地方競爭戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向

馬玉榮 王藝璇

“官出數(shù)字、數(shù)字出官”。多年來中國地方GDP競爭激烈，“發(fā)展”也只盯住了GDP，盯住了高樓大廈、廣場馬路、高鐵地鐵這些物質(zhì)性的建設，但是，今年這種GDP競爭現(xiàn)象有所緩解，地方競爭戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向，“降速提質(zhì)”、競申自貿(mào)區(qū)等成為一些地方政府的選擇。

地方“降速提質(zhì)”競申自貿(mào)區(qū)

許多地方政府工作報告把申報自由貿(mào)易區(qū)列為重點工作，如浙江、山東、遼寧、河南、福建、四川、廣西和云南等省，以及蘇州、無錫和合肥三個城市在內(nèi)的十余個地方。據(jù)報道，天津和廣東實地調(diào)研已經(jīng)完成。2月l2日，陜西省政府常務會議指出，積極借鑒上海的做法和經(jīng)驗，加快絲綢之路經(jīng)濟帶西安自由貿(mào)易園區(qū)的各項準備工作，力爭成為國家首批試點地區(qū)。

根據(jù)31省（區(qū)、市）政府工作報告，今年GDP增長目標與去年實際增長相比，黑龍江省上調(diào)0.5個百分點，達到8.5%，海南省上調(diào)0.1個百分點，達到10%。除黑龍江、海南上調(diào)GDP增長目標外，山西、內(nèi)蒙古等7省份GDP增長目標與去年持平，其余22省份則下調(diào)了GDP增長目標。吉林省下調(diào)的幅度最大，由2013年的12%調(diào)至今年的8%。

中國人民大學經(jīng)濟學院區(qū)域與城市經(jīng)濟研究所所長孫久文教授接受《中國經(jīng)濟報告》記者采訪時說：“近年，天津、重慶、內(nèi)蒙等地方經(jīng)濟發(fā)展速度快。各地做法不同，天津是由濱海新區(qū)制造業(yè)帶動，濱海新區(qū)是國務院批準的第一個國家綜合改革創(chuàng)新區(qū)；重慶是中央給了許多政策扶持，批準重慶市設立全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，重慶兩江新區(qū)是由國務院批復的第三個國家級新區(qū)，而且國家發(fā)展改革委批復重慶為全國承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)等；內(nèi)蒙依托資源產(chǎn)業(yè)，如煤炭，前些年煤炭價格高時，給當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展注入了活力?！?/p>

相比之下，北京和上海等東部地區(qū)GDP增速比較慢。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，GDP增長預期西高東低的局面非常明顯。

對這種現(xiàn)象，國務院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟研究部部長侯永志表示：“一是地方需要競爭。國外也有類似情況，如美國是一個聯(lián)邦制國家，在各級州和地方政府之間也存在著競爭。但競爭應有一個統(tǒng)一的平臺，在公平的政策環(huán)境中競爭，在統(tǒng)一的市場中競爭。中國需要改革開放，需要探索，但自貿(mào)區(qū)建設不宜遍地開花，這會影響總體布局和整體效益。二是體制不完備。改革開放需要探索實驗，但要通盤考慮，要有統(tǒng)一構想。地方可以競爭，但要在統(tǒng)一平臺上規(guī)范競爭，不能采取過多的讓利手段，或不考慮環(huán)境問題?！毕嚓P資料顯示，目前中國地方競爭依然主要由政府主導，市場主導則明顯偏弱。

孫久文對記者表示：“一方面地方政府有發(fā)展經(jīng)濟的沖動。攀比GDP，增加財政收入等，以往GDP是地方政府干部成績考核的重要指標，地方官員晉升導向是重要追求；但另一方面，中央給地方的導向性也非常明顯，不可能按地方自己想法行事?！?/p>

中國民（私）營經(jīng)濟研究會研究員朱小群認為，當經(jīng)濟增長和環(huán)境保護出現(xiàn)矛盾時，唯有一方做出讓步，才可能使矛盾暫時調(diào)和。面對2013年1月霧霾的嚴重天氣，北京市緊急叫停高排放企業(yè)生產(chǎn)、停駛大量機動車。推而廣之，我們要問：全國的污染形勢如何？要不要從長計議、優(yōu)化措施，堅決控制一些污染源？緊急措施是有用的，但僅靠這些措施遠遠不夠，也常常是低效的。無論是緊急的還是長期的措施，肯定會影響經(jīng)濟增長速度。這一點，我們必須承認，必須認可，必須取舍。要處理好經(jīng)濟增長與環(huán)境保護的關系，經(jīng)濟發(fā)展必須達到科技含量高、經(jīng)濟效益好、資源消耗低、環(huán)境污染少的要求，中國融入全球經(jīng)濟一體化，必然會加速市場化轉(zhuǎn)型進程，對環(huán)境保護提出了新的要求。

