朱更勇
(貴州師范學(xué)院 歷史與社會(huì)學(xué)院,貴州 貴陽 550018)
段祺瑞在自身軍事實(shí)力不復(fù)存在的情況下,憑借昔日的“威望”而得到馮玉祥、張作霖的共同推舉成為中華民國(guó)的臨時(shí)執(zhí)政。表面上看他權(quán)傾一時(shí),不僅頒布了政令、公布了《中華民國(guó)臨時(shí)政府制》,還任命了政府官員等。但他深知要想鞏固自身的統(tǒng)治,只能先在政治上有所作為,于是他不顧孫中山領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)民黨和全國(guó)人民的反對(duì)召開了“善后會(huì)議”??墒菚?huì)議的結(jié)果與其意愿相左后,他又寄希望在外交上能召開關(guān)稅會(huì)議來打開一籌莫展的內(nèi)外困局。為此在“外崇國(guó)信”的基調(diào)下,他冒天下之大不韙與法國(guó)在三天之內(nèi)就解決了“金佛郎案”,迎來了渴望已久的關(guān)稅會(huì)議。在段祺瑞與中方代表的強(qiáng)烈堅(jiān)持下,會(huì)議取得了一定的成果,但隨著段政府的垮臺(tái)而遭受挫折。從段祺瑞以上的政治和外交活動(dòng)特別是關(guān)稅會(huì)議來看,其主觀的目的是加強(qiáng)和鞏固自身的統(tǒng)治,但其客觀的效果顯然具有辱國(guó)與爭(zhēng)權(quán)的兩面性。目前學(xué)界對(duì)此亦褒貶不一,但筆者同多數(shù)專家學(xué)者一樣認(rèn)為段祺瑞舉措積極性的一面更顯而易見。
1920年7月14日直皖戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā),短短的四五天時(shí)間皖系即全面告敗,段祺瑞不得不在7月19日發(fā)表通電引咎辭職。從此皖系的主要軍事實(shí)力不復(fù)存在,使得段個(gè)人政治生涯的后盾大為削弱。此時(shí)北京政權(quán)由直奉共同控制,可一山容不得二虎,很快直奉之間就因權(quán)力分配問題而交惡。1922年4、5月間爆發(fā)了第一次直奉戰(zhàn)爭(zhēng),以直系獲勝而結(jié)束??煞顝埖膶?shí)力沒有受到很大的影響,在進(jìn)行一番調(diào)整,特別是與段祺瑞再次和好后,加強(qiáng)了反直聯(lián)盟。1924年9月第二次直奉戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā),10月雙方在山海關(guān)一帶激戰(zhàn)正酣時(shí),23日馮玉祥突然倒戈率部隊(duì)回到北京發(fā)動(dòng)政變,囚禁了總統(tǒng)曹錕并成立了國(guó)民軍自任總司令?!氨本┱儭笔箲?zhàn)爭(zhēng)的形勢(shì)急轉(zhuǎn)直下,很快吳佩孚全線潰退,第二次直奉戰(zhàn)爭(zhēng)以奉系大勝而結(jié)束。此時(shí)奉系實(shí)力大增,為了鞏固其剛剛?cè)〉玫睦嫱瑫r(shí)也是對(duì)段積極配合的回報(bào),主張擁段出面主持政務(wù)。馮玉祥的國(guó)民軍控制了北京及周邊地區(qū),處于自身利益的考慮也積極擁段。此時(shí)的段為避免造成一種騎虎難下的尷尬局面沒有立即表態(tài),而是在冷靜的關(guān)注著時(shí)局變化動(dòng)向。
