稀有稀土金屬何去何從？

在美歐日等國訴中國鎢、鉬、稀土出口管理政策違反WTO規(guī)則案初步裁定中國敗訴之后，我國將對部分稀有稀土金屬產(chǎn)業(yè)的管理政策進(jìn)行相應(yīng)地調(diào)整。

2014年，世界經(jīng)濟(jì)將延續(xù)緩慢復(fù)蘇態(tài)勢，但國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境依然錯(cuò)綜復(fù)雜，對于中國鎢、鉬和稀土等有色金屬產(chǎn)業(yè)來說是具有重要影響的一年。美國、日本、歐洲訴我國鎢、鉬、稀土產(chǎn)品出口管理措施案初裁決定使得我國本著資源保護(hù)、環(huán)境保護(hù)、走可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)有政策必須做出新的調(diào)整，制定更加符合WTO規(guī)則的出口管理替代政策。

中國立場 情理之中

2000年以來，中國鎢、鉬和稀土等有色金屬產(chǎn)量與進(jìn)出口貿(mào)易大幅度增長，尤其稀土出口量更是從20世紀(jì)90年代至今增長了近10倍，這使得我國資源不堪重負(fù)，鑒于這種狀況，中國政府為加強(qiáng)對鎢、鉬和稀土的出口管理，實(shí)施了出口指標(biāo)配額限制。

通過對鎢、鉬和稀土出口的管制以遏制環(huán)境惡化是中國采取鎢、鉬和稀土出口管制措施的合理立場和出發(fā)點(diǎn)。目前國內(nèi)鎢、鉬和稀土分離企業(yè)中絕大多數(shù)的“三廢”排放雖然符合排放標(biāo)準(zhǔn)，但是冶煉分離對于環(huán)境的污染仍不可忽視，近年來，霧霾浮沉等氣象狀況多發(fā)已經(jīng)表明了我國環(huán)境承載能力已經(jīng)趨于飽和，這就更需要我們加強(qiáng)對工業(yè)生產(chǎn)的環(huán)境保護(hù)意識。長期以來的濫采亂挖已經(jīng)嚴(yán)重影響了生態(tài)環(huán)境及地下水質(zhì)量，有的地方甚至形成對人身極具傷害性的“稀土湖”?；厥障∮薪饘俚倪^程同樣污染巨大，而目前廉價(jià)的稀土出口利潤遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能彌補(bǔ)對環(huán)境造成的損失。

基于資源和環(huán)境保護(hù)的需要，中國政府對稀土的開采、生產(chǎn)和出口各個(gè)環(huán)節(jié)同步實(shí)施了管理措施。加強(qiáng)有色金屬產(chǎn)業(yè)開采、生產(chǎn)和貿(mào)易管理的指導(dǎo)思想是保護(hù)可用竭的自然資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境不再遭受嚴(yán)重破壞，實(shí)際上是一種可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略考慮。

面對嚴(yán)峻的資源環(huán)境形勢，國內(nèi)稀有稀土金屬產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整工作也是刻不容緩的。2013年，我國鎢產(chǎn)品市場總體表現(xiàn)為先揚(yáng)后抑、震蕩盤整的格局。我國出口鎢產(chǎn)品（不含硬質(zhì)合金）18324噸(金屬量）；出口鉬產(chǎn)品9652噸；出口稀土配額產(chǎn)品實(shí)物量2.29萬噸。隨著我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，國內(nèi)對于鎢、鉬和稀土的需求量也會越來越大。中國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與升級對于稀有稀土金屬需求量的增大已經(jīng)成為一種客觀趨勢，因此，我國需要不斷加強(qiáng)并完善對高污染、高耗能、消耗資源性產(chǎn)品的綜合管理，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化發(fā)展。

WTO爭端 競爭激烈

雖然中國對鎢、鉬、稀土的出口進(jìn)行限制是出于對保護(hù)資源環(huán)境、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的考慮，但一些西方國家卻并不那么“善解人意”。2012年3月13日，美國對中國提出磋商請求，認(rèn)為中國對不同形式的稀土、鎢和鉬征收出口關(guān)稅、采取數(shù)量限制以及出口配額的管理和分配，有違WTO規(guī)則。

