可持續(xù)發(fā)展需彰顯法的作用

李摯萍 中山大學法學院教授

可持續(xù)發(fā)展需彰顯法的作用

李摯萍 中山大學法學院教授

騰格里沙漠觸目驚心的污染，辜負了幾代人辛辛苦苦創(chuàng)造出的“人類治沙史上的奇跡”，輸給了地方政府部門GDP政績工程，輸給了黑心企業(yè)。騰格里沙漠上這種不顧環(huán)保、只顧錢包的發(fā)展模式是完全不可持續(xù)的。

2014年8月29日，內(nèi)蒙古阿拉善左旗額里斯鎮(zhèn)，騰格里沙漠深處，數(shù)個足球場大小的長方形的排污池并排居于沙漠之中，周邊用水泥砌成，圍有一人高綠色網(wǎng)狀鐵絲欄。

最近媒體曝光的內(nèi)蒙古自治區(qū)騰格里沙漠污染事件令人觸目驚心，憂心忡忡，在一個環(huán)境脆弱的區(qū)域建立起那么多的工業(yè)企業(yè)，企業(yè)的污染處理方式又是如此的原始野蠻：未經(jīng)處理的污水源源不斷地排入沙漠，企業(yè)大量開采著地下水用于生產(chǎn)。一旦地下水被污染，牧民們不僅要失去千百年來生存的棲息地，更重要的是，我國的第四大沙漠——騰格里沙漠獨特的生態(tài)環(huán)境也將面臨嚴重威脅，一旦沙漠地下水被污染，修復幾乎是不可能的。建國以來幾代人辛辛苦苦創(chuàng)造出的“人類治沙史上的奇跡”，輸給了地方政府部門GDP政績工程，輸給了黑心企業(yè)。騰格里沙漠上這種不顧環(huán)保、只顧錢包的發(fā)展模式是完全不可持續(xù)的。面對這種現(xiàn)象，法律應(yīng)該如何回應(yīng)，法律在實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略中應(yīng)該發(fā)揮著什么作用，又成為公眾熱議的話題。

可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的思想是20世紀關(guān)于人類社會發(fā)展的最偉大的研究成果之一。它是在對傳統(tǒng)的工業(yè)文明和發(fā)展模式進行深刻反思的基礎(chǔ)上形成的一種新的發(fā)展觀和發(fā)展模式，是人類發(fā)展觀念和發(fā)展實踐的一場深刻革命，可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實施需要全面的法治保障，必然帶來法治的重大變革。

新修訂的《環(huán)境保護法》在第1條明確指出，“保護和改善環(huán)境，防治污染和其他公害，保障公眾健康，推進生態(tài)文明建設(shè)，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展”是該法的立法宗旨和目的。該法第4條還規(guī)定：“國家采取有利于節(jié)約和循環(huán)利用資源、保護和改善環(huán)境、促進人與自然和諧的經(jīng)濟、技術(shù)政策和措施，使經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調(diào)?！边@是法律對于可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的再次高度重申。

貫穿可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的主題是在決策中將經(jīng)濟和生態(tài)考慮結(jié)合起來。《中國21世紀議程》從第2章開始到最后第20章，通篇都在貫穿著這一戰(zhàn)略思想，將經(jīng)濟、社會、資源和環(huán)境視為一個密不可分的整體，提出在制定可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略、政策和行動措施中，不僅要考慮發(fā)展中如何解決環(huán)境保護和資源可持續(xù)利用問題，同時還要重視經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展和社會可持續(xù)發(fā)展的相互關(guān)系問題?？沙掷m(xù)發(fā)展觀主要是要促進環(huán)境與發(fā)展的結(jié)合。目前這一精神在立法中已有反映，但仍存在很大的不足。

第一，結(jié)合立法不平衡。環(huán)境與發(fā)展相結(jié)合的立法本應(yīng)平衡地體現(xiàn)在環(huán)境與經(jīng)濟等立法中，但目前結(jié)合要求往往只體現(xiàn)在環(huán)境立法中，其他經(jīng)濟立法則甚少反映。第二，相結(jié)合的責任定位不合理。環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展相結(jié)合往往要環(huán)境保護部門來抓，經(jīng)濟等部門處于一種被動的地位，似乎只有環(huán)境保護部門才有責任將環(huán)境保護納入發(fā)展進程，如果環(huán)境保護部門不主動或工作跟不上，納入工作就可能被遺忘。第三，結(jié)合深度不夠。目前的結(jié)合主要是事后的，其著眼點在于控制企業(yè)污染物的排放量以及對環(huán)境的破壞進行補救。很少涉及產(chǎn)生環(huán)境問題的生產(chǎn)過程、生產(chǎn)方式、自然資源的開發(fā)利用方式、消費方式等。以可持續(xù)發(fā)展的要求來審視，今后的立法必須以促使發(fā)展與環(huán)境全面結(jié)合，協(xié)調(diào)發(fā)展為已任。

