政府投資立法前瞻：亮點(diǎn)與阻力

■廖雄軍

我國(guó)首部關(guān)于政府投資決策的綜合性行政法規(guī)——《政府投資條例（草案）》，有望年底出臺(tái)。此舉有利于從根本上遏制各地勞民傷財(cái)?shù)摹靶蜗蠊こ獭焙兔撾x實(shí)際的“政績(jī)工程”。

經(jīng)過(guò)長(zhǎng)達(dá)4年的漫長(zhǎng)等待之后，我國(guó)首部關(guān)于政府投資決策的綜合性行政法規(guī)——《政府投資條例》有了新的進(jìn)展。據(jù)媒體報(bào)道，國(guó)務(wù)院法制辦近期將修改完成《政府投資條例（草案）》，并會(huì)向中央各部門(mén)和地方征求意見(jiàn)。如果進(jìn)展順利，《草案》有望在年內(nèi)審議通過(guò)。

中國(guó)每年政府投資占到全社會(huì)投資10%左右。近幾年來(lái)，政府年均投資規(guī)模高達(dá)2萬(wàn)億元以上，政府投資成為官員腐敗、豆腐渣工程、政績(jī)工程、重復(fù)建設(shè)等問(wèn)題的多發(fā)領(lǐng)域。出現(xiàn)這些問(wèn)題的一個(gè)重要原因是我國(guó)缺乏一部規(guī)范政府投資決策行為的法規(guī)。

劍指“拍腦袋投資”

我國(guó)至今尚沒(méi)有制定一部有關(guān)政府投資決策的綜合性基本法律，甚至連一部綜合性的行政法規(guī)都沒(méi)有，調(diào)整政府投資決策關(guān)系的法律規(guī)定分散在《預(yù)算法》、《農(nóng)業(yè)法》等相關(guān)部門(mén)法律法規(guī)中，政府投資決策法制系統(tǒng)性、科學(xué)性不強(qiáng)，法律的協(xié)調(diào)性不夠。

在這種缺乏政府投資決策法規(guī)約束的環(huán)境下，地方政府為了有政績(jī)、能過(guò)上級(jí)政績(jī)考核關(guān)，就不征求民意甚至違背民意，盲目決策，形成大量勞民傷財(cái)?shù)摹靶蜗蠊こ獭焙兔撾x實(shí)際的“政績(jī)工程”。此外，政府特別是地方政府在行政活動(dòng)中，違反規(guī)定，亂花錢(qián)、多花錢(qián)、高消費(fèi)的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。

據(jù)媒體報(bào)道，部分地方政府建設(shè)豪華辦公大樓、給領(lǐng)導(dǎo)人安排超過(guò)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的辦公室、辦公設(shè)備與公務(wù)用車(chē)，增加了行政成本，引起廣大人民群眾的強(qiáng)烈不滿，損害了政府的權(quán)威與政府領(lǐng)導(dǎo)人的形象。如位于山東濟(jì)南的龍奧大廈建筑面積37萬(wàn)平米，造價(jià)40億，規(guī)模僅次于世界第一大單體建筑美國(guó)五角大樓。這是全國(guó)最大的政府大樓，現(xiàn)為濟(jì)南市委市政府駐地。

筆者曾到許多貧困地區(qū)與不發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行過(guò)調(diào)研，發(fā)現(xiàn)這些地方的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部坐的專(zhuān)車(chē)都是超過(guò)國(guó)家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的豪華車(chē)，消耗了大量本來(lái)該用于改善民生的財(cái)政資金，被當(dāng)?shù)匕傩照J(rèn)為是敗家子，怨聲載道。為此，各界多次呼吁盡快制定政府投資決策基本法，規(guī)范政府投資決策行為。

中國(guó)每年政府投資占到全社會(huì)投資10%左右。

我國(guó)對(duì)政府投資決策的立法始于2004年。當(dāng)年出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》提出“完善政府投資體制、規(guī)范政府投資行為”，主要包括合理界定政府投資決策范圍、健全政府投資項(xiàng)目決策機(jī)制、規(guī)范政府投資資金管理等。

