公眾參與，“權(quán)”與“行”一個不能少

李靜 西北大學公共管理學院

公眾參與，“權(quán)”與“行”一個不能少

李靜 西北大學公共管理學院

近年來，全國多個城市針對PX項目，反復上演“民眾上街抗議，官方徹底讓步”的情節(jié)，這種令人扼腕的模式暴露出了環(huán)保工作中公眾參與制度的嚴重缺位。幾番較量下來，某些部門已如驚弓之鳥，給公眾貼上了扯皮與對抗的暴民標簽，到底我們的公眾參與出了什么問題？

公眾參與的法律“授權(quán)清單”

我國已出臺的相關(guān)環(huán)保法律法規(guī)對公眾參與環(huán)境保護做了一些規(guī)定。

2014年4月24 日通過的新《環(huán)保法》規(guī)定：“一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務”，提出“公民應當增強環(huán)境保護意識，采取低碳、節(jié)儉的生活方式，自覺履行環(huán)境保護義務”。該法特別突出了公眾參與的相關(guān)規(guī)定，設立了“信息公開和公眾參與”專章。

《環(huán)評法》此前也已明確了公眾在環(huán)境影響評價中的參與權(quán)。2006年，原國家環(huán)?？偩殖雠_的《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》，對公眾參與建設項目環(huán)境影響評價的一般要求及組織形式等做了規(guī)定。此外，2014年5月22日，環(huán)保部辦公廳出臺了《關(guān)于推進環(huán)境保護公眾參與的指導意見》，對公眾參與做了相關(guān)闡述和要求。

總體來看，法律法規(guī)授予公眾參與的權(quán)益清單包括四個方面：對環(huán)境污染行為和生態(tài)破壞行為的監(jiān)督；對環(huán)境立法和政策制定的參與；對建設項目環(huán)境影響評價的參與；對環(huán)境宣傳教育的參與。

這幾個方面的參與從易到難劃為三個層面：第一個層面是公眾對環(huán)保宣傳教育活動的參與；第二個層面上升到公眾自覺踐行環(huán)保理念，履行環(huán)保義務；第三個層面則更提升了一個高度，就是公眾發(fā)揮民主監(jiān)督的作用，對污染環(huán)境和破壞環(huán)境的行為予以監(jiān)督，參與對重大建設項目的環(huán)評。

假日出行，游客隨手隨地扔垃圾的新聞屢見報端。CNSPHOTO/供圖

制度與政策的執(zhí)行走了樣

盡管我國積極創(chuàng)造條件，鼓勵公眾參與到環(huán)境保護中來，通過法律賦予公眾參與國家環(huán)境管理的權(quán)利。但是，這些規(guī)定效率偏低，缺乏有效的程序規(guī)定和制度保障。制度與政策的缺陷和不到位，直接導致公眾參與環(huán)境保護陷入以下三大困局。

一是缺乏有效溝通。從PX項目引發(fā)的群體事件不難看出，每一個PX項目上馬之前，政府和企業(yè)都沒有與公眾進行實質(zhì)有效的溝通，公眾對PX項目的具體情況如原料、生產(chǎn)、應用等環(huán)節(jié)信息并不了解，突然接觸PX，難免催生恐慌心理、負面想象。

二是參與方式單一，途徑不暢。以環(huán)境影響評價的公眾參與為例，《環(huán)評法》規(guī)定了公眾參與環(huán)評過程的主要方式有問卷調(diào)查、論證會、聽證會等形式，這些方式在實際運用當中還是存在一些問題。如《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》第六條規(guī)定，建設單位或其委托的環(huán)評機構(gòu)，在建設項目環(huán)境影響報告書中，要編制公眾參與篇章。實際上，大多環(huán)評機構(gòu)是通過采用問卷調(diào)查的方式來完成公眾參與這個環(huán)節(jié)。而對于有關(guān)問卷題目設置是否具有代表性和針對性，被調(diào)查對象是否具有廣泛性，這些都沒有相應的考量標準。公眾參與的效果如何，并無保障。此外，并不是每個項目都會召開論證會和聽證會，即使召開，參與的人數(shù)也會受到嚴格的限制，不是所有公眾都有參與的權(quán)利?，F(xiàn)實中，很多項目在環(huán)評階段所謂的“公眾參與”，也僅僅是在媒體發(fā)個“公告”了事。公眾往往只有參與的熱情，卻沒有暢通的參與渠道。