當(dāng)段祺瑞發(fā)現(xiàn)一切形勢(shì)有利與己時(shí),1924年11月22日離津入京,24日宣布就任臨時(shí)執(zhí)政。他頒布了三項(xiàng)命令宣稱“所有從前行政司法各法令,除與臨時(shí)政府制抵觸或有明令廢止者外,均仍其舊”“勉膺重任,凡百政務(wù),諸待進(jìn)行”“自維德薄,重以時(shí)艱,惟有勉矢公誠(chéng),求孚民意,刷新政治,整飭紀(jì)綱,所望官吏士民,協(xié)力同心,共臻治理”。[1]80他還公布《中華民國(guó)臨時(shí)政府制》,其中第一條規(guī)定“中華民國(guó)臨時(shí)政府以臨時(shí)執(zhí)政總攬軍民政務(wù),統(tǒng)率海陸軍”;第二條規(guī)定“臨時(shí)執(zhí)政府對(duì)于外國(guó)為中華民國(guó)之代表”[1]79。根據(jù)《中華民國(guó)臨時(shí)政府制》的規(guī)定,段祺瑞任命了各部部長(zhǎng)及相關(guān)的官員,臨時(shí)執(zhí)政府正式成立。
表面上看臨時(shí)執(zhí)政集總統(tǒng)與總理大權(quán)于一身,統(tǒng)攬軍政,沒有束縛機(jī)構(gòu),實(shí)質(zhì)卻并非如此。因?yàn)槎戊魅鸫舜紊吓_(tái)不是以自己的實(shí)力為后盾,而主要是馮、張兩派相互爭(zhēng)斗又妥協(xié)維持表面平衡一種臨時(shí)性過渡的結(jié)果。他上臺(tái)的這一背景決定了他在臨時(shí)執(zhí)政時(shí)期諸多方面必然受到鉗制,而依段的本性和為人,他是絕不愿只做一個(gè)任人擺布的傀儡。軍事上他一時(shí)難有建樹,主要在馮、張之間起著調(diào)節(jié)和平衡的作用,但在政治上卻極力采取措施來鞏固其統(tǒng)治。1925年2月,他不顧孫中山領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)民黨和全國(guó)人民的反對(duì),召開了“善后會(huì)議”。段祺瑞想通過召開此次會(huì)議來均衡各軍閥之間的實(shí)力,協(xié)調(diào)他們的關(guān)系,從而建立起一個(gè)以他為中心的北洋軍閥大一統(tǒng)的局面。從《善后會(huì)議條例》中規(guī)定參加會(huì)議人員的資格上就可以看出,他是希望那些制造內(nèi)亂的軍閥來制止戰(zhàn)爭(zhēng),人民是排斥在外的。他對(duì)會(huì)議是相當(dāng)重視的,在“善后會(huì)議”演說詞中講到“環(huán)顧宇內(nèi),亂于兵,困于財(cái),數(shù)言相商,了此巨案,想亦諸君子所樂聞也”。[2]129段祺瑞是想站在國(guó)家領(lǐng)袖的高度,從政治角度來解決對(duì)他統(tǒng)治威脅較大的軍事問題和一直以來困擾的財(cái)政問題。在整個(gè)會(huì)議期間他先后提交了18個(gè)關(guān)于改革軍制和整頓財(cái)政的議案,顯然這兩項(xiàng)也是各地軍閥所重視的,遭到反對(duì)也就不難理解了。開了兩個(gè)多月的會(huì)議,在4月21日以通過三個(gè)無關(guān)緊要的條例而結(jié)束。段祺瑞希冀通過此次會(huì)議來加強(qiáng)對(duì)地方軍政權(quán)和財(cái)政權(quán)的控制,并達(dá)到解決時(shí)局紛爭(zhēng)的目的落空了。這也表明臨時(shí)政府的有名無實(shí),統(tǒng)治的步履維艱。在政治方面的努力收效甚微時(shí),他把解決困難的著重點(diǎn)又轉(zhuǎn)到外交上。
段祺瑞在就任臨時(shí)執(zhí)政的宣誓書中說:“祺瑞不才,忝膺中華民國(guó)臨時(shí)執(zhí)政之重任,誓當(dāng)鞏固共和,導(dǎo)揚(yáng)民意,內(nèi)謀更新,外崇國(guó)信”。[3]249他考慮到國(guó)內(nèi)時(shí)局動(dòng)蕩,而自己又是在馮、張的擁戴下才問鼎中央權(quán)樞的,無論是從個(gè)人還是整個(gè)國(guó)家的角度來講,對(duì)外國(guó)實(shí)行強(qiáng)硬的外交政策都是難以實(shí)現(xiàn)和不切實(shí)際的。段基于這一認(rèn)識(shí)宣布“外崇國(guó)信”就是希望在內(nèi)部根基不穩(wěn)的情況下,避免又受到來自外部的打擊。當(dāng)然這一政策也就意味著段政府是承認(rèn)自鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以來所簽訂的不平等條約,這樣的承認(rèn)無疑給中國(guó)人民加重了負(fù)擔(dān),國(guó)家也喪失了一些主權(quán)。但無論當(dāng)時(shí)的國(guó)情怎樣,這一政策具有損權(quán)辱國(guó)一面是不容忽視的。