2008年以來(lái)，中央多份文件都明確要求抓緊出臺(tái)政府投資條例，但起草工作可謂是一波三折。其最初版本2001年就已出臺(tái)，至今已經(jīng)過(guò)六次修改。2010年1月，國(guó)務(wù)院法制辦在其官網(wǎng)公布了征求意見(jiàn)稿。對(duì)此，社會(huì)各界爭(zhēng)議較大，多位學(xué)者和一些政府部門(mén)持否定態(tài)度。

國(guó)務(wù)院法制辦在聽(tīng)取各方面意見(jiàn)之后，與國(guó)家發(fā)改委、中央紀(jì)委監(jiān)察部等部門(mén)多次研究修改，形成了《草案》。據(jù)悉，國(guó)務(wù)院法制辦近期將修改完善《草案》，并抓緊向中央各部門(mén)和地方再次征求意見(jiàn)。如果立法進(jìn)展順利，《草案》有望在2014年內(nèi)審議通過(guò)。

最新版《草案》兩大亮點(diǎn)

根據(jù)《立法法》規(guī)定，行政法規(guī)草案由國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議，或者由國(guó)務(wù)院審批。據(jù)媒體報(bào)道，與2010年的《條例》征求意見(jiàn)稿相比，《草案》修改幅度非常大?！稐l例》征求意見(jiàn)稿有7章57條，《草案》壓縮為6章41條。不僅是刪減了章節(jié)，《草案》現(xiàn)有條款也多為新增和新修內(nèi)容。主要亮點(diǎn)有兩方面：

一是把全口徑預(yù)算的理念貫穿其中。

《條例》征求意見(jiàn)稿中，把政府投資規(guī)定為“在中華人民共和國(guó)境內(nèi)使用政府性資金進(jìn)行的固定資產(chǎn)投資活動(dòng)”，《草案》則規(guī)定為“使用政府預(yù)算資金進(jìn)行的固定資產(chǎn)投資建設(shè)活動(dòng)”。而政府性資金包括財(cái)政預(yù)算內(nèi)投資資金、各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)基金、國(guó)家主權(quán)外債資金和其他政府性資金。

政府投資的定義變化，體現(xiàn)了全口徑預(yù)算的理念。十八大報(bào)告中提出要“加強(qiáng)對(duì)政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”。2014年8月，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議通過(guò)了《預(yù)算法》修正案，全口徑預(yù)算被認(rèn)為是該法最大的亮點(diǎn)所謂全口徑預(yù)算就是把政府所有收支全部納入統(tǒng)一管理，其目標(biāo)定位于構(gòu)建一個(gè)覆蓋所有收支，不存在游離于預(yù)算外的政府收支，是將所有類(lèi)型的財(cái)政資金收支都納入統(tǒng)一管理體系的制度框架全口徑預(yù)算不僅規(guī)范了財(cái)政資金，還涉及大量地方政府事權(quán)的規(guī)范，將會(huì)遏制地方政府只顧政績(jī)而不顧百姓真正需要的盲目投資、急功近利上項(xiàng)目、亂花錢(qián)現(xiàn)象。

二是政府投資決策失誤要追究責(zé)任。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府投資決策問(wèn)責(zé)機(jī)制缺失，導(dǎo)致政府特別是地方政府投資決策亂象叢生，勞民傷財(cái)?shù)摹靶蜗蠊こ獭薄⒚撾x實(shí)際的“政績(jī)工程”和領(lǐng)導(dǎo)拍腦袋決策的“首長(zhǎng)工程”屢禁不止；政府特別是地方政府違規(guī)亂審批，造成重復(fù)建設(shè)和產(chǎn)能?chē)?yán)重過(guò)剩。這不但浪費(fèi)了大量寶貴的公共資金，還留下諸多的重大隱患，有些政府投資的工程在建設(shè)中質(zhì)量事故頻發(fā)。

