預防未成年人犯罪地方性法規(guī)立法結(jié)構(gòu)評析

于 清

（天津商業(yè)大學，天津300134）

預防未成年人犯罪地方性法規(guī)立法結(jié)構(gòu)評析

于 清

（天津商業(yè)大學，天津300134）

未成年人犯罪比率幾年來一直居高不下甚至“穩(wěn)中有升”，對于我國社會安定團結(jié)和社會主義和諧社會建設(shè)造成了一定影響。如何進行預防未成年人犯罪立法，形成持久有效的立法體系，成為法治社會背景下的一個重大現(xiàn)實課題。目前學術(shù)界對于立法內(nèi)容的討論已有頗多成果，相比之下對于立法結(jié)構(gòu)的設(shè)置卻關(guān)注不足。本文以對預防未成年人犯罪地方性法規(guī)立法結(jié)構(gòu)的考察為基礎(chǔ)，在比較分析現(xiàn)有預防未成年人犯罪地方性法規(guī)立法結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，得出若干基本結(jié)論，以期為我國預防未成年人犯罪地方性法規(guī)立法結(jié)構(gòu)的選擇提供借鑒。

未成年人犯罪；地方立法；立法結(jié)構(gòu)

作為法的一項系統(tǒng)工程，法的實施具有舉足輕重的地位?！额A防未成年人犯罪法》的落實需要配套的法規(guī)體系支持和各層級法律、法規(guī)、工作規(guī)程的配套，否則就只能停留在倡導性規(guī)范的水平上，不可能充分發(fā)揮法的效用。[1]在此背景下，相關(guān)地方性法規(guī)的制定和實施便尤為必要。眾所周知，房屋架構(gòu)決定其質(zhì)量，法律法規(guī)的制定，也大體如此。立法結(jié)構(gòu)是指一個法律文本的基本框架，屬于立法方法論的范疇,是立法技術(shù)的“核心部分”，[2]設(shè)計精細的立法結(jié)構(gòu)不僅能夠為法律法規(guī)的實施奠定良好基礎(chǔ)，還可以凸顯其立法價值。例如我國《民法通則》總體上以“民事行為主體”為標準，按權(quán)利義務(wù)關(guān)系的重要性而非行為主體進行各章體系的排列，就體現(xiàn)了《民法通則》追求平等、公平的價值取向。

一、預防未成年人犯罪立法現(xiàn)狀

（一）預防未成年人犯罪基本法

預防未成年人犯罪基本法指一國以與預防未成年人犯罪有關(guān)的各種社會關(guān)系為規(guī)制對象，集實體法規(guī)范與程序性規(guī)范、公法規(guī)范與私法規(guī)范于一身的綜合性法律。我國于1999年頒布施行的《中華人民共和國預防未成年人犯罪法》(以下簡稱預防法)即為預防未成年人犯罪基本法。

《預防法》按結(jié)構(gòu)分為八個部分，分別為：總則、預防未成年人犯罪的教育、對未成年人不良行為的預防、對未成年人嚴重不良行為的矯治、未成年人對犯罪的自我防范、對未成年人重新犯罪的預防、法律責任和附則。從程序上講，總則主要對于立法目的、立法原則以及犯罪方針等事項進行了規(guī)制；法律責任一章對于家庭、學校、司法部門等義務(wù)主體不履行或疏于履行義務(wù)應(yīng)該承擔的責任予以明確。從實體上講，《預防法》將預防未成年人犯罪的主體工作分為教育、預防、矯治三部分內(nèi)容。其中教育主要是針對教育、司法、學校、村（居）委會等部門或者單位應(yīng)該承擔的教育內(nèi)容而言；預防則從對一般不良行為的預防和嚴重不良行為的預防兩個方面展開；矯治主要對涉罪未成年人進行司法處理中應(yīng)該遵循的原則和保護性對策等進行了具體規(guī)定。

