污染鑒定：難在何處？

李曉磊

污染鑒定：難在何處？

李曉磊

由于我國法律在環(huán)境責任、環(huán)境污染損害賠償和土壤污染防治等方面規(guī)定的不完善以及環(huán)境污染損害鑒定評估機制的缺失，導致了在我國對私益環(huán)境損害的賠償遠不能足額到位，對公益環(huán)境損害的賠償更是很少涉及。

山東臨沭縣環(huán)保工作人員野外采集剖面土壤樣品，進行土壤環(huán)境質量調查與監(jiān)測。CNS/供圖

三年前，環(huán)境保護部就指出，我國法律在環(huán)境責任、環(huán)境污染損害賠償和土壤污染防治等方面規(guī)定的不完善以及環(huán)境污染損害鑒定評估機制的缺失，在一定程度上影響了污染者負擔原則的有效落實。

彼時，環(huán)境保護部認為，開展環(huán)境污染損害鑒定評估工作，全面追究污染者的環(huán)境責任，是切實落實污染者負擔原則、有效應對環(huán)境挑戰(zhàn)的迫切需要。時至今日，環(huán)境污染損害鑒定，仍在艱難中前行，而這項工作的難處，到底在哪里？

9月中旬，陜西東南部某市的6位群眾，再次帶著自己的孩子來北京進行血鉛檢測，被檢測對象的血鉛含量均超過了200微克/升。拿到醫(yī)學報告后，這些家長一臉愁容，因為類似的檢測他們已做過多次，但涉嫌排放污染源的企業(yè)，一直回避此問題。

筆者了解到，涉嫌排放污染物的企業(yè)為一家煉鋅廠，廠區(qū)建在居民區(qū)附近。自落戶后，周圍的群眾就明顯感覺到身體不適，未成年的兒童尤為明顯。

“多動、呆滯、注意力不集中、貧血等?！庇腥罕姶砀嬖V筆者，“我們這之前是青山綠水，人們很少生病，自從煉鋅廠過來后，都變得不那么健康?！?/p>

氣憤的群眾曾找過煉鋅廠進行過協(xié)商，但無果。他們也將這一情況反映給了當?shù)丨h(huán)保局，仍沒得到任何改善?！皟杉覇挝欢甲屛覀內フ覚嗤块T檢測，來證明孩子們不健康是因為煉鋅廠所致。”群眾說。

后來，無奈的群眾經過數(shù)月努力，終于花高價請來一家司法鑒定中心，對村莊附近的環(huán)境情況進行鑒定，結果是“煉鋅廠未對周圍環(huán)境有任何影響”。

“我們懷疑企業(yè)花錢買通了這家鑒定機構”，有群眾如實說。但自從鑒定結果出來后，這些群眾的維權之路基本畫上句號。另外，他們還從一律師口中得知，為他們進行鑒定的兩位工作人員，連司法鑒定資質都沒有。

事實上，該類問題，在全國環(huán)境污染損害鑒定類案件中，并不少見。由此導致的結果是：我國環(huán)境公益訴訟舉步維艱。

據(jù)中華環(huán)保聯(lián)合會統(tǒng)計，環(huán)境糾紛進入司法程序的不足1%，絕大多數(shù)都是通過行政部門處理。而環(huán)境糾紛量持續(xù)增多和環(huán)境公益訴訟量很少，這之間形成了巨大反差。

有政策也有難處

近10年來,我國環(huán)境損害與風險問題日益突出，國內重大環(huán)境污染事件頻發(fā)，累積性環(huán)境污染造成的隱患也逐漸凸顯，但因環(huán)境污染受損的公眾很難從司法層面去解決這些問題。有專家指出主要原因是我國在環(huán)境污染鑒定方面缺乏政策性指導。

2010年11月16日，環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院成立了環(huán)境風險與損害鑒定評估中心，此舉可以說是我國環(huán)境污染鑒定逐步走向制度化的一個雛形。

另外，該中心成立的同時，環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院還主辦了一次“環(huán)境風險與損害鑒定評估”主題論壇，圍繞著“環(huán)境損害鑒定與評估”、“環(huán)境風險評估與管理”、“環(huán)境污染修復技術與管理”、“環(huán)境損害評估與賠償?shù)姆ㄒ?guī)與政策”幾方面展開研討。彼時，環(huán)境保護部、最高人民法院以及司法部等有關領導出席了會議。論壇規(guī)格之高，超出了公眾想象。