此外，部分地方政府為了政績(jī)的需要，目光短淺，盲目決策，投資建設(shè)了許多短命建筑。如建設(shè)投入約8億元，使用壽命卻不到10年的沈陽(yáng)綠島體育中心被爆破拆除。熟知內(nèi)情的人認(rèn)為這是一起典型政府投資決策失誤案例:地處郊區(qū)，交通不便；與奧體中心等大型體育場(chǎng)館形成競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，導(dǎo)致利用率較低，資源浪費(fèi)，淪為一座倉(cāng)庫(kù)。

2010年的《條例》征求意見(jiàn)稿的重大缺陷之一，就是對(duì)問(wèn)責(zé)條款的規(guī)定過(guò)于含糊，沒(méi)有細(xì)化政府投資決策管理部門(mén)的責(zé)任和義務(wù)。為此，《草案》增加了政府投資決策的責(zé)任追究的內(nèi)容。對(duì)于政府投資的責(zé)任追究，《草案》條款由《條例》征求意見(jiàn)稿的5條增至9條，對(duì)政府項(xiàng)目審批部門(mén)工作人員違反規(guī)定審批項(xiàng)目的法律責(zé)任作了規(guī)定。此外，《草案》對(duì)項(xiàng)目單位、建設(shè)單位、工程咨詢(xún)機(jī)構(gòu)等違反條例規(guī)定行為的法律責(zé)任也做了規(guī)定。對(duì)于政府投資決策責(zé)任追究的法律責(zé)任，不但規(guī)定承擔(dān)行政責(zé)任，依法給予處分，情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的，還要依法追究刑事責(zé)任。

廣州如何突破立法阻力

立法規(guī)范政府投資決策行為的過(guò)程，必然會(huì)出現(xiàn)由于認(rèn)識(shí)不一、部門(mén)利益受損等而形成的有形與無(wú)形的阻力，使立法進(jìn)程難以順利推進(jìn)，甚至于影響到所形成的法規(guī)質(zhì)量。

2010年1月，國(guó)務(wù)院法制辦曾就《條例》公開(kāi)征求意見(jiàn)，但此后沒(méi)有下文。該條例出臺(tái)的瓶頸，一是政府投資決策范圍難以確定；二是中央和地方的投資決策管理權(quán)限按項(xiàng)目限額、行業(yè)類(lèi)別還是按所有制性質(zhì)劃分，還存在分歧。

投資決策體制改革的核心是對(duì)政府投資決策加強(qiáng)管理，對(duì)企業(yè)放權(quán)，讓企業(yè)成為真正的投資決策主體?，F(xiàn)實(shí)卻是，政府投資決策疏于管理且不愿放權(quán)。對(duì)此問(wèn)題，《草案》修改過(guò)程中曾經(jīng)過(guò)研究，但是因各部門(mén)的意見(jiàn)還不一致，《草案》沒(méi)有改變現(xiàn)行各部門(mén)對(duì)政府投資決策的職責(zé)分工。

在地方實(shí)踐上，廣州的經(jīng)驗(yàn)或可提供一些啟示。2013年10月，廣州市人大常委會(huì)聽(tīng)取和審議了《關(guān)于檢查<廣州市政府投資管理?xiàng)l例>情況的報(bào)告》。執(zhí)法檢查組認(rèn)為，部門(mén)間意見(jiàn)分歧致《廣州條例》細(xì)則至今未出，而由此又造成了監(jiān)督上的缺位和滯后。依照規(guī)定，市政府應(yīng)當(dāng)自《廣州條例》施行之日起六個(gè)月內(nèi)制定實(shí)施細(xì)則，并報(bào)市人大常務(wù)委員會(huì)備案。但這一細(xì)則至今未出。據(jù)廣州市人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組一位副組長(zhǎng)介紹，主要原因是部門(mén)之間意見(jiàn)分歧。

