度從25米提高到10米左右。目前，“北斗-2”導(dǎo)航系統(tǒng)現(xiàn)已轉(zhuǎn)入建設(shè)和應(yīng)用并舉的新階段，為我軍海外行動提供了堅實保障。

3.海外軍事行動實施軍民融合凸顯協(xié)同聯(lián)動效果

軍地攜手參加國際救援行動，已成為軍民融合式發(fā)展的一種新方式。例如，2011年3月13 日應(yīng)日本政府請求，我國政府派遣國家地震災(zāi)害緊急救援隊[10](CISAR）一行15人，其中6名來自地震局，9名來自武警醫(yī)院和工兵團，乘坐中國國際航空公司包機前往日本，參加救援行動。

動員民用運力與軍事運力相結(jié)合執(zhí)行海外撤僑任務(wù)。2011年2月，我軍聯(lián)合外交部、民航局、交通運輸部等部門，動用中國民航包機91架次，外航包機35架次，軍機12架次，租用外國輪船11艘，中遠、中海貨輪5艘，軍艦1艘，歷時12天，成功撤離駐利比亞人員3.6萬。[11]其時，正在亞丁灣執(zhí)行護航任務(wù)的海軍“徐州”艦接到命令后，趕往地中海，為運輸我撤離人員的郵輪護航；[12]空軍4架伊爾-76運輸機穿越5個國家，單機飛行46小時、3萬余公里，將最后一批1655名中國公民安全撤出；民航部門91班包機，分赴馬耳他、阿聯(lián)酋、突尼斯、希臘等6個國家，共接回我國同胞26240人，軍地聯(lián)合共同完成了新中國成立以來規(guī)模最大的海外公民撤離運送行動。

（二）海外軍事能力建設(shè)軍民融合的著力點

以軍民融合深度發(fā)展來促進我軍海外軍事行動能力的提高，雖然取得了一定進展，但畢竟剛剛起步，還存在重視相對不夠、手段相對滯后、方式方法單一等問題，還需要加大這個領(lǐng)域軍民融合的力度，使我軍海外軍事行動能力在軍民融合深度發(fā)展中得到提升，有效地維護和捍衛(wèi)我國的海外利益。

1.加強海外軍民融合理論研究

加強海外軍事行動能力領(lǐng)域的軍民融合建設(shè)，要強化理論研究，從理論上弄清楚其內(nèi)涵外延，做到有的放矢。

首先要積極探索海外軍事行動能力的構(gòu)成要素和特點，明確這一領(lǐng)域軍民融合的著力點和突破口。

其次要積極研究海外軍事行動能力建設(shè)軍民融合的方式方法，在推進國內(nèi)資源軍民融合來提高海外軍事行動能力建設(shè)的同時，探討利用海外中資機構(gòu)、資源來推進軍民融合，提高海外軍事行動能力的可能性、可行性。

最后，要考察研究世界主要國家的經(jīng)驗做法，努力使我國通過軍民融合來提高海外軍事行動能力既合乎國際慣例，又師出有名，以免為一些敵對國家提供“中國威脅論”的口實。

2.加強軍民融合海外軍事行動投送能力建設(shè)

海外軍事行動投送能力建設(shè)的軍民融合包括投送手段建設(shè)、投送力量建設(shè)和投送環(huán)境建設(shè)三個方面，通過這三個方面的建設(shè)實現(xiàn)我軍“出得去”“駐得住”。在這方面，軍民融合大有作為。

一是要加強軍隊與民航、海運、鐵路等民用運力的深度合作，預(yù)置國防功能、預(yù)留軍事接口，最大限度提高軍隊“走出去”能力；二是要深入開展軍民融合國際合作，探索建立我軍非戰(zhàn)爭軍事行動海外后勤補給點的可能性。

3.完善海外軍事行動能力建設(shè)軍民融合管理體制

海外軍事行動能力建設(shè)軍民融合涉及地方和軍隊兩大體系，迫切需要建立軍民融合、權(quán)威高效、關(guān)系順暢的海外軍事行動能力建設(shè)組織領(lǐng)導(dǎo)體制。

目前，我們還沒有能夠統(tǒng)管軍隊地方、協(xié)調(diào)海內(nèi)海外的海外軍事行動能力建設(shè)的組織領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。建議在建立國家層面軍民融合統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、軍地協(xié)調(diào)、需求對接、資源共享四大機制的同時，充分考慮推進海外軍事行動能力建設(shè)軍民融合的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)管理機制，實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一部署、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一管理，為夯實我軍海外軍事行動能力基礎(chǔ)提供制度保證。

注釋：

[1]全國人大財經(jīng)委員會：《軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略研究》，中國財政經(jīng)濟出版社2010 年版，第7頁。

[2]《全軍首個飲食裝備維修基地建成》，《解放軍報》2009 年6月27日。

[3]《總后勤部與河南建全國首個軍民融合式應(yīng)急投送保障基地》，《河南日報》2011 年10月15日。

[4]《深度融合：今日明珠更璀璨》，《國防報》2013年12月5日。

[5]《堅持軍地攜手扎實推進邊防建設(shè)》，中國軍工網(wǎng)，2014年3月6日。

[6]《網(wǎng)電空間力量軍民融合式發(fā)展研究》，《國防》2013年第2期

[7]《中國的聯(lián)合國維和貢獻與日俱增》（國際危機組織亞洲報告NO166-2009年4月17日），International Crisis working to prent Conflict Worldwide，第1頁。

[8]《中國海軍亞丁灣護航五周年紀念特展上海開幕》，中國新聞網(wǎng)，2013年12月26日。

[9]《美媒稱中國軍隊參加海外救援施展“外交魅力攻勢”》，環(huán)球網(wǎng)，2011年10月22日。

[10]我國2013年3月發(fā)布的《中國武裝力量的多樣化運用》白皮書指出，目前我國已經(jīng)組建抗洪搶險應(yīng)急部隊、地震災(zāi)害緊急救援隊、核生化應(yīng)急救援隊等9類5萬人的國家級應(yīng)急專業(yè)力量。其中，地震災(zāi)害緊急救援隊就是由中國地震局、解放軍某工程部隊、武警總醫(yī)院有關(guān)人員組成的軍民融合式救援隊，已參加國際地震災(zāi)害救援十余次。

[11]《利比亞撤僑12天全記錄》，臺海網(wǎng), 2013年3月11日。

[12]《中國民航執(zhí)行利比亞撤僑任務(wù)細節(jié)》，新浪網(wǎng)，2011年3月16日。另見《中國利比亞撤僑讓世界感嘆》，新華國際，2011年2月27日。

（據(jù)《中國軍民融合》2014）