（二）預防未成年人犯罪地方性立法

此處的地方性立法系指地方人大制定的法規(guī)。隨著我國《預防法》的頒行，各省(直轄市、自治區(qū))積極開展對預防未成年人犯罪地方性法規(guī)的修改與制定工作，截止2014年1月，已有6個省(市、自治區(qū))通過了修訂后的預防未成年人犯罪地方性法規(guī)，①2004年9月28日發(fā)布的湖南省實施《中華人民共和國預防未成年人犯罪法》辦法;2008年9月19日頒布的寧夏回族自治區(qū)預防未成年人犯罪條例;2010年9月30日審議通過的云南省預防未成年人犯罪條例;2006年12月1日通過的廣東省預防未成年人犯罪條例;2005年12月16日公布的安徽省預防未成年人犯罪條例;2005年6月2日公布的陜西省實施《中華人民共和國預防未成年人犯罪法》辦法.同時，天津、上海等地都在著手制定預防未成年人犯罪條例。與未成年保護地方性法規(guī)相比，預防未成年人犯罪地方性法規(guī)在立法數(shù)量上還存在較大差距，②我國24個省級區(qū)劃均制定了未成年人保護地方性立法.立法體系的不甚完善與地方預防未成年人犯罪的需要構(gòu)成矛盾，對立法提出了更高要求。完善和出臺地方性法規(guī)對于保障未成年人身心健康，培養(yǎng)未成年人良好品行，有效預防未成年人犯罪具有重要意義。[3]

二、預防未成年人犯罪地方性法規(guī)的立法結(jié)構(gòu)模式

法規(guī)所要調(diào)整的社會關(guān)系的內(nèi)在結(jié)構(gòu)是決定立法結(jié)構(gòu)的首要因素。法規(guī)需調(diào)整哪些社會關(guān)系，欲調(diào)整的諸社會關(guān)系孰輕孰重，以何種方式進行調(diào)整等都決定著該法規(guī)的結(jié)構(gòu)?！额A防法》于2012年進行了修訂，在立法結(jié)構(gòu)方面并無改動，體現(xiàn)了一種延續(xù)性并且影響著地方性法規(guī)的立法結(jié)構(gòu)選擇。比較研究6?。ㄗ灾螀^(qū)）制定的預防未成年人犯罪條例可以發(fā)現(xiàn)，立法結(jié)構(gòu)的選擇成為其制訂過程中的一項重要內(nèi)容，并明顯借鑒于《預防法》。實施性立法所倡導的“有幾條就規(guī)定幾條”,力戒“大而全”、“小法抄大法”、“三世同堂”等立法理念,在地方性立法中沒有被很好的貫徹。[4]值得一提的是，一些省份也有其創(chuàng)新之處，甚至完全推翻了《預防法》的立法結(jié)構(gòu)而另辟蹊徑。

總體來說，目前6個?。ㄗ灾螀^(qū)）的立法主要有三種模式。第一種是借鑒《預防法》的立法結(jié)構(gòu)（圖1），另外一種則是借鑒《未成年人保護法》的立法結(jié)構(gòu)（圖2），第三種則是不劃分章節(jié)，僅以條款的形式羅列而成。

圖1

圖2

三、預防未成年人犯罪地方性法規(guī)立法結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀

預防未成年人犯罪地方性法規(guī)的立法結(jié)構(gòu)雖然主要借鑒《未成年人保護法》和《預防法》，但在具有共性的同時又呈現(xiàn)出多樣化的特征（見表一），即都在一定程度上對原來的立法結(jié)構(gòu)進行了改動，基本情況如下：

(一)與上位法基本一致稍有改動

廣東省和云南省預防未成年人犯罪條例立法結(jié)構(gòu)與《預防法》基本一致， 即都含有總則、教育、預防、矯治和法律責任等相關(guān)章節(jié)，但又在原有的章節(jié)設(shè)置上有所改動，例如二者都將《預防法》中“未成年人不良行為的預防”和“對未成年人重新犯罪的預防”這兩章合并為“預防”一章，并去掉了“未成年人對犯罪的自我防范”一章的相關(guān)規(guī)定。

(二)與上位法基本一致增設(shè)某些章節(jié)

2005年安徽省第十屆人民代表大會常務(wù)委員會第二十次會議通過的《安徽省預防未成年人犯罪條例》在沿襲上位法的基礎(chǔ)上，將“對未成年人不良行為的預防”和“對未成年人嚴重不良行為的矯治”兩章保留，增設(shè)并重點突出了“對未成年人的監(jiān)護”一章，并將“未成年人對犯罪的自我防范”和“對未成年人重新犯罪的預防”兩章去掉?！渡虾Ｊ蓄A防未成年人犯罪條例（征求意見稿）》則增設(shè)了“對不良行為的早期干預”一章。

