訪交通運輸部黨組成員、運輸司司長劉小明 新時代的“地鐵夢”

訪交通運輸部黨組成員、運輸司司長劉小明 新時代的“地鐵夢”

《交通建設與管理》：自上個世紀五十年代第一條地鐵線路在北京建設以來，我國城市軌道交通行業(yè)發(fā)展迅速，目前已有36個城市獲批建設軌道交通。您認為，這樣的發(fā)展速度是否仍舊還在沿著既定軌道前行，不會存在過于躍進的情況吧？

劉小明：北京地鐵規(guī)劃于1953年，始建于1965年，直到1969年10月1日，北京地鐵一號線一期工程正式建成通車，成為我國第一條開通運營的城市軌道交通線路，至今城市軌道交通在我國已經(jīng)走過了半個多世紀的發(fā)展歷程。

截至2014年10月底，國家批復了北京、上海、廣州、深圳、天津、重慶、哈爾濱、長春、沈陽、大連、杭州、南京、蘇州、佛山、西安、成都、鄭州、武漢、昆明、無錫、長沙、寧波、石家莊、太原、青島、常州、徐州、福州、廈門、南昌、合肥、東莞、貴陽、南寧、蘭州、烏魯木齊、南通等37個城市的城市軌道交通規(guī)劃。

從目前各城市規(guī)劃的軌道交通線網(wǎng)來看，約有20個城市的遠景線網(wǎng)長度都超過了400公里。

整體上看，改革開放以來，隨著我國城市化、現(xiàn)代化、機動化進程的加快，特大城市、大城市交通問題日益突出，公交優(yōu)先作為城市交通發(fā)展的必然選擇，也迎來了軌道交通大發(fā)展的時代，一方面軌道交通支撐著城鎮(zhèn)化的進程，另一方面軌道交通和大容量公交也引領著城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

特大城市、大城市也通過城市軌道交通的發(fā)展一定程度上緩解了交通擁堵的壓力。

從這個角度來看，目前我國城市軌道交通的發(fā)展速度整體上是符合客觀需要的；同時，我們也要特別關(guān)注一些城市的城市軌道在線網(wǎng)規(guī)模、線路布局、建設時序以及制式選擇等方面的問題，軌道交通發(fā)展要與城市化進程、城市經(jīng)濟發(fā)展水平以及政府債務償還能力等相協(xié)調(diào)，要與城市綜合交通體系的建設相融合。

《交通建設與管理》：您能否整體評價一下國內(nèi)軌道交通近些年來的發(fā)展？軌道交通的規(guī)劃與建設的總體現(xiàn)狀如何？業(yè)界曾有一種觀點認為，“只有地鐵才能緩解城市擁堵”，您認為這句話有道理嗎？

劉小明：“十二五”前三年，我國內(nèi)地城市軌道交通運營總里程年均增長300多公里。

截至目前，已開通運營城市軌道交通的城市22個，運營里程2622公里（不含市域快軌），預計到2014年底，城市軌道交通運營里程將突破3000公里。

應該來說，無論是建設速度，還是建設規(guī)模，目前國內(nèi)的城市軌道交通正經(jīng)歷一個前所未有的蓬勃發(fā)展時期。

發(fā)達國家城市交通發(fā)展經(jīng)驗表明，城市軌道交通是緩解大城市交通擁堵的必然選擇，從國內(nèi)來看，2013年，北京城市軌道交通年客運量32億人次，占城市公共交通客運量的40%；上海城市軌道交通年客運量25億人次，占城市公共交通客運量48%；廣州城市軌道交通年客運量21億人次，占城市公共交通客運量44%。

城市軌道交通以容量大、可靠性高深受大城市市民出行青睞，在緩解大城市交通擁堵方面發(fā)揮著越來越重要的作用。

然而，由于城市軌道交通建設投入大、運行成本高，各大城市均將軌道交通作為城市公共交通的骨架，作為特大城市解決市民出行的首選，但不是唯一選擇，各城市要結(jié)合自身特點科學合理地確定軌道交通的發(fā)展規(guī)模、發(fā)展制式和發(fā)展時機。

《交通建設與管理》：高速發(fā)展之下，未必全是好消息。您認為，我國城市軌道交通運營管理中存在哪些突出問題？能舉例說明一二嗎？

劉小明：隨著城市軌道交通運營里程迅速增長和運營規(guī)模持續(xù)擴大，人民群眾對城市軌道交通管理水平、服務質(zhì)量和運營安全也有了更高的期待。

盡管從目前來看，我國城市軌道交通運營管理平穩(wěn)有序、運營安全總體可控，但與世界先進水平相比，我們在規(guī)劃建設、運營管理、服務質(zhì)量等方面仍存在一些不足，存在法規(guī)標準相對滯后、規(guī)劃建設與運營銜接不足、運營安全壓力持續(xù)增加、公共安全防范面臨巨大考驗等突出問題。