到了2011年，環(huán)境保護部又發(fā)布《關于開展環(huán)境污染損害鑒定評估工作的若干意見》和《環(huán)境污染損害數(shù)額計算推薦方法》，嘗試啟動環(huán)境損害評估工作。

但經過幾年嘗試，我國構建環(huán)境損害評估制度體系在法律法規(guī)、技術導則和工作機制等方面，仍處于探索期。

在此需要指出環(huán)境污染損害以及損害鑒定評估的基本概念。

據(jù)江蘇省環(huán)境科學學會一專家介紹，環(huán)境污染損害是指由環(huán)境污染事故和事件造成的各類損害，包括環(huán)境污染行為直接造成的區(qū)域生態(tài)環(huán)境功能和自然資源破壞、人為傷亡和財產損毀及其減少的實際價值。

“也包括為防止污染擴大、污染修復或恢復受損生態(tài)環(huán)境而采取的必要的、合理的措施而發(fā)生的費用，在正常情況下可以獲得利益的喪失、污染環(huán)境部分或完全恢復前生態(tài)環(huán)境服務功能的期間損害。”專家還稱。

而損害鑒定評估，則是協(xié)助環(huán)保部門、當事人、污染者甚至司法機關進行鑒別判斷的專業(yè)活動。值得注意的是，按照《環(huán)境污染損害簡單評估工作技術指南》，環(huán)境污染損害鑒定評估可以分為4個階段，即：預期評估、評估計劃期、評估期和后期評估。

事實上，按照江蘇環(huán)境科學學會專家對環(huán)境污染損害以及損害鑒定的描述，這項工作操作起來并不簡單。

中國政法大學教授王燦發(fā)也曾坦言：“建立環(huán)境風險與損害鑒定評估體系，必須要解決多個問題，例如鑒定機構多頭，缺乏資質認定；鑒定機構官氣太重，不愿接受委托；鑒定人員缺乏訓練，鑒定結論以偏概全；鑒定評估滯后，難以反映真實情況；鑒定費用太高，受害者難以承擔；缺乏鑒定立法，鑒定程序不規(guī)范；弄虛作假嚴重，無法追究責任。”

同樣，清華大學教授張?zhí)熘潜磉_了對該項工作現(xiàn)狀的不滿：“我國對環(huán)境本身損害領域的關注還不足，整體認識滯后、立法政策缺失?！?/p>

“不愿見光”的司法鑒定機構

盡管環(huán)境污染損害鑒定工作并不容易，但在環(huán)境保護部公開發(fā)布的《關于開展環(huán)境污染損害鑒定評估工作的若干意見》以及《環(huán)境污染損害數(shù)額計算推薦方法》中明確規(guī)定，2011年至2012年，我國將重點開展案例研究和試點工作。

彼時，環(huán)保部還稱，將圍繞環(huán)境污染損害鑒定評估啟動相關立法，同時將鑒定評估隊伍逐步納入國家司法鑒定體系。

環(huán)保部坦陳，由于我國法律在環(huán)境責任、環(huán)境污染損害賠償和土壤污染防治等方面規(guī)定的不完善以及環(huán)境污染損害鑒定評估機制的缺失，導致了在我國對私益環(huán)境損害的賠償遠不能足額到位，對公益環(huán)境損害的賠償更是很少涉及。

“2013年至2015年為重點突破階段，以制定重點領域管理與技術規(guī)范以及組建隊伍為主,強化國家和試點地區(qū)環(huán)境污染損害鑒定評估隊伍的能力建設。2016年至2020年為全面推進階段,完善相關評估技術與管理規(guī)范,推進相關立法進程,基本形成覆蓋全國的環(huán)境污染損害鑒定評估工作能力”上述《意見》提到。

在此背景下，云南省昆明市環(huán)保局率先于2011年9月成立環(huán)境污染損害司法鑒定中心。據(jù)稱，“成立第一年，就出具了十余件環(huán)境污染損害評估意見書，為當?shù)卮驌舡h(huán)境違法案件提供了有力證據(jù)支持?！?/p>

到了2012年4月27日，重慶市司法局也正式批準重慶市環(huán)境損害司法鑒定中心在核準范圍內從事環(huán)境損害司法鑒定評估工作，同時批準了重慶市環(huán)境科學院25名高級專業(yè)技術人員在核準范圍內從事司法鑒定業(yè)務。