(三) 采用《未成年人保護法》立法結(jié)構(gòu)

與以上幾個省市相比，《寧夏回族自治區(qū)預防未成年人犯罪條例》并沒有延續(xù)《預防法》的立法結(jié)構(gòu)，而是獨辟蹊徑，采用《未成年人保護法》的立法結(jié)構(gòu)，以責任主體為標準將章節(jié)設(shè)置為：總則、家庭預防、學校預防、政府和社會預防、司法預防、法律責任、附則。

(四)不劃分章節(jié)

除以上兩種主要立法模式之外，在預防未成年人犯罪地方性法規(guī)中，也有一部分在立法結(jié)構(gòu)上未分章節(jié)。如 2004 年 9 月通過的《湖南省實施＜中華人民共和國預防未成年人犯罪法〉辦法》、2005 年 6月通過的《陜西省實施＜中華人民共和國預防未成年人犯罪法〉辦法》在立法結(jié)構(gòu)上就未進行章節(jié)劃分，而采條例形式進行逐條敘述。

(五)刪除不具操作性的章節(jié)

《預防法》在第五部分設(shè)置了“未成年人對犯罪的自我防范”的章節(jié)，但目前已經(jīng)實施地方《預防條例》的6個省市和制定出建議稿的上海市在制定地方性預防法規(guī)時均未采納這一結(jié)構(gòu)。[5]

綜上，預防未成年人犯罪地方性法規(guī)的立法結(jié)構(gòu)大體上具有一致性，如都專章設(shè)立了教育、預防、矯治和法律責任等，但也有預防未成年人犯罪地方性法規(guī)在立法結(jié)構(gòu)上與《預防法》不相一致，而采《未成年人保護法》的立法結(jié)構(gòu)或者不分章節(jié)，這促使我們思考其立法結(jié)構(gòu)是否具有合理性，是否有必要專章設(shè)置，專章設(shè)置的價值何在？（表1）

四、不同立法結(jié)構(gòu)的價值選擇分析

對預防未成年人犯罪立法結(jié)構(gòu)的考察，只是提供了一個理論分析的模式，需要解決的根本問題是這種立法結(jié)構(gòu)是否體現(xiàn)了法律關(guān)系的內(nèi)在邏輯，能否實現(xiàn)預期目標。立法結(jié)構(gòu)不同，立法指導思想和政府角色模式也存在差異。各?。ㄗ灾螀^(qū)）的出發(fā)點無疑都是為了保障未成年人健康成長，預防未成年人犯罪。那么，到底哪一種立法結(jié)構(gòu)的選擇更有利于實現(xiàn)這一立法目的呢？筆者擬從以下幾個方面進行分析：

表1 各省、直轄市、自治區(qū)預防未成年人犯罪地方性法規(guī)立法結(jié)構(gòu)

(一)章節(jié)劃分

按照《行政法規(guī)制定程序條例》的規(guī)定,行政法規(guī)最高層次的單位是章,地方性法規(guī)可以設(shè)章,而按照《規(guī)章制定程序條例》的規(guī)定,規(guī)章除內(nèi)容復雜的外,一般不設(shè)章。據(jù)表1顯示，除陜西和湖南兩省以實施辦法的形式進行規(guī)定并未劃分章節(jié)以外，其余各省均以條例的形式進行規(guī)定并采取章節(jié)劃分的方式。分章后能夠突出顯示法規(guī)重點并具有邏輯清晰的特性，例如《預防法》及廣東、上海、寧夏回族自治區(qū)均以預防為主，預防在整部法規(guī)中占據(jù)著最大比重，其中寧夏回族自治區(qū)更是以家庭、學校、政府和社會、司法預防幾個部分通篇以預防為主線，體現(xiàn)了預防未成年人犯罪的主旨思想。另外，從章節(jié)所占篇幅來看，云南、安徽兩省則在對未成年人不良行為的矯治上進行了重點規(guī)定，體現(xiàn)了其立法的主要價值選擇。