善后會(huì)議沒有能解決臨時(shí)政府的財(cái)政困難,隨著時(shí)間的推移問題卻日益嚴(yán)重。最重要的是沒有收入。因?yàn)檐婇y割據(jù)各地的稅收全部被地方扣留,就連北京附近的收入也被張作霖的奉軍和馮玉祥的國(guó)民軍所占有,京奉路的收入幾乎全部劃給了奉軍。其次日常開支難以維持。外國(guó)人因中國(guó)沒有可靠的抵押而不肯借款,本國(guó)銀行也袖手旁觀。如何擺脫這一窘境是困擾段政府的一個(gè)重要問題,這也就段祺瑞在曹錕時(shí)竭力反對(duì),而自己又敢冒天下之大不韙辦理“金佛郎案”最直接的、現(xiàn)實(shí)的考慮。因?yàn)樵摪敢坏┙鉀Q,即可拿到扣留在總稅務(wù)司安格聯(lián)那里的2360多萬元的“關(guān)余”,同時(shí)還能盡早的召開修改中國(guó)關(guān)稅的會(huì)議。這樣不僅能解一時(shí)的燃眉之急,還可以提高中國(guó)的關(guān)稅,對(duì)提高國(guó)家的主權(quán)和地位亦有積極的一面。
早在1922年中國(guó)政府就催促法國(guó)解決庚子賠款問題,法國(guó)表示同意但有條件地退還庚子賠款余額給中國(guó)?!耙皇且髮⒁徊糠滞丝钣糜诨謴?fù)1921年6月倒閉的中法實(shí)業(yè)銀行;二是改變自1905年以來實(shí)行的用關(guān)平銀購(gòu)買各國(guó)流通貨幣(法國(guó)的流通貨幣為紙法郎)電匯的方法,而采用金佛郎折算的方法支付”。[4]868如此一來中國(guó)的損失有多大呢?據(jù)魏元晉所說“這樣,這筆退款中國(guó)要多付款洋1.11 955 776億元”。“其余以法郎賠款的比利時(shí)和意大利亦援例要求改用金法郎折合金元付款,因此更增加了巨大之損失。”“使國(guó)家和人民損失了洋1.6億余萬元”。[5]172-173當(dāng)時(shí)經(jīng)辦此案的財(cái)政總長(zhǎng)李思浩也說“這件事,國(guó)家當(dāng)然吃了大虧”“如果說此案我國(guó)沒有吃大虧,這是昧著良心說瞎話”。[6]239-242而段祺瑞不怕丟官丟地位甚至是性命的結(jié)果便是此案在三天之內(nèi)就辦妥了。1925年4月26日,段政府承認(rèn)“金佛郎案”。作為回報(bào)很快拿到了扣留的“關(guān)余”,解決了當(dāng)時(shí)迫切需要錢財(cái)?shù)膬?nèi)政事務(wù),從而使得臨時(shí)政府在以后半年多的時(shí)間里,沒有出現(xiàn)大的財(cái)政危機(jī)情況;另一個(gè)重要結(jié)果就是:終于迎來了渴望已久的修改關(guān)稅會(huì)議。
所謂關(guān)稅即海關(guān)稅收,這本是一個(gè)國(guó)家主權(quán)象征,向外國(guó)商品征收賦稅的多少,應(yīng)完全取決于本國(guó)實(shí)際,不須同別國(guó)商量??芍袊?guó)自從鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)后,《南京條約》中就有中國(guó)“征收英國(guó)貨物時(shí)應(yīng)與之商量并征得同意方可實(shí)施”的規(guī)定,此后進(jìn)一步擴(kuò)大到侵略各國(guó),1858年《天津條約》中被固定下來。1901年《辛丑條約》以中國(guó)的關(guān)稅和鹽稅為擔(dān)保,規(guī)定中國(guó)的關(guān)稅稅率為值百抽五,等到中國(guó)內(nèi)地裁撤厘金、外國(guó)貨物運(yùn)往內(nèi)地不再另外交稅時(shí),才能增加到值百抽十二點(diǎn)五。
