尋找“政能量”邊界

整理|田雄獅

在一次地方政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革工作電視電話會議上的講話中，李克強(qiáng)總理講到這樣一個事例：北京一所高校的一位畢業(yè)生，回到家鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，辦一個書店，在多個部門跑了30多趟，花了不少錢，歷時三個多月，總算辦起來了。但開業(yè)后，各種檢查、收費(fèi)、罰款就跟著來了，沒錢就拿書，最多的一次拿走了140多本。最后，他一氣之下關(guān)門不干了。

權(quán)力總是不甘寂寞，政府活動總是傾向于不受約束。當(dāng)行政權(quán)力過度干預(yù)經(jīng)濟(jì)社會生活，并且造成嚴(yán)重消極后果之后，人們才意識到政府和市場之間應(yīng)該有邊界。也就是說，這樣的邊界不可能在一開始就是明確的。然而，沉痛的教訓(xùn)不應(yīng)只換來政府的自覺，而應(yīng)是行政的法治化。當(dāng)政府取消或下放某些權(quán)力時，應(yīng)當(dāng)以法律的形式加以明晰、固定，否則，自覺一旦消失，政府從市場中抽身而出的權(quán)力，在一夜之間便可跨越邊界向市場縱深推進(jìn)。

用法律來標(biāo)識的邊界是清晰可辨的、應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守的，如果法律也不能捍衛(wèi)邊界，那么就只能捍衛(wèi)法律的權(quán)威。問題在于，政府和市場的邊界目前還未得到法律的庇護(hù)，則侵入市場的行政行為就不會受到懲罰。一個典型的案例是，湖北的一個縣早前動用“紅頭文件”向鄉(xiāng)鎮(zhèn)攤派銷售湖北自產(chǎn)煙酒的任務(wù)，在輿論的強(qiáng)烈關(guān)注下，當(dāng)?shù)乇硎緦⒀杆俪蜂N這個文件。即使政府毫無邊界意識，除了被譏為地方保護(hù)主義，依然可以毫發(fā)無損。如果依法行政與“紅頭文件”可以并行不悖，那么也應(yīng)當(dāng)加大對“紅頭文件”的合法性審查。在一些地方，“紅頭文件”已淪為政府自創(chuàng)權(quán)力的工具。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代，奉行全能主義的政府全面管控經(jīng)濟(jì)，或許還有為天下蒼生謀福利的雄心抱負(fù)；而在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府活動如果不受約束地侵?jǐn)_市場，則恐怕連半點(diǎn)父愛主義的溫情也沒有。政府和市場的邊界在哪里？不應(yīng)只在人們的心里、政府的覺悟里，更應(yīng)在措辭嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆蓷l文中，在法律不容挑戰(zhàn)的實(shí)施中……

尋找政府與市場邊界的中國路徑

十八屆三中全會指出，經(jīng)濟(jì)體制改革核心問題是處理政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。而要處理好政府和市場的關(guān)系，尋找兩者的邊界，是最基礎(chǔ)的一步。

經(jīng)過35年的改革，市場在資源配置中已經(jīng)發(fā)揮了很大作用，但還沒有發(fā)揮決定性作用。具體表現(xiàn)為，首先，基本經(jīng)濟(jì)制度的實(shí)現(xiàn)形式以及發(fā)揮國有經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)作用的方式，都有待于進(jìn)一步探索，民營資本所面臨的“玻璃門”、“彈簧門”和“旋轉(zhuǎn)門”情況始終沒有真正突破。其次，資本、土地等要素市場仍然是雙軌制，價格在資源配置中的作用發(fā)揮不夠，政府干預(yù)過多和監(jiān)管不到位的問題并存。另外，宏觀調(diào)控方式有待改善，近年來通過直接干預(yù)價格實(shí)施宏觀調(diào)控的現(xiàn)象比較明顯。四則，事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的財(cái)稅體制沒有建立起來。坦率地講，地方政府不是不想建設(shè)服務(wù)型政府，而是事權(quán)與財(cái)力相脫節(jié)使然。有人將各級政府的財(cái)力狀況作了形象比喻：“中央喜氣洋洋，省級滿滿當(dāng)當(dāng)，市里勉勉強(qiáng)強(qiáng)，縣鄉(xiāng)哭爹叫娘”。地方政府事權(quán)大、財(cái)力小，容易引發(fā)政府越界“自謀財(cái)路”的持續(xù)沖動。而最受關(guān)注的顯然是，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)阻礙了城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置。比如，城市里的房子可以賣給農(nóng)民，農(nóng)民宅基地上建的房子卻不能賣給城里人。

需要正視的是，要厘清政府與市場的邊界，實(shí)踐中的困難源于傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的慣性與頑固性。

長期以來，相比于消費(fèi)拉動、外貿(mào)驅(qū)動，政府直接投資推動是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的主色調(diào)。甚至有觀點(diǎn)認(rèn)為，政府實(shí)際上是“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府”、“地方政府已經(jīng)公司化”。