(二)章節(jié)序列

章節(jié)的排列順序，大致表征了該法規(guī)對各種社會關(guān)系的重視程度。6部地方性法規(guī)的章節(jié)序列在大體相近的同時存在若干差別，體現(xiàn)了各省在立法指導思想上某種程度的差異，有的省份從客體（未成年人）的角度立法，有的省份從主體（家庭、學校、社會）的角度立法。這樣一種章節(jié)的設(shè)置方式，在邏輯上尚不明晰，不僅不能夠明確體現(xiàn)其規(guī)制的社會關(guān)系，同時不利于對立法指導思想的理解，也會給應(yīng)用帶來一定的問題。在編排順序上，各省都將教育、預防放在首位，而后對矯治在文本中間進行了規(guī)定，再次是法律責任和實施時間等問題，體現(xiàn)了從宏觀到微觀、從實體到程序的立法技術(shù)。

(三)總則內(nèi)容

總則一般包括了立法目的、對基本概念的界定、適用范圍、該地區(qū)預防未成年人犯罪的基本原則、政府在預防未成年人犯罪中的義務(wù)以及其他總體性規(guī)定等內(nèi)容。其中立法目的不外乎保障未成年人身心健康，培養(yǎng)未成年人良好品行，有效預防未成年人犯罪三點，一般都將保護未成年人健康成長放在首位，而有效預防未成年人犯罪則被定位為總體性的目標。關(guān)于政府的義務(wù)，各地方性法規(guī)大都突出強調(diào)了政府在預防未成年人犯罪中的指導作用及職責，指明了政府在預防未成年人犯罪活動中的角色定位，體現(xiàn)了政府參與的鮮明特征。關(guān)于其他參與主體，在新近修改的一些預防未成年人犯罪地方性法規(guī)中，突出了家庭以及學校在預防未成年人犯罪諸事項中的重要職能，這可以看做是對預防未成年人犯罪工作特征的一個回應(yīng)。關(guān)于立法原則，教育、預防、矯治相結(jié)合是預防未成年人犯罪的統(tǒng)領(lǐng)性原則，同時規(guī)定應(yīng)優(yōu)先保護未成年人的合法權(quán)益。

五、預防未成年人犯罪地方性法規(guī)立法結(jié)構(gòu)建議

做好立法工作，調(diào)研論證是基礎(chǔ)。若沒有可靠的信息為依托，沒有充分的素材來提煉，立法工作就會成為無源之水、無本之木。近年來，未成年人犯罪數(shù)量的增長勢頭初步得到遏制，未成年人犯罪占刑事犯罪的比率趨于下降。14-16歲未成年人犯罪明顯增加，16歲以下未成年人犯罪接近80%。[6]究其原因，主要有以下幾個方面：

首先，未成年人沉迷網(wǎng)絡(luò)現(xiàn)象嚴重。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，80%以上的未成年人犯罪與網(wǎng)絡(luò)不良信息的傳播不無關(guān)系。在與網(wǎng)絡(luò)有關(guān)的未成年人犯罪案件中，80%以上都有通過QQ等即時通訊工具進行聯(lián)系的情況，一些未成年人利用QQ群結(jié)成幫派、聚集犯罪。[7]另有未成年人對網(wǎng)絡(luò)依賴程度極高，沉迷網(wǎng)絡(luò)暴力游戲，從而受游戲誘惑而體驗犯罪。

其次，農(nóng)村留守兒童教育問題突出。根據(jù)《中國2010年第六次人口普查資料》樣本數(shù)據(jù)推算，全國有農(nóng)村留守兒童6102.55萬，占農(nóng)村兒童總數(shù)的37.7%，占全國兒童總數(shù)的21.88%。由于家庭、學校、社會等各方面原因，留守兒童的學習、個性、心理、人身安全等方面存在不少問題，各種新聞的頻繁曝光，使得留守兒童問題被廣泛關(guān)注并上升為一個突出的社會問題。

除此之外，未成年人校外活動場所缺乏與校園周邊環(huán)境問題并存也是引發(fā)未成年人高犯罪率的一個重要原因。問卷調(diào)查表明，67%的市民認為公益性文化體育設(shè)施不足，42%的學生從未參加過免費的公益性文化體育活動。關(guān)于校園及周邊環(huán)境，40%的調(diào)查對象認為缺乏健康與安全保證。一方面校園周邊經(jīng)營攤點經(jīng)常違法銷售含有不健康內(nèi)容的書籍，另一方面學校內(nèi)部對于未成年人在違法犯罪方面的教育落實不到位，這些都嚴重影響了未成年人的身心健康。