2012年4月25～26日，中美等國在日內(nèi)瓦進(jìn)行了磋商，很遺憾的是本次磋商未能解決爭端。

2012年6月27日，美、歐、日向世貿(mào)組織爭端解決機(jī)構(gòu)提起設(shè)立專家組請求。世貿(mào)組織爭端解決機(jī)構(gòu)于23日召開會議，決定接受美歐日的請求，并設(shè)立專家組對中國稀土、鎢、鉬三種原材料出口限制一事進(jìn)行調(diào)查。美國、歐洲、日本以及中國分別就案件提交書面報(bào)告。

2012～2013年期間，美日歐中共同在世貿(mào)組織爭端解決機(jī)構(gòu)日內(nèi)瓦總部舉行了多次聽證會，并就本案的意見向?qū)＜医M進(jìn)行了陳述。

2014年，日內(nèi)瓦時(shí)間3月26日，世界貿(mào)易組織公布了美國、歐盟、日本訴中國稀土、鎢、鉬相關(guān)產(chǎn)品出口管理措施案專家組報(bào)告，由此，歷時(shí)兩年的鎢、鉬和稀土出口管理措施案裁定中方涉案產(chǎn)品的出口管理措施違規(guī)暫告一段落，但我國仍有權(quán)向世界貿(mào)易組織上訴。

中國商務(wù)部新聞發(fā)言人沈丹陽也表示，無論上訴結(jié)果如何，中國保護(hù)資源、環(huán)境的政策目標(biāo)不會改變，也將繼續(xù)以符合WTO規(guī)則的方式加強(qiáng)對資源類產(chǎn)品的保護(hù)。未來，中國將以怎樣的方式管控稀土出口仍是個(gè)問號，提出上訴請求或許只是在為未來政策的制定爭取時(shí)間。

如前文所述，目前我國采取的出口管理措施既是我國保護(hù)可用盡自然資源和環(huán)境的需要，也是對保持全球可持續(xù)發(fā)展所作出的重要努力。這些管理措施符合世貿(mào)組織倡導(dǎo)的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，有利于促進(jìn)資源、環(huán)境和人類協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，世貿(mào)組織專家組認(rèn)可中方對稀土、鎢、鉬采取的綜合性資源與環(huán)境保護(hù)措施，駁回了歐盟關(guān)于申請鉬出口配額企業(yè)的“出口實(shí)績”要求歧視外國企業(yè)的主張，但同時(shí)裁定中方涉案產(chǎn)品的出口關(guān)稅、出口配額以及出口配額管理和分配措施不符合有關(guān)世貿(mào)規(guī)則和中方加入世貿(mào)組織的承諾。我國將繼續(xù)以符合世貿(mào)組織規(guī)則的方式加強(qiáng)對資源類產(chǎn)品的管理，維護(hù)公平競爭。

回顧加入世界貿(mào)易組織后的歷程，我國在融入世界貿(mào)易大循環(huán)的過程中，既享受到開放帶來的種種好處，也承受了巨大的挑戰(zhàn)和壓力，這其中就包括應(yīng)對各種貿(mào)易爭端、貿(mào)易摩擦。當(dāng)前，世界經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇勢頭仍然十分脆弱，遵守世貿(mào)規(guī)則，反對貿(mào)易保護(hù)主義，維護(hù)公平的貿(mào)易環(huán)境是促進(jìn)全球經(jīng)濟(jì)加快復(fù)蘇的必要條件，也是世界各國的共同責(zé)任。在學(xué)習(xí)、運(yùn)用WTO規(guī)則，更好地參與競爭中，中國經(jīng)歷了由被動(dòng)應(yīng)訴到主動(dòng)通過法律訴訟等途徑維護(hù)合法權(quán)益的轉(zhuǎn)變。據(jù)有關(guān)機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)，目前正在進(jìn)行的中國被訴的世貿(mào)組織爭端解決案有13件，而由中國發(fā)起的世貿(mào)組織爭端解決案件有6件。