對于地方政府在經(jīng)濟競爭中出現(xiàn)的轉(zhuǎn)向跡象，侯永志表示：“地方政府可做的事不少，如環(huán)境改善、基礎設施、秉公執(zhí)法等。如果地方實力強，還可支持企業(yè)技術創(chuàng)新。近年來美國的‘頁巖氣革命顯現(xiàn)出強大威力。但是美國頁巖氣開采技術的巨大突破，是與上個世紀70、80年代以來美國政府持續(xù)的大規(guī)模投入分不開的?！?/p>

侯永志還說：“企業(yè)與政府應良性互動。企業(yè)缺乏資金，多數(shù)企業(yè)不愿意承擔創(chuàng)新風險，因而政府在推動企業(yè)技術進步方面應大有所為，也有發(fā)揮作用的廣闊空間?！?/p>

地方GDP競爭弊端

地方競爭有利也有弊。中國經(jīng)濟體制改革研究會會長宋曉梧指出，以往地方長期追求GDP增長形成了地方政府“公司化”傾向，地方政府與市場配置的關系已經(jīng)相當扭曲，越位、錯位和缺位問題十分突出。

針對地方政府公司化，有人甚至提出了官僚資本的提法，但對此，也有學者不同意，認為太政治化。理由是地方國企已比較少，在全民所有制中占比并不高，怎能用官僚資本這一概念？

但宋曉梧對《中國經(jīng)濟報告》記者表示，地方政府GDP競爭積累的問題還包括以下幾點：割裂統(tǒng)一市場、破壞法制環(huán)境。一些地方為 “促進本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展”，使用行政手段干預市場公平競爭，對本地區(qū)企業(yè)及產(chǎn)品采取地方保護，抵制外地產(chǎn)品進入，嚴重影響生產(chǎn)要素和商品的合理流通。 地方保護主義泛濫的地市，公安、工商、稅務、防疫、技術監(jiān)督等部門，甚至紀檢監(jiān)察部門都為外地產(chǎn)品的進入設置障礙，宣傳消費本地產(chǎn)品是“愛縣”、“愛市”，而消費外地產(chǎn)品屬違紀行為，甚至要受到追究。 在本地企業(yè)與外地企業(yè)發(fā)生經(jīng)濟糾紛時，地方法院公然袒護本地企業(yè)。

他還指出，地方對于GDP的追求和競爭，在很大程度上扭曲了城鎮(zhèn)化進程。許多地方政府將城鎮(zhèn)化當做經(jīng)濟發(fā)展的一種手段，未走出片面追求GDP高增長的套路。 在制造業(yè)投資受阻的情況下，一些地方政府選擇大拆大建造城之路。統(tǒng)計顯示，有12個省會城市要建55個新城；144個地級城市要建200個新城；161個縣中67個要建新城。已公布規(guī)劃面積的96個新城，占地超過6000平方公里。全國還有不少于30個城市要斥巨資重建古城。

從不平衡走向平衡？

國務院發(fā)展研究中心金融研究所所長張承惠在“中國經(jīng)濟50人論壇2014年會”上表示，除了地方政府過度競爭弊端越來越多，區(qū)域差距也非常大。一是財政收入；二是巨大的區(qū)域差距導致的人均收入差距巨大；三是公共服務，發(fā)達地區(qū)與不發(fā)達地區(qū)在教育、醫(yī)療等方面差距巨大；四是承擔社會責任的差距。

理論上，目前區(qū)域發(fā)展不平衡有“政策說”、“多因素共同作用說”和“地理因素基礎作用論”等，但中國區(qū)域發(fā)展不平衡有自己的特殊情況。對此侯永志的觀點是：“影響發(fā)展的因素有很多，解決發(fā)展不平衡的著眼點應是讓各地居民享受的公共服務大體一致。”

自2009年起，國家先后批準了珠三角、海西經(jīng)濟區(qū)等數(shù)十個區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃。孫久文指出：“這些年出臺的區(qū)域政策有它積極的作用，原來一屆地方領導一套思路，換領導，發(fā)展方式甚至發(fā)展方向都出現(xiàn)改變?，F(xiàn)在是中央批政策，地方即便換帥，地方政策也能保持連續(xù)性，避免了發(fā)展紊亂。”

2月10日，國家發(fā)改委公布了涉及西部12個省、市、區(qū)的西部大開發(fā)九大重點領域，包括加快推進交通、水利等重點基礎設施建設，啟動實施新一輪退耕還林工程；推進特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展；發(fā)展科技文化和民生事業(yè)，提高群眾生產(chǎn)生活條件。

今年將推進重慶兩江、甘肅蘭州、陜西西咸、貴州貴安等新區(qū)建設，繼續(xù)支持成渝、關中—天水、廣西北部灣等重點經(jīng)濟區(qū)加快發(fā)展。國務院已于1月6日批復同意設立陜西西咸、貴州貴安兩大新區(qū)。這是繼重慶兩江新區(qū)和甘肅蘭州新區(qū)之后，新獲設立的兩個內(nèi)陸國家級新區(qū)。這些措施，有利于扭轉(zhuǎn)區(qū)域發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀。