一戰(zhàn)前中國(guó)曾提出修改稅率作為參戰(zhàn)的條件之一,由于日本的反對(duì)無果而終。在1919年巴黎和會(huì)上,中國(guó)代表再次提出關(guān)稅自主問題,和會(huì)認(rèn)為不屬于討論的范圍而拒絕之。1922年華盛頓會(huì)議上,中國(guó)代表認(rèn)為“協(xié)定關(guān)稅”戰(zhàn)敗國(guó)都沒有,而中國(guó)是戰(zhàn)勝國(guó)之一更不可接受,所以要求廢除。中國(guó)這一正當(dāng)?shù)睦碛桑鲊?guó)代表也無詞可駁。經(jīng)大會(huì)討論后,訂立九國(guó)關(guān)稅條約,其主要內(nèi)容是“中國(guó)關(guān)稅值百抽五,在九國(guó)公約發(fā)生效力后,中國(guó)政府可召集各國(guó)前來參加關(guān)稅特別會(huì)議,一面籌備裁厘,一面在裁厘前加以收值百抽二五附加稅為過渡辦法”[7]192。早在1922年2月九國(guó)中的八國(guó)都批準(zhǔn)了這個(gè)條約,只有法國(guó)要中國(guó)先解決“金佛郎案”后才肯批準(zhǔn)。就是說如果法國(guó)的問題不能解決的話,中國(guó)就不能召開修改關(guān)稅問題的會(huì)議,加稅問題也就無從談起,擴(kuò)大關(guān)稅權(quán)甚至關(guān)稅自主更是奢想。段祺瑞正是因?yàn)槿绱瞬磐ㄟ^了“金佛郎案”,這樣法國(guó)也于1925年7月批準(zhǔn)了九國(guó)公約。
9月臨時(shí)政府成立了關(guān)稅特別委員會(huì),10月26日關(guān)稅特別會(huì)議在中南海居仁堂開幕,段祺瑞親臨開幕式并在致辭中說到“關(guān)稅自主,意義本極平常,在我言之,不過遵守國(guó)家應(yīng)有之職權(quán),想各友邦必能本平等互惠之原則,共諒此旨”[1]114。在會(huì)議的當(dāng)天中國(guó)代表即提出五項(xiàng)自主辦法,交于大會(huì)討論。主要內(nèi)容是“(一)與議各國(guó)向中國(guó)政府正式聲明,尊重關(guān)稅自主,并承認(rèn)解除現(xiàn)行條約中關(guān)于關(guān)稅之一切束縛。(二)中國(guó)政府允將裁廢厘金與國(guó)定關(guān)稅定率條例同時(shí)施行,但至遲不過民國(guó)十八年一月一日。(三)在未實(shí)行國(guó)定關(guān)稅定率條例以前,中國(guó)海關(guān)稅則照現(xiàn)行之值百抽五外,普通品加征值百抽五之臨時(shí)附加稅。甲種奢侈品(即煙酒),加征值百抽三十之臨時(shí)附加稅;乙種奢侈品,加征值百抽二十之臨時(shí)附加稅。(四)前項(xiàng)臨時(shí)附加稅,應(yīng)自條約簽字之日起,三個(gè)月后即行開始征收。(五)關(guān)于前四項(xiàng)問題,應(yīng)于條約簽字之日起,立即發(fā)生效力”[1]116。中國(guó)提出的要求出乎各國(guó)代表的預(yù)料之外,他們紛紛表示不贊同,認(rèn)為它超出了九國(guó)公約的范圍,且在中國(guó)還沒有實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一和裁廢厘金之前還談不上提高關(guān)稅的問題。
