WTO終裁敗訴中國稀土路向何方

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WTO終裁敗訴中國稀土路向何方

歷時(shí)兩年時(shí)間的艱苦博弈，世貿(mào)組織(WTO)于本月公布了美國、歐盟、日本訴中國稀土案終裁報(bào)告，認(rèn)定中國出口關(guān)稅、出口配額措施不符合有關(guān)世貿(mào)規(guī)則和中方加入世貿(mào)組織承諾。

面對木已成舟的敗訴結(jié)果，未來我國稀土行業(yè)該如何重新勾畫自己的路線圖?產(chǎn)業(yè)政策及行業(yè)管理措施、科研機(jī)構(gòu)技術(shù)研發(fā)、企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營與結(jié)構(gòu)調(diào)轉(zhuǎn)等涉及稀土產(chǎn)業(yè)相關(guān)的各層面，又該怎樣應(yīng)對呢?

1 國家層面：多方權(quán)衡利弊

“WTO稀土案敗訴，不論今后采取哪種選擇，我國都會(huì)付出相應(yīng)的代價(jià)。即要么放棄原有的出口關(guān)稅和出口配額管理體制，要么以其他部門的市場準(zhǔn)入或出口受損為代價(jià)，換得現(xiàn)有出口管理體制的維持?！敝袊鳺TO研究院研究員、對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)法學(xué)院教授陳衛(wèi)東說。

據(jù)陳衛(wèi)東介紹，稀土案的大背景起源于更早前的原料案。2009年，美國、歐盟、墨西哥就中國原材料出口限制措施向WTO上訴，原材料有9種，分別是鋁土、焦炭、螢石、鎂、錳、金屬硅、碳化硅、黃磷和鋅，并不包括稀土。2011年，WTO裁定中國原材料出口限制違規(guī)。2012年，我國在原材料案敗訴后嚴(yán)格執(zhí)行了相關(guān)WTO裁決，取消了適用于涉案原材料的出口關(guān)稅和出口配額，此案也成為美歐再次向中國稀土發(fā)難的鋪墊。

陳衛(wèi)東認(rèn)為，兩年來我國政府及企業(yè)界代表據(jù)理力爭，已經(jīng)做出了最大努力。中國目前面臨3種選擇：第一是在WTO裁決執(zhí)行的合理期限內(nèi)(一般為15個(gè)月)，我國取消或調(diào)整被裁定違反WTO規(guī)則的原有出口關(guān)稅和出口配額管理體制，這是對WTO裁決的切實(shí)執(zhí)行，也是美國、歐盟和日本最希望看到的;第二是維持現(xiàn)有的出口關(guān)稅和出口配額，但與美國、歐盟、日本進(jìn)行補(bǔ)償談判，在其他貿(mào)易部門給予上述3個(gè)勝訴國家更大的市場開放，以此來換取稀土等資源類產(chǎn)品的出口限制;第三是維持現(xiàn)有的出口關(guān)稅和出口配額不變，不進(jìn)行補(bǔ)償談判或談判無果，而這又將面臨被上述3國采取WTO授權(quán)的貿(mào)易報(bào)復(fù)的壓力。

陳衛(wèi)東表示，今后我國需要進(jìn)行全面的利益權(quán)衡，有所取舍，在符合可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)和產(chǎn)業(yè)升級(jí)戰(zhàn)略目標(biāo)的大前提下，重建和完善資源類產(chǎn)品的出口管理體制，必須確保國內(nèi)企業(yè)對稀土等資源類產(chǎn)品的充分獲得。未來，我國可能需要以國內(nèi)資源稅等管理措施為主、出口配額為輔的政策，這將有助于實(shí)現(xiàn)各方利益的平衡。

中國政法大學(xué)國際法學(xué)院教授孔慶江的觀點(diǎn)與陳衛(wèi)東相近。他說，從法律角度看，應(yīng)對之策只能是在WTO所指的合理期限內(nèi)，修改現(xiàn)有稀土出口管理制度，并使之與其相符。具體到行業(yè)管理，要加強(qiáng)稀土開發(fā)權(quán)的市場化改革，使得開發(fā)權(quán)的獲取能夠反映并傳遞市場的供求關(guān)系。同時(shí)，要加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管，倒逼企業(yè)投資稀土的開采、加工等環(huán)節(jié)的環(huán)境治理，提高環(huán)境保護(hù)成本?！耙痪湓挘褪且眄槆鴥?nèi)稀土產(chǎn)權(quán)、環(huán)境污染等問題，加快體制改革?！笨讘c江如是說。