三是缺乏信息支持。盡管環(huán)保部早在2007年就通過了《環(huán)境信息公開辦法》，對要公開的各類環(huán)境信息做了明確規(guī)定，并對不履行公開義務的環(huán)保部門及企業(yè)明確了法律責任，但在具體操作時，還存在較大的隨意性。掌握環(huán)境信息公開主動權(quán)的是政府及排污企業(yè)，對于自身不利的信息，往往不予公布，公眾與政府之間存在信息不對等的問題。特別是由政府和企業(yè)這種單向的公開形式，也較難保障公眾的知情權(quán)。此外，政府公布的各類環(huán)境信息往往過于專業(yè)化，專業(yè)的名詞、述語和標準對于無專業(yè)知識的公眾來說，完全無法判斷所處的環(huán)境是好還是壞。事實上，公眾想從官方部門了解的無非是環(huán)保數(shù)據(jù)與自身的健康有無關(guān)系，這應該是政府和企業(yè)公布環(huán)境信息的出發(fā)點。

公眾行動雷聲大雨點小

目前公眾參與環(huán)保還處在一個較淺的層面，多是參加一些環(huán)保的公益宣傳活動。

2010中國公眾環(huán)保指數(shù)顯示，我國公眾在環(huán)保意識與環(huán)保行動力方面存在矛盾。盡管73.2%的公眾在經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護中會優(yōu)先選擇環(huán)境保護，但也僅僅是在家庭生活層面（比如垃圾分類、節(jié)水節(jié)電等）表現(xiàn)出較高的環(huán)保意識，而對于環(huán)保社會參與層面的意識則相對較低。該指數(shù)同時顯示，在20項環(huán)保行為中，有一半的環(huán)保行為采取率都未達到30%，公眾在環(huán)保社會參與層面的行動力明顯弱化。公眾參與度低的一個重要原因是環(huán)境意識和知識水平還不高。

民間環(huán)保組織是推動公眾環(huán)境意識提高的重要力量，但是受體制、機制和自身能力等諸多方面的限制，我國的環(huán)保NGO組織發(fā)展能力弱小，難以做大做強，還不能真正履行參與政策制定和實施社會監(jiān)督的職能，多數(shù)NGO組織參與環(huán)保的途徑還僅僅停留在簡單的組織環(huán)保宣傳活動這個層面，始終在低水平徘徊。

應做好哪些“背書”

制度支持尤不可懈。在新《環(huán)保法》的立法精神引領下，盡快出臺公眾參與環(huán)保的程序性立法，對公眾參與環(huán)保的對象、范圍、方式、階段、途徑、步驟等要有明確且具可操作性的規(guī)定，使公眾參與環(huán)境保護有章可循，有法可依。針對新《環(huán)保法》規(guī)定的有關(guān)環(huán)保公益訴訟的條款，盡快制定出臺相應的配套實施細則，解決環(huán)保公益組織怎樣提起訴訟、如何訴訟的問題。建立完善環(huán)境保護問卷調(diào)查、聽證會、環(huán)保開放日、公眾投訴平臺等相應制度，使公眾擁有合法、有效、便捷的渠道來表達利益訴求，參與環(huán)境決策與管理。

環(huán)境信息公開透明化和及時化沒有終點。各級環(huán)保部門要堅持“應公開盡公開”的原則，通過官方網(wǎng)站、廣播、電視等多種形式，及時向社會公開各類環(huán)境信息，消除政府與公眾之間信息不對等的鴻溝。要特別注意為公眾做好信息解讀工作，對于專業(yè)性強的信息，要用公眾話語予以發(fā)布。特別是對敏感話題及突發(fā)性環(huán)境事件，環(huán)保部門更要注重信息發(fā)布的權(quán)威性，做到及時有效，為公眾釋疑解惑。

充分發(fā)揮環(huán)保NGO組織的力量。政府應當采取有效的措施積極扶持和培育民間環(huán)保組織發(fā)展壯大，如通過制定利于民間環(huán)保組織發(fā)展的規(guī)劃，鼓勵環(huán)保NGO組織開展活動，建立政府與NGO組織之間的溝通、協(xié)調(diào)與合作機制。支持民間環(huán)保組織開展環(huán)保宣傳教育、咨詢服務、公益訴訟、環(huán)境違法監(jiān)督和法律援助等活動。同時加大對民間環(huán)保組織人才隊伍的培訓力度，提高環(huán)保社會組織的政策、業(yè)務水平和參與環(huán)境保護事業(yè)的能力。

公眾環(huán)保意識的提高是公眾參與環(huán)保的前提和持久動力，在此意義上，它比法律制度上的安排設計更加重要。要加強環(huán)境宣傳教育力度，各地教育部門應嚴格執(zhí)行新《環(huán)保法》的規(guī)定，將環(huán)保知識納入學校教育內(nèi)容，培養(yǎng)學生的環(huán)境保護意識；新聞媒體也應發(fā)揮輿論監(jiān)督作用，開展環(huán)保法律法規(guī)和環(huán)保知識的宣傳。各級環(huán)保宣傳部門應不斷拓展宣傳渠道，搭建宣傳平臺，融合社會力量，豐富環(huán)保宣傳的形式與內(nèi)容，提高公眾的環(huán)保參與意識與能力。