淺議財稅體制改革進程中的財政審計

劉亞飛

（內(nèi)黃縣審計局，河南 內(nèi)黃456300）

黨的“十八大”報告提出：“加快改革財稅體制，健全中央和地方財力與事權(quán)相匹配的體制，完善促進基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)的公共財政體系，構(gòu)建地方稅體系，形成有利于結(jié)構(gòu)優(yōu)化、社會公平的稅收制度。”這是從全局和戰(zhàn)略的高度全面深化經(jīng)濟體制改革，對當前及今后一個時期加快改革財稅體制、完善公共財政體系指明了方向。根據(jù)以往的改革實踐，財稅體制改革一直是全面經(jīng)濟體制改革的突破口，而當前我國經(jīng)濟發(fā)展過程中遇到的諸多難題也都需要通過深化財稅體制改革來破解。財稅體制改革已經(jīng)是如箭在弦，不得不發(fā)了。

財稅體制改革的推進，需要各方面的協(xié)調(diào)配合，這其中也包括審計機關(guān)獨立審計功能的發(fā)揮。正如審計署黨組成員、副審計長侯凱所言:“改革就會遇到方方面面的阻力，這就要求審計要在推進財稅體制改革中發(fā)揮作用。因為審計沒有自身的利益，同時在專業(yè)知識上我們也具備這樣的能力來揭示妨礙科學發(fā)展的體制機制弊端，另外一個有利條件，在審計過程中，我們對問題的感受很深，能聽到不同的聲音和意見?！必斦徲嬍菄覍徲嫷幕韭氊熀陀篮愕闹黝}，完善財政審計的各項環(huán)節(jié)，進一步強化審計監(jiān)督在國家財政收入和分配領(lǐng)域的地位和作用，對推進財稅體制改革有著積極和重要的意義。

1 財政審計面臨的問題

1994年分稅制改革確立了市場經(jīng)濟條件下中央與地方財政分配關(guān)系的基本制度框架，對于理順中央與地方的分配關(guān)系，調(diào)動中央、地方兩個積極性，加強稅收征管，保證財政收入和增強宏觀調(diào)控能力，都發(fā)揮了積極作用。然而，隨著時間的推移，分稅制在運行過程中存在的一些體制、機制上的負面效應(yīng)也逐漸顯露并積累了一系列的問題，如財政管理體制不完善、內(nèi)控制度不健全、執(zhí)行政策不到位、資金決策失誤、損失浪費嚴重等。由于財政審計工作長期以來偏重于財政財務(wù)收支審計，導(dǎo)致財政審計監(jiān)督與經(jīng)濟發(fā)展和財稅體制改革的要求相比相對滯后，財政審計仍存在一些問題：

一是審計機關(guān)受行政隸屬關(guān)系的制約，審計查出的問題得不到落實。一些問題年年審年年犯，最后陷入了年年犯年年審的尷尬境地，使審計機關(guān)的權(quán)威大打折扣，嚴重影響了審計的形象和公信力。劉家義審計長在向全國人大常委會做《關(guān)于2012年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》時指出，中央部門預(yù)算執(zhí)行情況總體較好，但一些部門預(yù)算執(zhí)行仍不到位，預(yù)算的約束力有待增強。實際上，這些問題早已是“老大難”問題，歷經(jīng)多年審計而依然頑固存在，也說明財政審計要緊跟財稅體制改革的步伐，尋找體制機制上的深層次原因，化解當前財政審計的難題。

二是審計執(zhí)法力度不夠，缺乏敢于碰硬的決心和勇氣。審計執(zhí)法是審計成果最終體現(xiàn)的一條重要途徑。財政審計中發(fā)現(xiàn)的一些帶有普遍性的問題，總是由于各種原因不能嚴格處理。比如地方財政收入中占比不斷提高的預(yù)算外資金的管理和使用，存在大量不合理、不規(guī)范的情況。但由于牽涉到地方政府的切身利益，面對來自各方面的壓力，地方審計機關(guān)往往會采取妥協(xié)的方式來處理，這就使審計在一些地方成了擺設(shè)，也是對審計事業(yè)的一種損害。

三是財政審計的理論和實踐脫節(jié)，實踐遠遠落后于理論的步伐，面對財稅體制改革中出現(xiàn)的各種新情況，勢必會有各種新的理論產(chǎn)生，這不由得讓人擔心——審計實踐連原有理論都跟不上，而對不斷涌現(xiàn)的新理論，審計真的準備好了嗎？