基于以上分析，筆者對預防未成年人犯罪地方性法規(guī)立法結(jié)構(gòu)提出以下建議：

（一）名稱選擇

名稱是規(guī)范性法律文件結(jié)構(gòu)中首先應(yīng)確定的構(gòu)成要素，也是每個規(guī)范性法律文件必備的要件。它的科學性與完善化，對加強立法甚至對執(zhí)法、司法、守法以及法學研究都具有重要意義。[8]好的名稱可以準確把握所制定的規(guī)范性法律文件的效力等級、性質(zhì)和內(nèi)容，亦可明確應(yīng)對其進行解釋、補充、修改和廢止的機關(guān)單位，更重要的是有利于規(guī)范性法律文件系統(tǒng)化的工作。

“科學、規(guī)范的規(guī)范性法律文件的名稱對于執(zhí)法、司法和守法也同樣具有重要意義，可以使執(zhí)法者、司法者和守法者明確該文件的性質(zhì)、內(nèi)容和效力等級，避免在執(zhí)法、司法和守法時出現(xiàn)盲目性，增強自覺性?！盵9]預防未成年人犯罪地方性立法是一部綜合性法規(guī)，該類法規(guī)一般應(yīng)以條例命名，而非辦法。如此便可清楚地體現(xiàn)出該法律文件的效力等級、性質(zhì)和內(nèi)容。

（二）取消“自我防范”

預防未成年人犯罪法律法規(guī)的出發(fā)點和主要任務(wù)是保障未成年人身心健康，培養(yǎng)未成年人良好品行，有效地預防未成年人犯罪。為此，《預防法》第6條、第7條、第8條分別規(guī)定了有關(guān)機關(guān)和個人保護未成年人的責任。目前，專章規(guī)定“自我防范”的只有《預防法》，其余省市的預防未成年人犯罪地方性法規(guī)均沒有規(guī)定“自我防范”。筆者認為， 預防未成年人犯罪地方性法規(guī)不宜規(guī)定“自我防范”。

1.符合預防未成年人犯罪的立法目的

預防未成年人犯罪立法的主要目的是為了預防未成年人犯罪并在這一目的之下明確全社會對于預防未成年人犯罪的責任。為此，《預防法》在總則中原則性地規(guī)定了包括國家機關(guān)、社會團體在內(nèi)的全社會在預防未成年人犯罪方面的責任，同時在分則中明確了各主體在教育、預防，矯治等不同階段應(yīng)盡的義務(wù)和相應(yīng)的法律責任。因此，《預防法》應(yīng)被定位為是未成年人的權(quán)利法，是家庭、學校、司法機關(guān)、城市居民委員會、農(nóng)村村民委員會的責任法。設(shè)專章規(guī)定“自我防范”，對未成年人苛以法律責任和義務(wù)，向作為保護對象的未成年人提出法律要求，與法規(guī)的基本精神相抵觸，不符合預防未成年人犯罪的立法目的。

2.避免立法重復

從《預防法》“自我防范”規(guī)定的具體內(nèi)容來看，亦存在較大問題——與其他法律規(guī)定相重復。例如，《預防法》第41條規(guī)定被父母或者其他監(jiān)護人遺棄、虐待的未成年人，有權(quán)向公安機關(guān)、未成年人保護組織等部門尋求保護明顯與社會預防重復。這些內(nèi)容在《治安管理處罰法》、《未成年人保護法》中均有明確的規(guī)定，而且更為詳盡、明確，便于未成年人依法履行。綜上，預防未成年人犯罪地方性法規(guī)已無必要再去重復規(guī)定。

目前已出臺的預防未成年人犯罪地方性法規(guī)均未規(guī)定“自我防范”，這在很大程度上說明了不設(shè)置“自我防范”是大多數(shù)省市的共識，具有實踐上的合理性。此外，自2007年以來，團中央權(quán)益部等部門先后4次在假期聯(lián)合發(fā)布《青少年自我保護提示》，這種通過相關(guān)機構(gòu)或者個人履行職責的方式來促使未成年人加強自我保護的做法，完全有別于課以未成年人法律責任的做法，應(yīng)予以發(fā)展。[10]