就如何應(yīng)對稀土案敗訴，商務(wù)部條法司司長李成鋼表示，我國將認(rèn)真評(píng)估WTO的裁決，以符合WTO規(guī)則的方式加強(qiáng)對資源類產(chǎn)品的管理，促進(jìn)資源保護(hù)，維護(hù)公平競爭，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展?！拔覀円矊⒏鶕?jù)世貿(mào)組織爭端解決程序規(guī)則，妥善做好本案后續(xù)工作。從世貿(mào)裁決我們看到，WTO既遵從貿(mào)易自由，也尊重成員對自然資源的管理，所以根據(jù)WTO規(guī)則，我們可以嘗試合理措施，對自然資源進(jìn)行必要管理，以支撐可持續(xù)發(fā)展。下一步，我們將仔細(xì)評(píng)估裁決報(bào)告，和涉案的其他成員一起處理后續(xù)事宜?！崩畛射撜f。

2 企業(yè)層面：加速整合升級(jí)

內(nèi)蒙古科技大學(xué)礦業(yè)學(xué)院副院長李繼林說，WTO稀土案的敗訴會(huì)迫使國家稀土出口產(chǎn)業(yè)政策的調(diào)整，最大的可能是降低或取消關(guān)稅，以及取消配額。從企業(yè)層面看，當(dāng)初實(shí)施配額制度主要是基于保護(hù)資源、生態(tài)環(huán)境的考慮，使資源利用率高、集約化程度高、排放達(dá)標(biāo)的有關(guān)企業(yè)得以準(zhǔn)入，同時(shí)也避免無序超量低價(jià)出口。這實(shí)際上是提高了出口門檻，可以保護(hù)資源和生態(tài)環(huán)境，特別是實(shí)現(xiàn)中重稀土資源的可持續(xù)利用。將來稀土出口配額與關(guān)稅調(diào)整后，怎樣防止企業(yè)低價(jià)或被低價(jià)出口，防止黑色產(chǎn)業(yè)鏈的產(chǎn)品“漂白”后入圍，保障公平有序出口，是政府主要擔(dān)憂的問題。

李繼林分析認(rèn)為，近兩年來，國家加速整合稀土產(chǎn)業(yè)，組建大型企業(yè)集團(tuán)，并大力推進(jìn)稀土企業(yè)調(diào)轉(zhuǎn)升級(jí)，意圖十分明顯，很大因素就是應(yīng)對WTO稀土案帶來的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。大集團(tuán)的建立，有利于行業(yè)協(xié)調(diào)、自律和全行業(yè)規(guī)范有序運(yùn)作，有利于出口政策調(diào)整后的稀土良性價(jià)格形成機(jī)制運(yùn)行，也有利于進(jìn)出口管理和實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略等。

工信部稀土辦公室主任賈銀松向中國化工報(bào)記者坦言，業(yè)界要真切體會(huì)到WTO稀土案敗訴以后，我們加快改革調(diào)整的緊迫感，要干實(shí)事、出實(shí)招。他介紹說，國家對稀土產(chǎn)業(yè)整合的步伐還要進(jìn)一步加快。稀土集團(tuán)未來還需整合的主要內(nèi)容，包括稀土開采、冶煉分離、綜合利用3個(gè)環(huán)節(jié)。已經(jīng)確定組建的六大稀土集團(tuán)包括：以包鋼稀土為基礎(chǔ)的北方稀土集團(tuán)、中鋁公司的中國稀有稀土集團(tuán)、五礦稀土、廈門鎢業(yè)集團(tuán)、廣晟稀土和贛州礦業(yè)稀土集團(tuán)。目前，按照市場化運(yùn)作的原則，由中國五礦、包鋼集團(tuán)、廣東稀土、廈門鎢業(yè)為主的稀土市場基本形成，截至今年7月，工信部已經(jīng)對包鋼集團(tuán)、中國鋁業(yè)、廈門鎢業(yè)等3家企業(yè)的稀土組建實(shí)施方案予以備案，并在相關(guān)政策上給予支持。