四是審計人員的能力建設(shè)滯后，審計方法和審計技術(shù)有待改善和提高。審計人員的職業(yè)素質(zhì)直接決定了審計質(zhì)量的好壞。審計機關(guān)從成立到現(xiàn)在雖然已經(jīng)走過了30個年頭，但高質(zhì)量的審計人才依然匱乏，尤其是基層審計機關(guān)，吸收和培養(yǎng)能夠滿足未來審計需求的高素質(zhì)、復(fù)合型人才依然任重道遠。此外，在一些地方，由于缺乏科學的審計方法、操作指南和評價標準，加之財政審計對象的信息化建設(shè)水平較低，沒有標準的數(shù)據(jù)接口能與財政、稅務(wù)征管信息、國庫入退庫等系統(tǒng)實現(xiàn)有效的數(shù)據(jù)交換和共享，財政審計在審計方法、手段上仍習慣于查賬等傳統(tǒng)方式，AO等信息化手段的應(yīng)用難以得到有效的發(fā)揮，客觀上也影響了財政審計的效率和成果。

五是財政審計還存在盲區(qū)。按照慣例，國稅系統(tǒng)屬于審計署的審計對象，地方審計機關(guān)不能對地方的國稅部門進行審計。而審計署囿于自身力量，只能將觸角延伸到省級國稅局，全國縣以上國稅局有3000多個，每年能夠接受審計的不足5%，基層國稅部門更是成為了審計的真空地帶。

2 完善財政審計措施，服務(wù)財稅制度改革

一是要積極爭取黨委、人大和政府對財政審計工作的支持，發(fā)揮審計為領(lǐng)導(dǎo)宏觀決策服務(wù)的功能，切實履行審計機關(guān)對財政、預(yù)算的審計監(jiān)督職責。加強對地方政府債務(wù)的審計，增強前瞻性和敏銳性，在全面掌握財政收支狀況的基礎(chǔ)上，密切關(guān)注財政運行中的突出矛盾和潛在風險，及時向人大和政府提出防范和化解財政風險的建議，為財政安全運行提供保障。同時，要積極推動審計結(jié)果公告制度，提高審計的知名度和威懾力。

二是要在財稅體制改革的進程中，積極探索財政審計的新路子、新方法，敢于創(chuàng)新，勇于實踐。財稅體制改革勢必要對中央和地方政府的收入來源重新進行分配，之前脫離了地方人大和政府監(jiān)管的資金，必然要納入審計監(jiān)督的范圍。財政審計大格局下，監(jiān)督全部政府性資金和財政運行全過程，是大勢所趨，這些都為我們提供了廣闊的審計空間，財政審計在這些領(lǐng)域大有可為。

三是要順應(yīng)新形勢，轉(zhuǎn)變工作方法，調(diào)整審計思路。十八屆三中全會明確提出“要加強財政體制改革，建立事權(quán)和支出責任相適應(yīng)的制度。清理、整合、規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付項目，逐步取消競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ椇偷胤劫Y金配套，嚴格控制引導(dǎo)類、救濟類、應(yīng)急類專項，對保留專項進行甄別，屬地方事務(wù)的劃入一般性轉(zhuǎn)移支付”。根據(jù)這一要求，財政審計工作就要密切關(guān)注財稅體制改革過程中轉(zhuǎn)移支付制度運行情況，推動轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)的調(diào)整和分配的規(guī)范透明，促進建立科學的轉(zhuǎn)移支付項目決策和管理機制。關(guān)注轉(zhuǎn)移支付資金分配分散、使用效益不高等問題，加強對農(nóng)業(yè)、科教、社會保障、節(jié)能環(huán)保等重點資金、民生工程和重大政府投資項目的審計，揭示和反映政策落實不到位、政策目標未實現(xiàn)以及嚴重影響和損害群眾利益的問題。

四是要整合審計資源，內(nèi)部挖潛，外部溝通，為財政審計創(chuàng)造良好條件。審計機關(guān)要牢固樹立財政審計大格局的觀念，在內(nèi)部除了要加強審計人員培訓(xùn)，著重培養(yǎng)復(fù)合型人才以外，還要改變過去各個專業(yè)審計各自為戰(zhàn)的局面，統(tǒng)一組織，優(yōu)化組合，優(yōu)勢互補，形成合力。財政審計涉及的領(lǐng)域比較廣泛，對有些專業(yè)性較強的審計工作環(huán)節(jié)，可以聘請與財政、稅收、投資等對口的外部審計力量參與進來，既可以解決審計資源不足的問題，提高工作效率，又可以降低審計風險，提高審計質(zhì)量。