例如國家層面缺乏針對城市軌道交通運營管理的專項法規(guī)，部分城市人民政府制定出臺了相關(guān)的地方性專項法規(guī)，但除直轄市外的省級人民政府均未出臺相關(guān)的專項法規(guī)；伴隨著城市軌道交通規(guī)劃建設的快速推進，運營管理標準的建設相對滯后于行業(yè)發(fā)展需要，嚴重影響了運營管理的規(guī)范化和標準化建設；城市軌道交通規(guī)劃、設計、建設與運營分屬不同管理部門，部門間溝通協(xié)調(diào)機制不完善，銜接不夠順暢，導致規(guī)劃建設期遺留的一些問題加大了運營困難和安全風險。

更為重要的是在城市規(guī)劃建設中未能真正體現(xiàn)城市軌道交通引導城市發(fā)展（TOD），城市功能與產(chǎn)業(yè)布局先天不足、后天嚴重失衡，一些城市軌道交通潮汐現(xiàn)象十分突出，高峰客流集中，直接影響設施的利用效率；另外在規(guī)劃建設中，對服務于中心城區(qū)的地鐵和服務于近郊區(qū)、郊區(qū)的市郊鐵路功能定位不清，直接影響了城市軌道交通系統(tǒng)功能的發(fā)揮。

盡管從目前來看，我國城市軌道交通運營管理平穩(wěn)有序、運營安全總體可控，但與世界先進水平相比，我們在規(guī)劃建設、運營管理、服務質(zhì)量等方面仍存在一些不足，存在法規(guī)標準相對滯后、規(guī)劃建設與運營銜接不足、運營安全壓力持續(xù)增加、公共安全防范面臨巨大考驗等突出問題。

《交通建設與管理》：應該如何從頂層設計開始強化運營安全管理？您能否結(jié)合北京城市軌道交通的管理談一談？您認為，目前城市軌道交通運營安全管理依據(jù)的原則和規(guī)范是否健全？

劉小明：為切實加強城市軌道交通運營管理，確保運營安全，我部近期制定出臺了《交通運輸部關(guān)于加強城市軌道交通運營安全管理的意見》（交運發(fā)〔2104〕201號）(以下簡稱《意見》)，提出要完善體制機制，強化制度設計，以提升城市軌道交通運營安全為主線，圍繞運營安全管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，強化法規(guī)標準建設、提高隊伍素質(zhì)、提升應急能力、增強科技支撐，明確責任分工，注重標本兼治，筑牢城市軌道運營安全基礎。

近年來，北京市在城市軌道交通管理方面，做了大量有益的探索，也取得了顯著的成績。

在法規(guī)標準方面，相繼出臺了《北京市城市軌道交通安全運營管理辦法》、《北京市地下鐵道通風亭管理規(guī)定》等地方政府規(guī)章和《城市軌道交通運營管理規(guī)范》、《城市軌道交通線路客流預測規(guī)范》、《城市軌道交通路網(wǎng)運營指標體系》、《城市軌道交通能源消耗評價方法》等多項地方標準，起草擬定了《北京市軌道交通運營安全條例》(草案修改稿)，正提交北京市人大審議。

在運營管理方面，為提升運營管理水平和服務質(zhì)量，引入競爭機制，京港地鐵以PPP模式參與了4號線、14號線的建設運營管理，委托京港地鐵對大興線進行運營管理，取得了較好的社會反響。

在應對網(wǎng)絡化運營方面，成立了北京市軌道交通指揮中心，負責全市軌道交通全路網(wǎng)的運營協(xié)調(diào)以及應急處置等工作，有效應對了網(wǎng)絡化運營的資源共享和信息融合。

《交通建設與管理》：他山之石，可以攻玉。與世界軌道交通發(fā)達國家相比，我國城市軌道交通是否能夠借鑒一二？您能否結(jié)合具體調(diào)研談談？

劉小明：城市軌道交通已走過151年的歷程，英國倫敦在1863年開通了世界上第一條地鐵，美國紐約于1904年開通地鐵運營，日本東京于1927開通地鐵運營，這些國家和城市在軌道交通的規(guī)劃、設計、建設和運營方面都積累了豐富的經(jīng)驗，當然也有非常深刻的教訓。