據(jù)了解，WTO稀土案的敗訴，也引發(fā)國內(nèi)部分稀土企業(yè)的憂慮。包鋼稀土一位負(fù)責(zé)人向記者透露，正規(guī)稀土企業(yè)要上交資源稅等各項(xiàng)費(fèi)用，而“黑戶”企業(yè)卻不交，使其成本大為降低。如果將來出口放開，這些企業(yè)更容易利用出口實(shí)施違規(guī)手段，因在市場競爭中低價(jià)貿(mào)易獲得優(yōu)勝地位而擾亂市場，必須嚴(yán)厲打擊。

針對以上問題，賈銀松表示，當(dāng)前稀土行業(yè)的確存在非法盜采走私、黑色力量企業(yè)嚴(yán)重?cái)_亂市場秩序的情況。國家將繼續(xù)保持打擊違法違規(guī)行為的高壓態(tài)勢，加大“三打”力度，即打非治違、打擊走私、打擊官商勾結(jié)。六大稀土集團(tuán)要聯(lián)合起來，不采購違法企業(yè)的稀土原料和加工產(chǎn)品。此外，要繼續(xù)鞏固擴(kuò)大形成的六大集團(tuán)，并在此基礎(chǔ)上，全面整合國內(nèi)的稀土礦山冶煉分離企業(yè)。在組建過程中，堅(jiān)持政府指導(dǎo)、政策引導(dǎo)原則，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用，也綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、法律等必要手段，掃除體制機(jī)制障礙，因勢利導(dǎo)促進(jìn)兼并重組，盡快形成大集團(tuán)主導(dǎo)的行業(yè)發(fā)展模式。

賈銀松還進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，下一步，國家同時(shí)將持續(xù)推進(jìn)稀土產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，重點(diǎn)支持綜合性稀土公共技術(shù)服務(wù)平臺(tái)，共性關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)，高端應(yīng)用技術(shù)產(chǎn)業(yè)化等項(xiàng)目，建成一批高端材料及器械產(chǎn)業(yè)化工程，使稀土產(chǎn)品的質(zhì)量性能達(dá)到國際水平，提高產(chǎn)品附加值。

也有中小稀土企業(yè)對稀土案后自己的生存和發(fā)展充滿焦慮。一位不愿意透露姓名的四川稀土企業(yè)負(fù)責(zé)人建議，出口政策變化后，國內(nèi)中小企業(yè)也將同樣面臨國外稀土企業(yè)的沖擊，國家應(yīng)該處理好大型稀土集團(tuán)與中小稀土企業(yè)的關(guān)系。我國稀土行業(yè)是由大型企業(yè)集團(tuán)、中小企業(yè)共存共榮而形成的企業(yè)集群，產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展也要求大、中、小企業(yè)和諧共處，共存共贏。特別是有些稀土功能材料生產(chǎn)企業(yè)，實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)品差異化的市場細(xì)分策略，與大型集團(tuán)的產(chǎn)品有差別、能互補(bǔ)，可以滿足市場的各種不同需求，擁有各自的市場占有率。國家在扶持大集團(tuán)發(fā)展的過程中，也應(yīng)鼓勵(lì)中小企業(yè)發(fā)展，在市場機(jī)制條件下，國家也應(yīng)該對這些企業(yè)給予一定的扶助。

3 科研層面：謀劃高端技術(shù)

“毫無疑問，取消關(guān)稅及配額等措施，會(huì)進(jìn)一步加大我國對稀土行業(yè)的管理難度。為此，我們有關(guān)部門應(yīng)制定更加符合行業(yè)現(xiàn)實(shí)、體現(xiàn)市場規(guī)律和WTO規(guī)則的產(chǎn)業(yè)政策。應(yīng)對世貿(mào)裁決，對于科研機(jī)構(gòu)來說，首要任務(wù)是必須積極跟進(jìn)推動(dòng)稀土高端應(yīng)用領(lǐng)域的科技進(jìn)步，使我國稀土在高端產(chǎn)品國際競爭中贏得一席之地。”中國工程院原副院長、中國稀土協(xié)會(huì)會(huì)長干勇表示。

