校車配備法律問題分析

孟俊紅

【背景】頻頻發(fā)生的校車事故，令人觸目驚心的事故現(xiàn)場，一個個鮮活生命的逝去，家長悲痛欲絕的哭泣，喚起了社會公眾對校車問題的關注。校車問題到底該怎么解決？根據(jù)專家的測算，全國有1億學生需要坐校車，如果按照每40人一車、每車40萬元的標準計算，全國購買校車需要1萬億元人民幣。教育部的保守估計則是3千億元人民幣。這么龐大的開支，該由誰承擔？政府能夠承擔得起嗎？這筆錢怎么花才能發(fā)揮最大作用？

一、校車配備的現(xiàn)行法律規(guī)定

針對社會反響強烈的校車問題，《校車安全管理條例》（以下簡稱《校車條例》）第三條對校車的配備做出了明確規(guī)定，主要規(guī)定了校車配備的責任主體、前提與對象。

校車配備的責任主體?！缎＼嚄l例》第三條規(guī)定縣級以上地方人民政府“應當采取措施，發(fā)展城市和農(nóng)村的公共交通，合理規(guī)劃、設置公共交通線路和站點，為需要乘車上下學的學生提供方便校車服務”，“應當采取措施，保障接受義務教育的學生獲得校車服務”。由此可見，縣級以上地方人民政府是校車配備的責任主體。同時，鑒于地方財政的困難，《校車條例》第三條規(guī)定“支持校車服務所需的財政資金由中央財政和地方財政分擔”。

校車配備的前提。校車配備并不是必需的，是有先決條件的?！缎＼嚄l例》第三條對校車配備的前提做了明確規(guī)定：“確實難以保障就近入學，并且公共交通不能滿足學生上下學需要。”這說明義務教育階段學校首先考慮通過調(diào)整學校布局、發(fā)展公共交通來解決學生上下學問題，在前述條件不能滿足的情況下才考慮校車的配備。

校車配備的對象?！缎＼嚄l例》第三條首先區(qū)別對待農(nóng)村學校與城鎮(zhèn)學校。城鎮(zhèn)學校主要通過發(fā)展公共交通來解決校車服務問題?！皩Υ_實難以保障就近入學，并且公共交通不能滿足學生上下學需要的農(nóng)村地區(qū)，縣級以上地方人民政府應當采取措施，保障接受義務教育的學生獲得校車服務?！痹撘?guī)定實際上隱含了校車配備的對象是農(nóng)村學校?！缎＼嚄l例》還區(qū)別對待義務教育階段學校與幼兒園，義務教育階段學?？煽紤]配備校車，幼兒園原則上不配備校車。

二、校車配備的現(xiàn)實困境

《校車條例》看似合理地規(guī)定了校車的配備問題，但是如果仔細思考，校車問題在中國實際上是個悖論，現(xiàn)行法律規(guī)定不但沒有解決這個問題，反而又產(chǎn)生了新的問題，使校車配備陷入困境。

就近入學與校車配備?！读x務教育法》第十二條規(guī)定：地方各級人民政府應當保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學校就近入學。嚴格執(zhí)行《義務教育法》的規(guī)定，再加上對義務教育學校的合理規(guī)劃，不管是農(nóng)村，還是城市，學生上學的距離一般應該在學生體力許可范圍之內(nèi)。這也就意味著校車問題是不可能產(chǎn)生的。但事實情況是，法律雖然規(guī)定了義務教育階段學生的就近入學，但大量的學生卻需要校車服務。

民辦教育與校車配備。就近入學是對于公辦學校而言的，民辦教育則不受其限制。民辦教育的情況非常復雜，大量的處于城鄉(xiāng)接合部的民工子弟學校生源情況更為復雜，這些學校需要校車，但這些學校又配備不起校車?！睹褶k教育促進法》第四十九條規(guī)定：人民政府委托民辦學校承擔義務教育任務，應當按照委托協(xié)議撥付相應的教育經(jīng)費?！睹褶k教育促進法實施條例》第三十八條規(guī)定：捐資舉辦的民辦學校和出資人不要求取得合理回報的民辦學校，依法享受與公辦學校同等的稅收及其他優(yōu)惠政策。第四十二條規(guī)定：縣級人民政府委托民辦學校承擔義務教育任務的，應當根據(jù)接受義務教育學生的數(shù)量和當?shù)貙嵤┝x務教育的公辦學校的生均教育經(jīng)費標準，撥付相應的教育經(jīng)費。公辦學校的校車經(jīng)費由政府承擔，民辦學校的校車經(jīng)費該由誰承擔？對此《校車條例》沒有明確規(guī)定。