2月24日，國家統(tǒng)計局公報顯示，2013年全國居民人均收入增速10.9%，“跑贏”GDP增速7.7%。

發(fā)揮市場作用，優(yōu)化地方考核

2013年6月，習近平主席提出“再不能簡單以GDP論英雄”。年底，中組部又發(fā)文明確要求，“考核不能唯GDP，不能搞GDP排名，限制開發(fā)區(qū)域不再考核GDP，要加強對政府債務狀況的考核，考核結果使用不能簡單以GDP論英雄”。

但如果弱化GDP考核，地方政府的內(nèi)在激勵又從何來？該采取何種手段促使地方轉(zhuǎn)變競爭模式？

宋曉梧提出的辦法是將公共服務作為地方政府的主要考核內(nèi)容，他在2010年就提出，應當考慮以基本公共服務均等化、公共設施基本完備作為衡量區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展水平的主要指標。

張承惠在“中國經(jīng)濟50人論壇2014年會”上也主張：“弱化GDP的考核，弱化對投資的考核，進行綜合治理。在全國范圍內(nèi)推進公共服務均等化，增加決策的透明度等等。投資決策的透明度增加了也有利于社會約束地方政府的行為和權力?！?/p>

侯永志則坦言：“過去政績考核也是多方面的，考核指標不僅有GDP，只是GDP的分量偏重，將來權重應適當下降，發(fā)展還是需要的。至于將來是不是主要考核公共服務，還需要討論。公共服務的重要性要提高，但不能說主要考核公共服務。如果地方發(fā)展了，實力增強了，地方的就業(yè)問題、公共服務等問題就容易解決，而如果地方自己實力不強，就需要有中央更多的轉(zhuǎn)移支付，這樣中央的負擔會加重。”

總之，如何改變地方政府的考核內(nèi)容雖然存在一定爭議，但地方競爭的激勵機制需要繼續(xù)深化改革，讓市場發(fā)揮更大的作用，已大體形成共識。

至于地方對于改革是不是取觀望的態(tài)度，侯永志認為：“不能輕易下這樣的結論。改革進入目前這個階段，很多問題不容易看清楚。什么樣的改革會增強國家治理能力？使市場在資源配置中起決定性作用的具體措施是什么？地方政府未來在經(jīng)濟發(fā)展中應起到什么作用？地方政府與國有企業(yè)到底是什么關系等等，這些都需要很好的研究，需要有關方面認真思索?！?/p>

2014年1月3日，上海自貿(mào)區(qū)綜合服務大廳人頭攢動，咨詢登記注冊的企業(yè)個人紛至沓來。CFP供圖

表1 2013年各省GDP和2014年增長目標一覽

地區(qū) 2013年GDP增長目標 2013年GDP總量 2013年GDP增速 2014年GDP增長目標 GDP增速（升/降）

廣東 8.0% 6.2萬億元 8.5% 8.5% —

福建 11% 2.2萬億元 11% 10.5% ▼0.5%

貴州 14% 8000億元 12.5% 12.5% —

陜西 12.5% 1.6萬億元 11.10% 11% ▼0.1%

內(nèi)蒙古 12% 1.68萬億元 9% 9% —

云南 12%以上 1.2萬億元 12.1% 11% ▼1.1%

甘肅 12% 6300億元 12.1% 11% ▼1.1%

寧夏 12%左右 2600億元 10% 10% —

西藏 12.5% 802億元 12.5% 12% ▼0.5%

江蘇 10% 5.9萬億元 9.6% 9% ▼0.6%

黑龍江 11% 1.48萬億元 8% 8.5% ▲0.5%

吉林 12% 1.3萬億元 8.3% 8% ▼0.3%

遼寧 9.5% 2.71萬億元 9% 9% —

湖北 10% 2.5萬億元 10.1% 10% ▼0.1%

浙江 8% 3.8萬億元 8.2% 8% ▼0.2%

江西 10% 1.4萬億元 10.1% 10% ▼0.1%

河北 9% 2.83萬億元 9% 8% ▼1.0%

北京 8% 1.95萬億元 7.7% 7.5% ▼0.2%

上海 7.5% 2.16萬億元 7.7% 7.5% ▼0.2%

天津 13.8% 1.44萬億元 12.5% 11% ▼1.5%

重慶 13.6% 1.3萬億元 12.3% 11% ▼1.3%

數(shù)據(jù)來源：馬玉榮 王藝璇根據(jù)資料整理

如何改變地方政府的考核內(nèi)容雖然存在一定爭議，但地方競爭的激勵機制需要繼續(xù)深化改革，讓市場發(fā)揮更大的作用，已大體形成共識

28省份公布2014年GDP增速和CPI調(diào)控目標。