直到2014年2月，廣州市政府常務(wù)會(huì)議方才審議通過(guò)《廣州條例》實(shí)施細(xì)則（試行）。這一細(xì)則直指政府投資決策管理存在的四大“亂象”：部分項(xiàng)目未通過(guò)審批，未嚴(yán)格執(zhí)行基建程序，投資項(xiàng)目管理較薄弱，監(jiān)管部門(mén)未形成合力。對(duì)于這些問(wèn)題，分別進(jìn)行了規(guī)范。

比如，針對(duì)超概算、出現(xiàn)腐敗等問(wèn)題，嚴(yán)控總投資和總規(guī)模。有媒體發(fā)問(wèn)，政府投資項(xiàng)目易出現(xiàn)投資隨意、超概算、國(guó)有資產(chǎn)流失、腐敗及工程質(zhì)量低劣等問(wèn)題。此前流花湖隧道工程項(xiàng)目開(kāi)建3年停工3次，至2013年2月總投資估算已從最初5.2億元躍至19.5億元，翻了近4倍，甚至還要改弦易轍。此外，亞運(yùn)治水項(xiàng)目上百億元雨污分流資金被疑有部分挪用在景觀工程上。

對(duì)此，《實(shí)施細(xì)則》要求從制度建設(shè)入手，建立健全政府投資決策、實(shí)施和監(jiān)督管理機(jī)制，保證工程質(zhì)量，合理控制工程造價(jià)，提高政府投資效益，從根源上預(yù)防和治理腐敗。此外，強(qiáng)化監(jiān)督檢查，從“重前期審批、輕過(guò)程監(jiān)管”向全過(guò)程監(jiān)管轉(zhuǎn)變，進(jìn)行全流程監(jiān)管，嚴(yán)控總投資和總規(guī)模。財(cái)政部門(mén)做好概算評(píng)審，如果超概算了需要調(diào)整概算，先是財(cái)政局，然后是發(fā)改委，如果重大的話必須報(bào)市政府才能調(diào)。要盡量減少超概算情況，要將人民的每一分錢(qián)用好，必須每一個(gè)部門(mén)承擔(dān)起責(zé)任。

四中全會(huì)釋放的信號(hào)

長(zhǎng)期以來(lái)，由于缺少政府投資決策法制規(guī)范，使政府特別是地方政府勞民傷財(cái)?shù)摹靶蜗蠊こ獭焙兔撾x實(shí)際的“政績(jī)工程”屢禁不止?！稐l例》這部旨在加強(qiáng)政府投資決策管理、規(guī)范政府投資決策行為的行政法規(guī)，由國(guó)家發(fā)改委負(fù)責(zé)起草其主要目標(biāo)，是從界定政府投資決策范圍、健全投資決策機(jī)制、加強(qiáng)投資項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施管理、嚴(yán)格投資決策責(zé)任追究等方面確立政府投資決策管理的基本制度。

《條例》如果能夠獲得通過(guò)，還寄希望于各方面能求同存異，形成共識(shí)，合力催生。

《條例》出臺(tái)后，制定實(shí)施細(xì)則的過(guò)程，還會(huì)遇到各種阻力。克服阻力既需有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的膽識(shí)與智慧，也需各方面的通力合作?！稐l例》與實(shí)施細(xì)則出臺(tái)后，也只是解決了有法可依的問(wèn)題，能否做到有法必依，既需有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的膽識(shí)與智慧，也需各方面的共同努力。

時(shí)代已經(jīng)給出命題，用法治思維和法治方式邁過(guò)前進(jìn)道路上的溝溝坎坎考驗(yàn)著新一屆黨中央的智慧和魄力。讓人欣喜的是，黨的十八屆四中全會(huì)提出健全依法決策機(jī)制，把公眾參與、專(zhuān)家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制，建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制。這些都將為《條例》與實(shí)施細(xì)則的出臺(tái)掃清障礙，為《條例》與實(shí)施細(xì)則的執(zhí)行營(yíng)造一個(gè)良好的法治環(huán)境。