農(nóng)村征地拆遷中的利益訴求與矛盾化解——以云南大理卷煙廠征用文獻村土地為例

丁增鋒

(連云港職業(yè)技術(shù)學(xué)院 政治教學(xué)部，江蘇 連云港 222006)

當(dāng)前我國社會正處于轉(zhuǎn)型時期:一方面，社會成員的權(quán)利意識被喚醒和強化，人們的利益訴求逐漸有了真實表達，敢于爭取自身利益;另一方面，傳統(tǒng)社會制度對個人權(quán)利的忽視使當(dāng)今社會主體的權(quán)益并沒有得到充分確認，社會財富及各種可能帶來收益的機會哪些屬于個人，哪些屬于政府或社會都沒有明確界定。社會一旦對財富或獲利機會進行再分配，政府在處理土地權(quán)屬不清的社會財富再分配時容易漠視個人權(quán)益，各個利益主體就會無限制地謀求自身利益。當(dāng)社會利益發(fā)生矛盾時，政府沒有充當(dāng)利益訴求的公正裁判者，而是有所偏向，政府在其中與民爭利，成為矛盾的一部分，給社會矛盾的解決帶來了極大困難。針對當(dāng)前我國農(nóng)村征地拆遷中出現(xiàn)的利益主體權(quán)益不明確、利益各方博弈過程復(fù)雜和沖突解決途徑單一等，需要深入分析這些矛盾產(chǎn)生的原因。本文以大理卷煙廠征用文獻村土地為例，剖析當(dāng)前我國農(nóng)村征地拆遷中利益沖突的根源以及表現(xiàn)形式，尋求化解矛盾沖突的方法。

案例:云南紅塔集團大理卷煙廠屬當(dāng)?shù)丶{稅戶之首，提供的財稅占整個大理州的30%。2006年企業(yè)因廠房建設(shè)的需要，征用了大理州大理市(縣級)下關(guān)鎮(zhèn)文獻村土地。相關(guān)資料顯示:文獻村第一塊土地(110畝)在2002年以每畝10.5萬元的價格出讓給下關(guān)鎮(zhèn)政府，第二塊土地(50畝)在2006年以每畝35萬元被大理卷煙廠征用，第三塊土地(97畝)僅以每畝13萬元的價格被征用。［1］文獻村村民因?qū)嶋H所得補償遠遠低于每畝35萬元，而與企業(yè)、政府發(fā)生了沖突，有的村民干擾征地拆遷并訴之于輿論，引起了社會廣泛關(guān)注。

一 我國農(nóng)村集體土地權(quán)屬不明確

文獻村征地事件反映了農(nóng)村征地拆遷中問題的焦點依舊集中在土地權(quán)屬上。農(nóng)村土地歸屬于誰，這是矛盾的焦點?！吨腥A人民共和國土地管理法》(以下簡稱《土地管理法》)第10條規(guī)定:農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村民集體所有，由村集體經(jīng)濟組織或村民委員會經(jīng)營、管理。但現(xiàn)實中無“村民集體”這樣一個能具體行使對土地有效監(jiān)督、管理的集合群體，誰是集體土地的真正產(chǎn)權(quán)代表，無論是《土地承包法》還是《土地管理法》，都沒有作出明確的規(guī)定，造成農(nóng)村集體土地所有權(quán)虛置。［2］

2002年2月，云南省國土資源廳對大理市包括文獻村在內(nèi)的相關(guān)征地、用地做出了“同意”的批復(fù)，2004年大理州委和州政府正式批準大理卷煙廠在文獻村的擴建工程，具體工作則由大理市下關(guān)鎮(zhèn)政府負責(zé)。［1］云南省國土廳的這一批復(fù)使文獻村的土地只能出讓給煙廠，減少了文獻村與煙廠直接談判可能獲得的更大收益，客觀上損害了文獻村村民利益。這說明文獻村村民并沒有土地的實際處置權(quán)，或這種權(quán)利被限制了。

有官員認為這“是政策制定上的問題，而不完全是個別官員或個別政府的原因，要知道在中國土地都是國有的”。［1］下關(guān)鎮(zhèn)官員的這些想法正反映了我國目前農(nóng)村集體土地的所有權(quán)并沒有真正歸屬農(nóng)民集體，而是依舊在集體名義下保留著國家所有。根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，在國家沒有征用這塊土地前，這地土地并不是國家的，而是集體的，而在政府官員和社會民眾心中，土地國有是天經(jīng)地義的。國家可以用行政手段剝奪(或征用，而不是購買)農(nóng)民集體的土地所有權(quán)，對于農(nóng)村土地的補償只是象征性地支付一些費用，這是長期以來我國社會財產(chǎn)權(quán)不清晰的一種表現(xiàn)。