生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)是人類生存和發(fā)展的支撐系統(tǒng)，如果人類的活動超越了環(huán)境的支撐能力，生存和發(fā)展的安全都受到威脅，更不用說財產(chǎn)和經(jīng)濟安全了，所以可持續(xù)發(fā)展特別強調(diào)地球環(huán)境承載能力這一概念。黨的十八大提出必須采取最嚴格的制度，最嚴密的法制來保護環(huán)境，新《環(huán)境保護法》提出了基于環(huán)境承載能力來設(shè)定環(huán)境管制的標準和界限。各級地方政府都應(yīng)該通過科學的手段確定本行政區(qū)的環(huán)境容量和環(huán)境承載力，在此基礎(chǔ)上決定經(jīng)濟社會發(fā)展的布局和規(guī)模，保證可持續(xù)發(fā)展目標的實現(xiàn)。

影響可持續(xù)發(fā)展的主要原因之一是環(huán)境成本未能有效納入國民經(jīng)濟核算體系及轉(zhuǎn)化為企業(yè)的內(nèi)部成本，使環(huán)境的消耗得不到補償。而這些問題是可以結(jié)合市場經(jīng)濟手段來解決的，市場方法是環(huán)境保護的經(jīng)濟方法的基本形式。在我國，隨著市場經(jīng)濟的進一步完善，市場方法將會得到更有效的運用，其重大優(yōu)勢在于能夠借助市場機制有效地選擇環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展的最優(yōu)方案，以實現(xiàn)最少環(huán)境代價和最大經(jīng)濟發(fā)展之可持續(xù)發(fā)展目標。《中國21世紀議程》指出：“為適應(yīng)中國社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，對已有的立法進行調(diào)整完善，引入對符合市場經(jīng)濟規(guī)律和市場機制要求的法律調(diào)整手段”，法律應(yīng)在這些方面有進一步的發(fā)展和突破。首先，需要完善國民經(jīng)濟核算體系。在會計法、統(tǒng)計法、財政法、投資法等相關(guān)立法中逐漸體現(xiàn)環(huán)境成本及環(huán)境價值。其次，要建立環(huán)境資源消耗補償制度。建立和完善征收排污費、資源補償費和環(huán)境稅收制度等。最后，完善有利于可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟刺激制度。如建立相關(guān)的稅收和信貸優(yōu)惠政策、財政轉(zhuǎn)移支付制度、排污權(quán)交易制度等。

可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略雖然得到了法律的確認，并且有了一系列相應(yīng)的具體行為規(guī)則、制度和機制。但是法律如果缺乏有效的實施，目標也無法實現(xiàn)?？沙掷m(xù)發(fā)展的著眼點是整體、協(xié)調(diào)、長遠的發(fā)展。需要在個體和整體、局部和全局、近期和長遠、宏觀和微觀、發(fā)展和利益之間進行充分的協(xié)調(diào)和結(jié)合。這是市場機制本身無法承擔的，況且市場缺陷是導致發(fā)展不能持續(xù)的因素之一，因此，可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實現(xiàn)需要強化政府的職責。

為了適應(yīng)這一需要，新修訂的《環(huán)境保護法》最大的亮點之一是強化了政府的環(huán)保職責，政府成了名副其實的環(huán)境保護第一責任人。而政府環(huán)保責任總體上可歸結(jié)為一個責任，就是“政府對環(huán)境質(zhì)量負責”。具體體現(xiàn)在一系列的環(huán)境保護職責權(quán)限，如從宏觀決策上考慮環(huán)境影響、保證環(huán)境目標的實現(xiàn)，制定和完善環(huán)境質(zhì)量指標和標準體系，保障環(huán)保建設(shè)投入，組織城市環(huán)境建設(shè)及環(huán)境整治，進行環(huán)境保護方面的協(xié)調(diào)，提供環(huán)境保護服務(wù)，分配環(huán)境容量資源和保護公民環(huán)境權(quán)等。政府必須首先帶頭履行職責，做好自己的份內(nèi)事，接下來，嚴格執(zhí)法，督促單位和個人落實環(huán)境保護義務(wù)。

企業(yè)是經(jīng)濟活動的主體，也是造成環(huán)境污染和破壞的主體，長期以來，由于企業(yè)社會責任感的缺失，加上環(huán)境違法成本低、守法成本高、執(zhí)法成本高等不正常的社會環(huán)境，使得企業(yè)環(huán)境違法現(xiàn)象普遍。新的《環(huán)境保護法》通過加重環(huán)境違法責任，大大增加了違法成本，環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)和司法機構(gòu)必須嚴格執(zhí)法，用盡法律賦予的手段和機制，迫使企業(yè)走上可持續(xù)發(fā)展的道路。

當然，無論是市場還是政府，在環(huán)境保護方面都有可能失靈。政府容易被污染企業(yè)拉攏腐蝕，在決策和監(jiān)管中與污染企業(yè)結(jié)成同盟。這時只有賦予社會公眾對抗損害公共利益的行為，才能糾正政府和企業(yè)的違法行為，保障公眾依法參與到環(huán)境事務(wù)中來也是保障可持續(xù)發(fā)展的不可或缺的重要措施。