地區(qū)差異與校車配備?！缎＼嚄l例》頒布后，校車配備的地區(qū)差異也日益凸顯。經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，公共交通工具發(fā)達，家長基于自身的經(jīng)濟條件也大多可以解決孩子上學的交通問題，因而即使《校車條例》不規(guī)定，校車問題也不是問題。經(jīng)濟落后地區(qū)的公共交通、私家車條件本就對解決孩子的上學問題無能為力，公共財政又比較緊張?！缎＼嚄l例》規(guī)定由縣級以上人民政府來解決校車問題，但許多地方財政仍力不從心。

學前教育與校車配備。義務教育受就近入學的制約，但學前教育則不受就近入園的制約。按道理來說，學前教育需要的校車數(shù)量更為龐大，更為迫切。一則幼兒缺乏自我保護能力，更需要人來保護，二則幼兒上幼兒園需要人護送，對校車的需求更大。但《校車條例》將校車問題的解決寄希望于監(jiān)護人的接送，難免有“踢皮球”的嫌疑。

三、校車配備困境的原因分析

《校車條例》的規(guī)定不能說沒有道理，但是這種規(guī)定是與嚴格的就近入學原則相配套的。就近入學原則的經(jīng)常被打破、民辦教育的分類規(guī)范不到位、地方財政收入的有限以及公共交通的不發(fā)達，都是校車配備困境的主要原因。

就近入學原則經(jīng)常被打破。首先來說，民辦教育不受就近入學原則的制約，這不可避免地會產(chǎn)生學生遠距離上學問題。就公辦義務教育學校來說，就近入學原則并沒有被嚴格執(zhí)行。從媒體披露的數(shù)字看，2008～2009年，海南省某市的7所重點中學招生16 990人，其中擇校生9 002人，超計劃招收擇校生6 107人，是擇校生招生計劃的2倍。從學者的調(diào)查數(shù)據(jù)看，該市某區(qū)在義務教育階段就近入學的比例達到67.84%，但仍有32.16%的學生是擇校入學的（參見2011年西南師范大學碩士學位論文《義務教育階段少年兒童就近入學法規(guī)實施現(xiàn)狀分析》）。就近入學原則的被打破，導致的直接結果是學生上學需要校車。

民辦教育的分類規(guī)范不到位。《民辦教育促進法》在制定伊始，學界就圍繞民辦教育的公益性問題爭論不休，后來采取了模糊處理的方法。《民辦教育促進法》第五十一條將民辦學校區(qū)分為取得合理回報和不要求取得合理回報兩個類型，并明確規(guī)定“取得合理回報的具體辦法由國務院規(guī)定”。之后的《民辦教育促進法實施條例》僅在第三十七條粗線條地規(guī)定了取得合理回報的要求?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》也規(guī)定：積極探索營利性和非營利性民辦學校分類管理。但時至今日，尚無具體的操作方案出臺，因而承擔義務教育任務的民辦學校是否應該獲得校車配備方面的資助，一直處于尷尬的狀態(tài)。

地方財政收入的有限以及公共交通的不發(fā)達。城市的公共交通較為發(fā)達，且地方財政收入較為理想。農(nóng)村偏遠地區(qū)由于撤點并校，農(nóng)村孩子的上學距離變遠，但公共交通工具較為落后，地方財政因現(xiàn)實原因也財力有限，無力發(fā)展公共交通和承擔校車的配備。

四、校車配備法律問題分析

（一）校車配備的責任主體

《校車條例》明確了校車配備的責任主體是縣級以上地方政府，這是值得肯定的。首先，既然校車服務具有“準公共品”屬性，地方政府就應該本著“為民辦學”的宗旨，將校車投入作為基層政府首要責任并納入財政預算，預留充分資金，為購買和使用校車提供充分的財政支持。但問題在于，地方政府的財政收入?yún)⒉畈积R，雖然《校車條例》也明確了由中央和地方政府分擔，但實施細則遲遲未能出臺。因此，需要盡快出臺實施細則，出臺財政轉(zhuǎn)移支付辦法或者專項資金辦法，落實中央和省級、市級財政在校車配備方面的資金責任。其次，《校車條例》并沒有區(qū)分民辦義務教育學校和公辦義務教育學校的問題。從立法本意分析，民辦學校同樣也應適用《校車條例》。從法理分析，對民辦學校的校車配備應區(qū)別對待：對于不要求取得合理回報的學校和捐資辦學的學校（實際上是不營利的學校），政府應當承擔起配備校車的責任；對于要求取得合理回報的學校，舉辦者自己應當承擔校車配備的責任，但鑒于校車的“準公共產(chǎn)品”屬性，政府應對這些學校的校車配備予以適當補貼。