二 農(nóng)村征地拆遷各方利益訴求及矛盾

本案例中大理卷煙廠是土地的使用者，是拆遷主體，土地應(yīng)該由煙廠征用拆遷。但在征用和拆遷過程中，煙廠并不出面，而是一次性交納土地征用拆遷費后由地方政府負責(zé)拆遷。

下關(guān)鎮(zhèn)政府官員解釋:“政府并不是拆遷的主體，而是受大理卷煙廠的委托進行工作?！保?］地方政府參與征地拆遷的目的是什么，為什么地方政府愿意做，為什么可以做，地方政府做有什么好處，這正是我們要討論的問題所在。征地拆遷中地方政府扮演的角色并不是公平公正的仲裁者，而是利益的直接參與者，這是征地拆遷利益沖突和矛盾加劇的一個重要因素。如果沒有政府，企業(yè)與農(nóng)民(或代表農(nóng)民的村委會)可以直接談判，結(jié)果不外是兩種，一是成交，雙方形成一個都可以接受的價格，最終達成協(xié)議;二是失敗，企業(yè)另找土地，而農(nóng)民由于土地沒有出讓也無法得到利益補償。完全市場化的交易過程不會引發(fā)過大的直接矛盾，而政府的參與使矛盾復(fù)雜化。

(一)開發(fā)商或建設(shè)單位

從本案例看，大理卷煙廠是建設(shè)單位，是土地的需求方。從煙廠來說，以較低價格獲得土地符合企業(yè)追求利益最大化的原則。煙廠很清楚，在當(dāng)前中國社會現(xiàn)實中，要想以較低價格獲得土地，最便利的方法是與地方政府而不是土地的占有方進行談判。一方面，煙廠可以利用企業(yè)對地方經(jīng)濟貢獻大的地位影響政府決策;另一方面，煙廠本身也是國有的，可以利用政治資源影響政府決策。而與農(nóng)民直接談判，由于農(nóng)民數(shù)量眾多，意見不一，一些農(nóng)民可能提出的長期性補償要求根本無法用貨幣來計量，與農(nóng)民達成協(xié)議的難度和成本肯定要高很多。因此，企業(yè)更愿意通過與政府談判的方式一次性解決問題，與農(nóng)民的問題由政府解決。同時，像本案例中這樣效益較好的企業(yè)，容易成為失地農(nóng)民索要過多利益補償?shù)膶ο?。通過與政府的私下交易，可以實現(xiàn)土地拆遷補償支出的最小化。不僅在征地拆遷的補償費用上與政府談判可以減少支出，而且在具體征地拆遷的時間要求上建設(shè)單位也愿意讓政府來承擔(dān)這一工作。建設(shè)單位在這個過程中不遵從市場途徑和原則，而是喜歡通過行政或政治方式來解決這一問題，這樣做的好處在于可以發(fā)揮和利用其政治資本。當(dāng)前許多地方政府出于經(jīng)濟利益，熱衷招商引資，對于企業(yè)擴大生產(chǎn)規(guī)模使用土地十分支持。如果企業(yè)在地方稅收等方面對地方經(jīng)濟貢獻較大，企業(yè)對地方政府的影響就更大。

(二)地方政府

在當(dāng)前征地程序中，地方政府充當(dāng)“橋梁”的角色。這種角色，注定地方政府與征地拆遷的相關(guān)方均存在利益沖突。在土地征用拆遷中，政府之所以會積極參與，因為政府在其中也有利益。從市場角度和政府職責(zé)來講，政府應(yīng)該力求中立，對資源的市場配置不加干預(yù)，才能實現(xiàn)資源的有效配置。［3］但是當(dāng)前我國政府，尤其是基層政府面臨著促進經(jīng)濟增長和增加稅收的要求。從地方政府來說，促進地方經(jīng)濟增長是最大的政治，因為只有經(jīng)濟增長了，地方稅收和可支配財力才能增加，各種政績的活動才能有效開展。因此，只要GDP與稅收增長，有利于改善地方發(fā)展形象，地方政府都會積極參與，這是地方政府領(lǐng)導(dǎo)者的政績觀所致。