于是中國(guó)與各國(guó)代表就承認(rèn)中國(guó)關(guān)稅主權(quán)和增加稅率問題,進(jìn)行了艱苦的、針鋒相對(duì)的談判。在得到段祺瑞的同意下,11月14日中國(guó)代表在會(huì)議上提出如下三點(diǎn):“(1)關(guān)稅自主應(yīng)明文規(guī)定于條約內(nèi);(2)裁厘系中國(guó)自動(dòng),非關(guān)稅自主之條件;(3)關(guān)稅自主問題解決后,方能討論附加稅問題”[4]880。中國(guó)方面這種強(qiáng)硬的立場(chǎng),遭到了在華利益較大的美、日、英等國(guó)的反對(duì),使得會(huì)議僵持不下,后在荷蘭、瑞典等國(guó)的調(diào)解下,終于在11月19日通過了《中國(guó)關(guān)稅自主及裁撤厘金案》。其主要內(nèi)容有“各締約國(guó)(中國(guó)在外),茲承認(rèn)中國(guó)享受關(guān)稅自主之權(quán)利,允許解除各該國(guó)于中國(guó)間各項(xiàng)條約中之關(guān)稅上束縛,并允許中國(guó)國(guó)定關(guān)稅定率條例于1929年1月1日發(fā)生效力。中華民國(guó)政府聲明,裁撤厘金與中國(guó)國(guó)定關(guān)稅定率條例同時(shí)施行。并聲明于民國(guó)十八年一月一日即1929年1月1日將厘金切實(shí)裁竣”[8]378-379。至此,關(guān)于這一問題的基本原則已得到確定??上У氖钱?dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)時(shí)局動(dòng)蕩,段祺瑞臨時(shí)執(zhí)政府的統(tǒng)治也處于岌岌可危之中,并最終在1926年4月垮臺(tái)。這樣他所苦心經(jīng)營(yíng)的旨在提高關(guān)稅和擴(kuò)大主權(quán)的關(guān)稅修約亦遭到重大的挫折。
(一)段祺瑞與“外崇國(guó)信”、“金佛郎案”。臨時(shí)政府對(duì)外代表中華民國(guó),作為臨時(shí)執(zhí)政的段祺瑞是國(guó)家元首。他想使自己的統(tǒng)治合法和穩(wěn)定,除了要處理好內(nèi)務(wù)外,擺在他面前一項(xiàng)急迫的任務(wù)就是如何能盡快得到國(guó)際社會(huì)承認(rèn)。對(duì)此,已有從政多年的他是早有考慮的。在當(dāng)時(shí)的情況下,較切實(shí)可行的辦法就是繼續(xù)承認(rèn)帝國(guó)主義在華的利益。這樣不僅可以避免他們不承認(rèn)甚至干涉所帶來的麻煩,還可以與之進(jìn)行必要的聯(lián)系和交往,乃至得到某些幫助。在段宣布“外崇國(guó)信”后,帝國(guó)主義表示欣慰,他們很快對(duì)段臨時(shí)政府給予了承認(rèn),并承諾“愿意協(xié)助臨時(shí)政府解決各項(xiàng)困難問題”“各國(guó)政府愿意在最近期內(nèi)設(shè)法履行華盛頓會(huì)議有關(guān)中國(guó)的各項(xiàng)決議”[9]5。正因如此,后來的關(guān)稅會(huì)議得才以成形。誠(chéng)然“外崇國(guó)信”和“金佛郎案”的解決損害了國(guó)家的一些主權(quán)和利益,但在當(dāng)時(shí)從某種程度上來講是可以接受的,至少段祺瑞是能接受的。顯然,他是在權(quán)衡了這些損失和關(guān)稅會(huì)議中所能得到的權(quán)益后作出的。
(二)段祺瑞與關(guān)稅會(huì)議。在中國(guó)一再要求下開了近兩個(gè)月的關(guān)稅會(huì)議,由于其修改內(nèi)容的本身是不公正、不公平的,是在承認(rèn)中國(guó)不能完全行使海關(guān)主權(quán)的前提下展開的,損權(quán)的因素也就不可避免了。正因如此有些學(xué)者認(rèn)為關(guān)稅會(huì)議的關(guān)稅自主“未如愿”,[10]60“成為一次完全失敗的會(huì)議”。[11]86但是不是因此就全盤否定呢?也有不少學(xué)者對(duì)此持肯定或者基本肯定的觀點(diǎn)。