敗訴之后 何去何從

美歐日訴中國鎢、鉬、稀土產(chǎn)品出口管理措施案的裁決結(jié)果已基本定局，從長期看，我國應(yīng)該以資源保護(hù)、環(huán)境保護(hù)和產(chǎn)業(yè)升級為抓手，制定更加符合WTO規(guī)則的出口管理替代政策。

1.堅(jiān)持源頭管控原則，梳理國內(nèi)相關(guān)政策

我國應(yīng)堅(jiān)持源頭管控的原則，繼續(xù)對稀土、鎢實(shí)行開采總量控制指標(biāo)管理，繼續(xù)對稀土冶煉實(shí)行指令性生產(chǎn)計(jì)劃管理，并對超指標(biāo)開采、超計(jì)劃生產(chǎn)行為加大執(zhí)法力度。同時(shí)，統(tǒng)籌利用國內(nèi)外“兩種資源”，大膽實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略，加大對進(jìn)口緊缺資源的政策扶持力度，多管齊下，提高我國資源保障能力。

GATT1994第20條項(xiàng)規(guī)定了成員方采取與保護(hù)可用竭資源有關(guān)的貿(mào)易限制的權(quán)利，但該條必須遵循一項(xiàng)重要的法律要求：“此類措施與限制國內(nèi)生產(chǎn)或消費(fèi)一同實(shí)施”。因此，在WTO的框架內(nèi)，為了能夠滿足GATT1994第20條之規(guī)定，中國應(yīng)認(rèn)真梳理現(xiàn)有各項(xiàng)管理政策和法規(guī)，真正滿足既對稀土出口予以限制，還要對國內(nèi)的稀土開采、生產(chǎn)和銷售各個(gè)環(huán)節(jié)予以限制。

2.充分利用WTO規(guī)則，對稀有稀土出口實(shí)施一般許可證管理，建立全生命周期的稀有稀土礦產(chǎn)資源追溯機(jī)制

我國現(xiàn)有出口管理措施由于被裁定為違反世貿(mào)組織相關(guān)規(guī)則，因此可以調(diào)整為對稀有稀土出口實(shí)行一般許可證管理，目的在于對稀土開采、生產(chǎn)、銷售、出口等全生命周期的追溯機(jī)制，出口產(chǎn)品必須來自通過行業(yè)準(zhǔn)入、環(huán)保達(dá)標(biāo)且能夠提供原料合法來源證明的企業(yè)，由此可以繼續(xù)滿足我國為保護(hù)資源、保護(hù)環(huán)境的初衷。WTO承認(rèn)軍事安全的例外原則，以稀土涉及軍事安全為由進(jìn)行出口管理，這也是滿足國防戰(zhàn)略及尖端技術(shù)需求所必須嚴(yán)格控制的原因。

3.加強(qiáng)行業(yè)整合，提高稀有稀土產(chǎn)業(yè)核心競爭力

我國應(yīng)制定、健全和完善產(chǎn)業(yè)整合相關(guān)法律法規(guī)，重點(diǎn)通過財(cái)政、稅收等政策推動(dòng)主導(dǎo)企業(yè)開展跨區(qū)域整合，以市場化方式推進(jìn)企業(yè)兼并重組，引導(dǎo)生產(chǎn)要素向資源輸出區(qū)、主產(chǎn)區(qū)以及重點(diǎn)應(yīng)用區(qū)聚集，培育上下游一體化運(yùn)作的大型企業(yè)集團(tuán)，大力推進(jìn)技術(shù)獲取型對外直接投資，通過并購、控股、參股等資本運(yùn)作方式，積極參與境外具有核心技術(shù)優(yōu)勢企業(yè)的生產(chǎn)、研發(fā)活動(dòng)，減少對出口原料性產(chǎn)品的依賴，進(jìn)而提高稀有稀土產(chǎn)業(yè)核心競爭力。