厘清政府與市場邊界的實(shí)質(zhì)，是劃定政府職能邊界。深入研究十八屆三中全會有關(guān)論述，我們可以暫且將政府職能概括為以下五項(xiàng)：建設(shè)法治政府，維護(hù)社會公平正義（政治職能）；科學(xué)宏觀調(diào)控，維護(hù)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定（經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能）；加強(qiáng)市場監(jiān)管，維護(hù)市場秩序（市場監(jiān)管職能）；改進(jìn)社會治理，確保社會安定有序和富有生機(jī)活力（社會治理職能）；加強(qiáng)和優(yōu)化公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民（公共服務(wù)職能）。

由此，以行政管理體制改革和全面轉(zhuǎn)變政府職能，促進(jìn)和配合經(jīng)濟(jì)體制改革的基本路徑已十分清晰。

政府治理與社會治理

十八屆三中全會提出，加快形成科學(xué)有效的社會治理體制，確保社會既充滿活力又和諧有序。同時，全會要求創(chuàng)新社會治理，提高社會治理水平，改進(jìn)社會治理方式，激發(fā)社會組織活力。

這是繼厘清政府與市場邊界后，再次提出政府與社會邊界的問題，使政府治理和社會治理共同發(fā)展、相得益彰。

社會組織屬于“社會性基礎(chǔ)性設(shè)施”，是政府的伙伴，可以幫助政府治理社會，承擔(dān)政府支持的公共服務(wù)工作。長久的維穩(wěn)力量來自社會自身。因此，政府與社會組織可以形成拾遺補(bǔ)缺、服務(wù)替代、協(xié)同增效三種協(xié)作關(guān)系。

在兩者的關(guān)系中，社會組織是政府的伙伴，不是政府的伙計(jì)；是政府購買公共服務(wù)的潛在賣家，不是政府的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。擁有行政權(quán)力的社會組織容易演變?yōu)椤岸?，而沒有自主性的社會組織則容易成為政府附屬物。

目前，我國存在社會組織培育發(fā)展不足與規(guī)范管理不夠的雙重問題，且許多社會組織行政化傾向明顯。在美國每197人中就有一個社會組織，印度每400人中有一個社會組織；而在中國，每2967人中才有一個社會組織。從42個國家的數(shù)據(jù)分析來看，社會組織支出占GDP的平均比重為4.7%，中國內(nèi)地為0.3%。

2013年3月的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》提出了“改革社會組織管理制度”的部署。逐步推動行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)脫鉤，探索一業(yè)多會，引入競爭機(jī)制。重點(diǎn)培育、優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社會服務(wù)類社會組織。成立這些社會組織，可直接向民政部門依法申請登記，不再需要業(yè)務(wù)主管部門審查同意。

尋找”政能量”邊界的國際摸索

長期以來，西方國家對于政府與市場之間的邊界，進(jìn)行了多方探索。

對西方國家來說，政府與市場邊界是根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際需要而動態(tài)調(diào)整的，給人以鐘擺之感。但是我們至少可以有四個發(fā)現(xiàn)。

第一，市場經(jīng)濟(jì)體制是西方各國政府、市場邊界調(diào)整的初始條件與基本底色。換言之，政府與市場的邊界不管怎么調(diào)整，市場經(jīng)濟(jì)體制根基沒有動搖。政府邊界的擴(kuò)展是以市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用為前提的。

第二，特定時段政府與市場邊界的重大調(diào)整，都是為了解決特定歷史階段的具體問題。如果缺乏強(qiáng)有力的國家干預(yù)，西方各國能否走出1929～1933年的世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)令人懷疑；如果沒有20世紀(jì)80年代以來政府職能定位的市場化改革，整個西方世界能否走出經(jīng)濟(jì)滯脹的沼澤也是問題。

第三，不是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中取消政府作用，而是探索政府如何更好地發(fā)揮作用。正如1997年世界銀行報告指出的那樣，“如果沒有有效的政府，經(jīng)濟(jì)的、社會的和可持續(xù)的發(fā)展是不可能的。有效的政府而不是小政府——是經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的關(guān)鍵，這已經(jīng)越來越成為人們的共識。政府的作用是補(bǔ)充市場，而不是替代市場?！?/p>

第四，一般以列舉法來界定政府職責(zé)，用排除法界定市場作用領(lǐng)域。如1997年《世界發(fā)展報告》指出，“政府的第一項(xiàng)職責(zé)：做好基礎(chǔ)性工作”，“在基礎(chǔ)工作之外：政府不是唯一的提供者”。所謂的基礎(chǔ)性工作包括五項(xiàng)：建立法律基礎(chǔ)、保持非扭曲性的政策環(huán)境、包括宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定、投資于基本的社會服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施、保護(hù)承受力差的社會階層、保護(hù)環(huán)境。

關(guān)鍵是該政府做的，政府能不能不缺位、做到位；不該政府插手的，政府能不能沒插手、不越位。endprint