有的學(xué)者認(rèn)為:關(guān)稅會(huì)議“是中國(guó)恢復(fù)關(guān)稅自主進(jìn)程的階段性標(biāo)志”[12]64;還有的學(xué)者指出:關(guān)稅會(huì)議“取得的成果是不容否認(rèn)的。首先會(huì)議承認(rèn)了中國(guó)的關(guān)稅自主權(quán),這是中國(guó)外交的重大勝利”[13]71;楊天宏對(duì)關(guān)稅會(huì)議的看法則是:它“突破了華會(huì)的規(guī)定”“是北洋外交的重要成果”[14]132。筆者認(rèn)為對(duì)問題的回答要根據(jù)當(dāng)時(shí)的實(shí)際情況,客觀、公正、實(shí)事求是地對(duì)待。段祺瑞對(duì)關(guān)稅會(huì)議的態(tài)度是慎重的,考慮是長(zhǎng)遠(yuǎn)的,結(jié)果是關(guān)注的。他認(rèn)識(shí)到事關(guān)“國(guó)家主權(quán)和財(cái)政稅收”[7]193,所以開幕式時(shí)親臨現(xiàn)場(chǎng)并致開幕詞。固然他關(guān)注的焦點(diǎn)更多的是在增加稅收上,以解決財(cái)政危機(jī),但對(duì)爭(zhēng)取擴(kuò)大國(guó)家稅收的自主權(quán)也是相當(dāng)重視的。因此這一事無論從眼前的、主觀的利益還是長(zhǎng)遠(yuǎn)的、客觀的效果來說,爭(zhēng)權(quán)積極性一面也是顯而易見的。不僅從段對(duì)此事的高度重視中能看出,而且從臨時(shí)政府關(guān)稅特別委員會(huì)的委員們?cè)跁?huì)議上的提案和爭(zhēng)論中也能很清楚地說明這一點(diǎn)。會(huì)議結(jié)果中明確的規(guī)定各國(guó)承認(rèn)中國(guó)關(guān)稅自主,雖然還有某些方面的條件限制,但不能不說這是一大勝利。它一定程度上改變了自鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)以來持續(xù)80多年的片面協(xié)定關(guān)稅的不合理現(xiàn)象;它是自清末至北洋軍閥統(tǒng)治時(shí)期外交史上少有的勝利之一;它增加了中國(guó)的海關(guān)稅收,改變了中國(guó)軟弱可欺的形象,一定程度上提高了中國(guó)在國(guó)際上的地位和影響。
(三)關(guān)于段祺瑞與當(dāng)時(shí)中國(guó)。一個(gè)孱弱的國(guó)家,一個(gè)風(fēng)雨飄搖的臨時(shí)政府,一個(gè)崇尚權(quán)力卻又在內(nèi)外夾擊下少有作為的臨時(shí)執(zhí)政,這就是當(dāng)時(shí)的中國(guó)現(xiàn)實(shí)。當(dāng)我們環(huán)顧宇內(nèi)遠(yuǎn)邦近鄰時(shí),不禁就會(huì)想到“落后就要挨打”這個(gè)不變的真理。在國(guó)際秩序遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到公正、平等、合理的當(dāng)時(shí),從某種意義上講,中國(guó)的挨打似乎是在所難免??申P(guān)鍵的問題是我們應(yīng)該如何少挨打、挨打的輕些以至于不挨打,關(guān)稅會(huì)議就是一個(gè)很好的例子。
綜觀段祺瑞臨時(shí)執(zhí)政府時(shí)期圍繞關(guān)稅會(huì)議開展的一系列活動(dòng),我們可以看出他是在承繼著一個(gè)沉重歷史包袱的同時(shí),又艱難地作出某些掙脫桎梏的
努力。沉重的包袱使得這一過程貫穿著損權(quán)辱國(guó)的宿命,艱難的努力使我們看到了些許爭(zhēng)權(quán)的曙光,可這些許的曙光一瞬間又被浩浩蕩蕩的歷史浪潮所淹沒,被人們所遺忘。
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