（三）不分別設(shè)置“一般預防”和“對未成年人重新犯罪的預防”

《預防法》和上海市的預防未成年人犯罪條例都將對未成年人犯罪預防分為“一般預防”和“對未成年人重新犯罪的預防”兩個章節(jié)，并插入矯治一章將二者隔開。從立法結(jié)構(gòu)上和邏輯上進行分析，對于犯罪的未成年人先進行矯治環(huán)節(jié)進而再對其二次犯罪進行預防是符合邏輯的。然而從立法目的上看，預防未成年人犯罪法規(guī)的目的并非懲治犯罪而系教育預防，保護未成年人的身心能夠健康發(fā)展。[11]如此的結(jié)構(gòu)設(shè)置相當于是在立法層面上將有過犯罪經(jīng)歷的未成年人當成“潛在罪犯”看待。在不被公平看待的前提下，這些有過犯罪經(jīng)歷的孩子們在離開管教所之后能夠正常的生活并且重新開始嗎？因此，筆者認為應(yīng)將兩個章節(jié)合并為一個章節(jié)進行設(shè)置，不應(yīng)為其專門設(shè)置一個章節(jié)進行規(guī)定，如此便是真正的達到了《預防法》的立法初衷。

（四）不設(shè)置“對未成年人的監(jiān)護”

安徽省的預防未成年人犯罪立法中單獨設(shè)置了“對未成年人的監(jiān)護一章”，從總體上看，這樣的做法是符合目前我國未成年人犯罪的基本情況的，因為多份數(shù)據(jù)調(diào)查顯示家庭因素是未成年人走上犯罪道路的最重要影響因素。調(diào)查顯示，個體工商業(yè)者、出租車司機、包工頭家庭子女違法犯罪率較高，主要原因在于他們很少在家，很少有時間和精力花在對子女的關(guān)心和教育上。[12]由于缺乏管教，加上孩子自我約束力差，這些家庭的孩子違法犯罪率就相對較高，在預防工作中突出強調(diào)家庭預防的確有著十分重要的作用。然而，《安徽省預防未成年人犯罪法實施條例》中將對未成年人的教育、預防、矯治以及對未成年人的監(jiān)護作為并列的章節(jié)出現(xiàn)在同一部法規(guī)中，邏輯不通。故將“對未成年人的監(jiān)護”分別融入其余各章并突出強調(diào)才是明智之舉，或者也可以采寧夏回族自治區(qū)的立法結(jié)構(gòu)，將家庭預防、學校預防、政府和社會預防、司法預防分別獨立成章，同時給予家庭預防較大比重也能實現(xiàn)其立法主旨并且合乎立法邏輯。

六、結(jié)論

綜上，通過分析現(xiàn)行各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的預防未成年人犯罪地方性法規(guī)可以發(fā)現(xiàn)，目前其立法結(jié)構(gòu)相比其他法規(guī)差異較大，不利于構(gòu)建持久有效、富有特色的未成年人犯罪預防機制和法律體系。立法結(jié)構(gòu)的選擇對于法律實施具有不可忽視的重要作用，構(gòu)建家庭、學校、社會、個體四位一體的、富有成效地預防未成年人犯罪工作網(wǎng)絡(luò)，家庭預防是基礎(chǔ)，學校預防是關(guān)鍵，社會預防是保障，個體預防是根本。[13]通過上述比較并按照未成年人越軌行為的程度，筆者建議預防未成年人犯罪地方性立法可分為七章，從結(jié)構(gòu)上安排為總則、教育、預防、對不良行為的早期干預、矯治、法律責任、附則并根據(jù)調(diào)查結(jié)果相應(yīng)增加家庭監(jiān)護在各個章節(jié)中的比重。這一結(jié)構(gòu)特點既與《預防法》一脈相承，也吸收了其他省市預防條例體例結(jié)構(gòu)的優(yōu)點，同時突出了特色。堅持了對未成年人犯罪“預防為主、懲罰為輔”的方針，[14]同時明確了家庭、學校、社會、司法等各部門在不同預防階段所應(yīng)實施的針對性的預防措施和手段，加強對未成年人的控制機能。

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2014-06-23

于清，天津商業(yè)大學研究生。