下關(guān)鎮(zhèn)政府有官員說:“234畝征地，大理卷煙廠的確全部是以每畝35萬元的價格撥付到政府的，然后我們針對不同的情況進行了賠償。之所以會出現(xiàn)第一塊和第三塊土地價格低于35萬，是因為扣除了當(dāng)中的各種基礎(chǔ)建設(shè)、拆遷費用以及各種必須的規(guī)費和手續(xù)費等?！彼硎?，下關(guān)鎮(zhèn)政府在此次工作中，不但沒有賺錢，相反“虧”了1 000多萬元，“但是為了納稅大戶大理卷煙廠的工作能夠順利開展，在大局為重的前提下政府愿意承擔(dān)這樣的‘虧損’”。［1］

在這個案例中，政府官員認為政府參與征地拆遷不僅沒有獲利而且虧了，但政府為什么還愿意做呢?正如官員所說，以大局為重，大局是這個企業(yè)對地方經(jīng)濟的貢獻不是只體現(xiàn)在這一個項目上。地方政府可能在這個項目上虧了，但是企業(yè)稅收、收費和捐助都會給地方政府更大的利益，因此要積極地為企業(yè)服務(wù)。當(dāng)然，地方政府在土地征用中還有更直接更實際的利益，土地級差的相當(dāng)一部分被地方政府拿去用于充實地方財政，土地收入成了政府第二稅收，地方政府以發(fā)展地方經(jīng)濟和公共事業(yè)的理由將土地收益的主要部分占用了。

政府的解釋并不能平息拆遷戶的疑慮，因為社會公共事業(yè)建設(shè)不能由一個村的土地出讓金來承擔(dān)，它本來就是政府責(zé)任，而不能以社會事業(yè)需要作為占有土地出讓金的理由。同時，從政府官員來看，這項工作是一項上級交辦的工作，對官員個人而言就是一項政治任務(wù)，完成得好對他們未來升遷有積極意義，他們當(dāng)然愿意積極地開展工作。地方政府希望對此事的處理沒有或較少不良影響和費用支出，這樣既可以較快地完成任務(wù)，減少開支，對自身利益和發(fā)展也會產(chǎn)生良好影響。

(三)失地和拆遷農(nóng)戶

《中華人民共和國物權(quán)法》將土地承包經(jīng)營權(quán)確定為物權(quán)，確保了農(nóng)民行使土地管理的權(quán)利，并且對土地依法享有占有、使用、收益、處分的權(quán)利。2010年中央1號文件首次提出加快農(nóng)村集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)等確權(quán)登記發(fā)證工作，這是中央統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，促進農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定和硬化地權(quán)的重大決策，確認和保障了農(nóng)民的土地物權(quán)，實現(xiàn)了農(nóng)民個人的利益訴求。［4］從失地農(nóng)民或拆遷戶來說，這次拆遷補償交易完成后意味著其土地權(quán)益的徹底讓渡，因此希望在這一次性交易機會中獲得收益最大化。但是，在現(xiàn)行征地制度下，由于土地增值收益巨大，農(nóng)民的土地權(quán)利易受到國家公權(quán)力的限制及利益集團的侵害，農(nóng)民自身權(quán)益常常得不到有效維護。［5］

據(jù)了解，煙廠占用了文獻村的土地后，村民提出把本村村民安排到煙廠做臨時工或合同工、改善水利道路建設(shè)、資金補助等要求，但是這些要求并沒有落實。村民所提出的完善村民養(yǎng)老保險和社會保險的條件，鎮(zhèn)政府和煙廠也沒有給出肯定答復(fù)。［1］

拆遷戶提出的這些長期性補償要求，有些可以通過資金來解決，有些訴求則明顯超出企業(yè)所能或應(yīng)該承擔(dān)的范圍。企業(yè)愿意用貨幣一次性解決村民的要求，至于支付費用多少要看對這塊土地的需求程度，即企業(yè)愿意以多大的成本來進行這塊土地的購買。目前國家對支付農(nóng)民的征地拆遷的補償標準的規(guī)定較為粗化，一方面因為全國情況不同，拆遷性質(zhì)也不一樣，不能統(tǒng)一規(guī)定一個標準;另一方面農(nóng)村土地的征用和拆遷確實是政府行為，只有政府才有權(quán)力將農(nóng)村集體土地征用為國有，之后才涉及交給企業(yè)使用，如果規(guī)定的標準過高，政府也難以承擔(dān)。政府在計算農(nóng)村土地補償費的標準時，并不是根據(jù)土地的市場價格確定的，也不是根據(jù)農(nóng)民的意愿，而是依據(jù)土地產(chǎn)值來計算。［6］