干勇指出，稀土擁有磁、光、電、超導(dǎo)、催化等性能，是發(fā)展高新技術(shù)和國防軍工不可或缺的關(guān)鍵材料，有“工業(yè)維生素”的美譽(yù)。作為不可再生的戰(zhàn)略資源，稀土被美國、日本等國當(dāng)作21世紀(jì)的戰(zhàn)略元素，加以戰(zhàn)略儲(chǔ)備和重點(diǎn)研究。我國稀土資源儲(chǔ)備量居世界第一，經(jīng)過多年努力，已經(jīng)建立了較為完整的采選冶工業(yè)體系，成為稀土生產(chǎn)和出口應(yīng)用大國，但總體研發(fā)水平與發(fā)達(dá)國家相比還有一定差距。

干勇說，從整個(gè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展形勢看，國內(nèi)高端稀土材料和功能產(chǎn)品技術(shù)發(fā)展相對滯后。比如，目前我國高品質(zhì)特種稀土永磁材料只占稀土總產(chǎn)量的10%，產(chǎn)品基本面向國內(nèi)市場，出口國際市場份額不到20%。我國稀土行業(yè)的發(fā)展，在經(jīng)歷了第一階段突破冶煉分離技術(shù)，第二階段突破稀土新材料生產(chǎn)技術(shù)之后，現(xiàn)在進(jìn)入第三階段，即稀土材料終端高水平運(yùn)用的產(chǎn)業(yè)化集成技術(shù)。出口產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整之后，我國稀土行業(yè)要在合理控制產(chǎn)業(yè)規(guī)模、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，大力發(fā)展稀土材料終端產(chǎn)業(yè)應(yīng)用，從而拉動(dòng)稀土產(chǎn)業(yè)平衡協(xié)調(diào)發(fā)展。

“目前擺在我們面前很重要問題是，去配額化、去關(guān)稅化后稀土行業(yè)如何提升核心競爭力。我認(rèn)為，核心競爭力在于高端技術(shù)?！敝袊⊥翆W(xué)會(huì)副秘書長、原包頭稀土研究院院長張安文說。他認(rèn)為，中國是稀土大國，但還不能稱之為稀土強(qiáng)國，原因就在于我國稀土在高端技術(shù)方面還落后于西方強(qiáng)國。更應(yīng)引起重視的是，我國很多重要的高技術(shù)產(chǎn)品特別是制造業(yè)所需零部件、元器件，包括不少傳感器，微特電機(jī)等，都要使用稀土氧化物、金屬或稀土材料，但我們尚不能生產(chǎn)，或仍處樣品及小規(guī)模生產(chǎn)階段，需大量從發(fā)達(dá)國家進(jìn)口，并嚴(yán)重地受到反制。

張安文指出，WTO裁定終將成為過去，出口大門打開之后，科研機(jī)構(gòu)與高等院校等要加快把稀土深加工，特別是用稀土原材料生產(chǎn)出高技術(shù)含量、高附加值產(chǎn)品作為重中之重。稀土原材料及加工產(chǎn)品，在風(fēng)力發(fā)電、新能源汽車、軌道交通、新型電光源、汽車尾氣凈化等領(lǐng)域都有重要而不可替代的作用，經(jīng)大力開發(fā)有可能在太陽能光伏發(fā)電、海洋工程、可控核聚變、激光裝置、生物工程、節(jié)能環(huán)保材料及設(shè)備中有值得期待的新應(yīng)用。只有高端應(yīng)用上去了，中國才能把資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)從稀土大國向稀土強(qiáng)國的轉(zhuǎn)變。

同時(shí)，成為稀土強(qiáng)國應(yīng)該包含我國對資源尤其是中重稀土的高效利用、輕稀土的平衡利用，實(shí)現(xiàn)稀土采選冶的清潔生產(chǎn)工藝，還包括稀土行業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展，以及我們在稀土市場從原材料到應(yīng)用領(lǐng)域的影響力和話語權(quán)。出口政策調(diào)整后，我們還要盡快與世界各國一起建立多元化、可持續(xù)利用的全球稀土供應(yīng)體系，共同開發(fā)稀土的高端應(yīng)用。

轉(zhuǎn)自《中國有色金屬報(bào)》

2014年9月11日