（二）校車配備的對象

校車配備的責任主體解決的是由誰來配備的問題，校車配備的對象解決的則是配備給誰的問題。首先，從地區(qū)差別來說，城市市區(qū)由于實行較為嚴格的就近入學及公共交通的發(fā)達，對市區(qū)學校不應該配備校車。農(nóng)村學校由于撤點并校導致學生上學距離遠，應當考慮校車的配備。城市郊區(qū)由于集中了相當多的農(nóng)民工子弟，從弱勢群體保護的角度出發(fā)，可以考慮校車的配備。其次，從公辦學校與民辦學校來說，對于公辦學校可以配備校車，但是考慮到校車線路的設置以及校車運營的最優(yōu)化，校車配備最好還是以學區(qū)為單位進行配備，而不是直接配置給某一個學校（這也有利于解決后續(xù)的運營問題）。對于不要求取得合理回報的民辦學校，地方政府也應當通過校車配備或公共交通予以解決。

（三）校車配備中的產(chǎn)權處理

校車的經(jīng)費來源有三種渠道：政府投入、社會捐贈、自行購置。校車服務是“準公共產(chǎn)品”，因此必須厘清校車投入的產(chǎn)權問題，保證公共資源不被私分。不管是政府投入，還是學校自行購置，對于公辦學校，不管何種途徑購置的校車，均應屬于國有資產(chǎn)的范疇。對于社會捐贈，學校要按照《社會捐贈法》的規(guī)定進行處理。

對于民辦學校，要嚴格按照《民辦教育促進法》的規(guī)定來處理。民辦學校在辦學期間，對舉辦者投入民辦學校的資產(chǎn)、國有資產(chǎn)、受贈的財產(chǎn)以及辦學積累，享有法人財產(chǎn)權。民辦學校終止后，“清償債務后的剩余財產(chǎn)，按照有關法律、行政法規(guī)的規(guī)定處理”（《民辦教育促進法》第五十九條）。目前尚無專門的法律規(guī)定民辦學校清償債務后的剩余財產(chǎn)分配，因而剩余財產(chǎn)分配既要保護國有資產(chǎn)不流失，又要保護出資人的產(chǎn)權與收益權。對投入部分所形成的校產(chǎn)，可以按照“誰投入誰所有”的規(guī)則處理：國家投入的國有資產(chǎn)歸國家所有，由審批機關安排用于民辦教育事業(yè)；社會捐贈歸捐贈對象所有，如捐贈對象為國家或?qū)W校，仍由審批機關安排用于民辦教育事業(yè)；出資人的出資歸出資人所有。對于學校滾動積累部分，由于學校舉辦者已經(jīng)取得合理回報，因而滾動積累部分宜由審批機關安排用于民辦教育事業(yè)。

（四）校車配備的替代問題

每個學校配備校車固然好，但是校車配備容易，運營卻很難，承擔法律責任的風險更大。因此，校車配備有許多替代方案，如公交校車、步行校車等。在步行可行的范圍內(nèi)，學校根據(jù)學生的住址分好組，設好接學生和學生離開步行隊伍的地點，由至少兩名成年人監(jiān)護負責學生的路上安全。步行校車實際上已經(jīng)和校車的配備無關。公交校車實際上是將部分公交車在特定的時間段專門用于學生的接送，屬于公共交通的范疇，涉及的是政府對公交運輸公司因運送學生導致的營運收入減少的補償、公交線路的規(guī)劃等問題。

五、提醒與建議

校車服務具有“準公共品”屬性，這是解決校車配備問題的出發(fā)點。政府應當承擔校車配備的主要責任，要求取得合理回報的民辦學校也應當承擔校車配備責任。校車不宜刻板地配備給具體的學校，應當和公共交通結合起來。校車配備過程中，要明晰產(chǎn)權，嚴格按照法律規(guī)定處理，既要使校車發(fā)揮最大作用，又要避免國有資產(chǎn)的流失。

（責 編 木 子）