當(dāng)然，從這個案例來看，地方政府將煙廠支付的費用的絕大部分交給了拆遷農(nóng)民，但是農(nóng)民對這一做法并不滿意，原因在于這些征地拆遷費用沒有全部交給農(nóng)民。在拆遷農(nóng)戶看來，煙廠給的錢都是為這地土地支付的，所以應(yīng)該將這一筆錢全部交給農(nóng)民，政府在其中不應(yīng)該私扣。

三 利益矛盾爭議的影響和化解方式

農(nóng)村土地征用拆遷涉及農(nóng)民的根本利益，影響農(nóng)民今后長期的生活，加上征地過程中間環(huán)節(jié)多，各種程序不透明，政府、開發(fā)商和農(nóng)民之間利益交織導(dǎo)致矛盾，因此各方都可能動用各種手段來解決矛盾。在矛盾沖突中各方使用的手段不同，最終的影響也不一樣，要化解矛盾必須尋求傳統(tǒng)之外的方法與手段，才能使矛盾在可控的范圍內(nèi)加以解決。

(一)政府拆遷的行政手段及其影響

如果這種行政手段的拆遷與政府利益沒有直接關(guān)系，拆遷戶可能還能認為政府出于公平公正的需要來介入拆遷，但是一旦這種行為與政府利益掛購，拆遷戶往往懷疑政府的動機，并且更直接地懷疑部分政府人員的私人動機。因為在許多公共管理事務(wù)中，政府往往回避責(zé)任，不進行有效的管理，而在拆遷中政府不僅介入，而且積極介入，甚至使用公權(quán)力即行政手段，不能不引起人們對政府及其成員動機的懷疑，而這種懷疑又會引發(fā)新的不滿和矛盾。

文獻村村民普遍認為，政府在利用征地牟利。另外煙廠和政府方面也沒有詳細的財務(wù)收支報告對征地情況進行公布和解釋，這更強化了村民“其中肯定有貓膩”的想法。也有村民說:“如果政策允許煙廠直接和我們談價，而不要政府參與其中，很多事情就會簡單明白多了，但現(xiàn)在的情況是用地的人不能和賣地的人聯(lián)系，中間還隔著個政府?！保?］在農(nóng)民不能理解補償標準的情況下，農(nóng)民對政府進行征地拆遷產(chǎn)生了抵觸情緒，懷疑政府。因此農(nóng)民就會采取一些非正常的辦法阻撓拆遷，政府又經(jīng)常采取行政手段強制進行拆遷，使政府與農(nóng)民之間的矛盾尖銳化。

下關(guān)鎮(zhèn)政府有官員解釋:“政府并不是拆遷的主體，而是受大理卷煙廠的委托進行工作。大理的征地價格在全國要算最高的，政府對老百姓己經(jīng)很寬容了。”他表示，現(xiàn)在的行政規(guī)章制度很復(fù)雜，如果走正規(guī)渠道，起碼要耽誤半年時間，“由于企業(yè)生產(chǎn)需要以及上級的工作壓力太大，我們的確少走了一些程序，比如通過法院發(fā)出‘強制拆遷令’等”。［1］這說明政府行政行為在實際操作中隨意性很強。出于各種需要，政府以社會公共管理機關(guān)的名義采取各種強制活動，而農(nóng)民面對這樣一個強勢機構(gòu)，很難有表達自己利益訴求的機會和途徑。官員把征地拆遷中遇到問題的責(zé)任推給了上級，他們感受最大的是權(quán)力有限，反映了地方政府權(quán)力不斷擴張且不受約束的傾向。