進入2014年，山西省與河北省也相繼成立了環(huán)境污染司法鑒定中心，并取得司法鑒定牌照，但上述四家機構成立，對解決環(huán)境執(zhí)法中鑒定難、認定難等問題是否有所助益，最終能否達到改善環(huán)境質量的目的，仍未可知。

筆者在今年第一季度，針對這四家機構實際工作進展，欲進行詳細了解，但全部未予回應。

而成立環(huán)境污染損害鑒定中心，相比于之前處理環(huán)境污染案件，有何進步？河北省一環(huán)保官員稱：“以前查處企業(yè)環(huán)境違法，需要公安部門和環(huán)保部門聯(lián)合執(zhí)法，環(huán)保部門負責污染監(jiān)測，公安部門負責抓人?！?/p>

“目前，河北省縣級環(huán)保監(jiān)測部門的監(jiān)測結果在得到省環(huán)境監(jiān)測中心（站）認可后，也可作為入刑證據(jù)。但省級環(huán)境監(jiān)測部門只能根據(jù)各地環(huán)保部門上報來的材料，從程序上認定有效，但沒法絕對保證數(shù)據(jù)的真實客觀。”該官員還稱，“有了環(huán)境污染損害司法鑒定中心，這些專業(yè)監(jiān)測人員需要親自取樣，親自化驗，并最終得出結果，環(huán)境執(zhí)法更順暢?！?/p>

也有公眾猜測，這種環(huán)境司法保護終極目的是不是打擊？另一環(huán)保官員則表示：“是保護和對環(huán)境的修復、改善?！?/p>

呼吁“去行政化”

另外，在我國多起污染事件背后，還出現(xiàn)了個別司法鑒定機構的“隨意性”和地方政府的“亂作為”，這直接影響了環(huán)境污染程度的真實性。

最為典型的是，2006年發(fā)生在內蒙古自治區(qū)赤峰市喀喇沁旗河南東村的污染事件。這一年8月22日和8月28日，正在進行試生產的赤峰市金峰銅業(yè)有限公司連續(xù)發(fā)生兩次大氣污染事故，工廠排放出的二氧化硫使周邊群眾和大片農作物受到嚴重影響。

公開資料顯示，污染事故發(fā)生后“黨桂英與同村的李紅喜、王全3名村民被突如其來的污染物當場熏到，多人感覺不適。企業(yè)兩次污染事故共歷時近90分鐘，3000畝果樹及周邊農作物受到污染?！?/p>

金峰銅業(yè)有限公司原總經理韓智也承認，“首次污染為設備故障所致，第二次屬工人操作失誤，兩次排出的主要污染物均為含有二氧化硫的廢氣”。

彼時，經遼寧省果樹研究所、內蒙古林業(yè)科學研究院等單位鑒定，金峰銅業(yè)排出的污染物使河南東村的部分果樹受損嚴重，兩年內將大幅減產，企業(yè)為此賠付農民360萬元經濟損失。雙方當時約定：如第二年出現(xiàn)果樹死亡等情況，經有關部門鑒定確認實屬污染造成，可再另行協(xié)商。

果不其然，到了2007年，周邊群眾果樹出現(xiàn)了嚴重的掛果率低和死亡現(xiàn)象。

隨后，喀喇沁旗政府委托東北農業(yè)大學司法鑒定中心對該事件進行調查。最終鑒定結論認為：果樹死亡及工廠周邊作物長勢不旺等現(xiàn)象為病蟲害引起，未發(fā)現(xiàn)二氧化硫污染癥狀。

有權威信息指出，此事在內蒙古自治區(qū)高級人民法院進行的最終裁定中，東北農業(yè)大學司法鑒定中心的鑒定報告成為案件關鍵證據(jù)。

法院引述鑒定結論稱：蘋果梨等果樹及地瓜等大田作物均未發(fā)現(xiàn)二氧化硫污染癥狀，蘋果梨樹大枝及整樹死亡直接原因是腐爛病和干腐病所致，并駁回果農們的再審申請。

直到今年，此事仍未解決。

而當?shù)卣?，也很大程度上幫助了污染企業(yè)，官方以“救災款”的形式向群眾發(fā)補貼，并進行行政干預。

“事實上，在環(huán)境污染案件中，這種行政干預方式，屢屢發(fā)生，不少群眾被迫放棄訴訟，部分環(huán)境違法行為得不到處罰?！币婚L期從事環(huán)保工作的專家表示，“這是環(huán)境污染損害鑒定最可怕的地方?！?/p>

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