(二)拆遷戶的非和平手段

在征地拆遷和失地農(nóng)民安置過程中，農(nóng)民始終處于被動和弱勢狀態(tài)。農(nóng)民對征地和工程建設(shè)沒有發(fā)言權(quán)和知情權(quán)，對不合理的征地補償安置方案也缺乏拒絕手段。整個過程缺少民主程序，缺乏透明度，農(nóng)民、企業(yè)和政府之間“信息不對稱”，這是失地農(nóng)民產(chǎn)生不滿情緒的重要原因。［7］農(nóng)民面對的不是個人或企業(yè)，而是具有強勢地位的政府機構(gòu)。在征地過程中，政府不僅很少讓農(nóng)民參與，而且在拆遷過程中常常使用強制性地手段，使農(nóng)民與用地企業(yè)之間的矛盾轉(zhuǎn)變成農(nóng)民與政府之間的矛盾。由于無法與政府這一公權(quán)機構(gòu)進行抗衡，農(nóng)民能夠采取的辦法和手段通常是非常原始的非和平方式。應(yīng)該說，群眾對自己的訴求沒有有效的方法去維護，在要求得不到滿足時，就會出現(xiàn)不考慮自己行為后果和社會影響、也不考慮自己的行為是否合法的非常手段。近年來，由于征地拆遷出現(xiàn)了聚集上訪請愿、阻斷交通等行為，江蘇、北京等地還相繼發(fā)生拆遷戶自殺、自焚事件，四川一些拆遷戶以煤氣罐爆炸、淋汽油自焚等過激手段要挾政府提高賠償金額，并煽動其他拆遷戶聚集鬧事。這些方式只會進一步激化矛盾，使問題的解決更加困難。我國目前沒有建立一個有效的第三方公正裁決。當(dāng)發(fā)生矛盾，尤其是政府和社會成員之間的矛盾時，政府官員之間往往互相推諉，出問題后沒有人負責(zé)，而農(nóng)民又無法獲得有效的社會援助，最后只能通過這種原始方法來進行抗爭。

(三)第三方的社會裁決

應(yīng)該說，當(dāng)前我國沒有在政府和社會成員之間形成可以充當(dāng)緩沖地的社會民間組織或獨立裁決機構(gòu)，在沒有第三方參與裁決下，社會成員與政府之間的矛盾容易激化而導(dǎo)致直接沖突。因為在這樣的權(quán)力架構(gòu)下，農(nóng)民明顯處于弱勢，而且無法從社會中獲得援助力量。

對征地中補償安置爭議進行裁決，是中國的一項法律制度。近年來土地信訪數(shù)量居高不下，且大多與征地補償安置有關(guān)，一個重要原因就是法規(guī)規(guī)定的征地補償安置爭議裁決制度在全國絕大多數(shù)地區(qū)沒有建立起來。到目前為止，全國只有湖南、安徽和重慶三省市建立了征地補償安置爭議裁決制度。而在云南省大理市，被征地農(nóng)民都表示“對這些規(guī)定聞所未聞”，同時“也懷疑其有效性”［1］。

這說明，當(dāng)前迫切需要在我國社會權(quán)力架構(gòu)中構(gòu)建一個由社會第三方組織來協(xié)調(diào)和處理社會矛盾的沖突化解機制。構(gòu)建完善的矛盾協(xié)調(diào)處理機制，可以通過建立各級信訪咨詢網(wǎng)絡(luò)，讓群眾通過正常渠道表達意愿，及時將矛盾化解在萌芽狀態(tài);還應(yīng)完善司法救濟制度，建立健全相關(guān)中介仲裁機構(gòu)，充分發(fā)揮司法在調(diào)節(jié)矛盾糾紛中的作用，完善相關(guān)法律制度，切實維護好被征地拆遷農(nóng)民的根本利益。［8］如果社會矛盾，尤其是政府和社會成員之間的矛盾不能通過社會第三方進行協(xié)調(diào)，矛盾就會不斷積累，社會對政府的信任度將大大下降，容易引發(fā)更大的危及政府存續(xù)的社會問題。

［1］尹鴻偉.誰是征地拆遷的獲利者［J］.中國社會導(dǎo)刊，2007(9):43－45.

［2］陸亞娜，徐瑜.城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)村征地拆遷問題解析:基于博弈論視角［J］.蘇州科技學(xué)院學(xué)報(社會科學(xué)版)，2013(3):24－30.

［3］劉雙.縣級政府在農(nóng)村征地問題中的角色研究［J］.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，2008(6):55－56.

［4］樊志全.中國共產(chǎn)黨不同歷史時期的土地法規(guī)［N］.光明日報，2012－12－17(07).

［5］王建，李昌娟.淺析農(nóng)村征地拆遷中的利益沖突［J］.中共珠海市委黨校珠海市行政學(xué)院學(xué)報，2014(1):41－44.

［6］王世聯(lián).農(nóng)村征地收益分配與失地農(nóng)民社會保障問題研究綜述［J］.經(jīng)濟縱橫，2008(6):123－125.

［7］王放.中國城市化過程中的農(nóng)村征地問題［J］.中國青年政治學(xué)院學(xué)報，2005(6):64－68.

［8］張永亮，張雯.農(nóng)村征地拆遷利益分配機制構(gòu)建［J］.人民論壇，2011(14):142 －143.