總體來講，我們國家城市軌道交通發(fā)展屬“后起之秀”，盡管在過去一段時間取得了快速發(fā)展，但仍有很多地方需要向這些發(fā)達國家和地區(qū)學習。

例如，香港地鐵規(guī)劃建設的同臺換乘和多站換乘，基本實現(xiàn)了乘客的“零距離換乘”，極大地方便了乘客出行，其公開、透明的調(diào)價機制，平衡了企業(yè)和乘客利益，減少了社會上虛擬性的猜測。

東京地鐵開展了靈活多樣的運輸組織，其跨線和直通運輸組織方法，方便了都市區(qū)不同圈層的乘客跨區(qū)域的出行，極大地提高了城市軌道交通的吸引力。

此外，巴黎地鐵的快線系統(tǒng)提高了地鐵的吸引力；倫敦地鐵采用風險管理策略，政府制定安全管理目標和提升計劃；紐約地鐵廣泛采用地理信息系統(tǒng)等技術(shù)手段輔助維修管理；這些經(jīng)驗都值得我們借鑒學習。

《交通建設與管理》：現(xiàn)有的技術(shù)條件和設備水平是否能夠滿足軌道交通運營管理的需要？

劉小明：眾所周知，城市軌道交通設備種類多，技術(shù)復雜，是一個聯(lián)動的大系統(tǒng)?，F(xiàn)有的施工技術(shù)、設備技術(shù)條件和裝備水平直接關(guān)系到城市軌道交通系統(tǒng)的高效安全運行。

在國家鼓勵城市交通裝備國產(chǎn)化政策引領下，通過采取“技術(shù)引進、自主創(chuàng)新”等方式，我國城市軌道交通系統(tǒng)裝備的國產(chǎn)化初見成效，為安全運營提供了重要保障。

自動售檢票系統(tǒng)、屏蔽門等外圍設備已基本實現(xiàn)國產(chǎn)化；車輛、信號系統(tǒng)等關(guān)鍵設備實現(xiàn)部分國產(chǎn)化，一些核心技術(shù)仍需繼續(xù)抓緊攻關(guān)，突破技術(shù)瓶頸，實現(xiàn)完全的自主知識產(chǎn)權(quán)。

由于設施設備缺乏統(tǒng)一的運營準入技術(shù)標準，造成設施設備種類繁多、制式多樣、兼容性差的問題突出，一些城市不同線路，甚至同一線路不同區(qū)段都不同程度地存在設備制式不同、系統(tǒng)不兼容的問題，降低了系統(tǒng)可靠性，造成建設和維護成本高、日常養(yǎng)護維修難度大，增加了系統(tǒng)運營安全風險。

《交通建設與管理》：針對軌道交通安全應急能力的建設，您有何觀點？

劉小明：城市軌道交通一旦發(fā)生突發(fā)事件，人員疏散和事故救援困難，容易導致重大人員傷亡，加強城市軌道交通安全應急能力，及時、高效進行應急處置非常重要。

城市軌道交通安全應急能力建設重點從兩個方面入手。

一是要制定各級各類科學實用的應急預案，形成“橫向到邊、縱向到底”完善的、有機的應急預案體系。

二是要按照各種應急預案，定期開展多種形式的應急演練，模擬設定各種突發(fā)事件實際場景，進行展示性、桌面、“雙盲”等各種形式的演練，并對演練進行全面評估總結(jié)，找出應急處置的不足和預案可能存在漏洞和不合理處，不斷完善應急預案和改進應急處置。

目前，我們正在修訂現(xiàn)行《國家處置城市地鐵事故災難應急預案》。該預案由原建設部組織起草，2005年國務院頒布實施。

近年來，國家應急管理體系和法規(guī)政策不斷完善，城市軌道交通行業(yè)也發(fā)生了巨大變化，為應對行業(yè)發(fā)展新形勢以及應急處置的新要求，2011年啟動了對現(xiàn)行預案的修訂工作，經(jīng)過大量調(diào)研、反復研究論證及多方征求意見，已經(jīng)形成送審稿報送國務院審定。

下一步，待國務院正式發(fā)布后，將指導地方結(jié)合當?shù)貙嶋H情況和自身職責，抓緊修訂本部門、本單位應急預案，并做好與上級預案、其他相關(guān)部門、單位應急預案的銜接配套工作，提高應急預案的科學性、實用性和可操作性。同時，要強化應急演練，提升應急處置能力。

《交通建設與管理》：每年，全國各地軌道交通是否都會開展安全監(jiān)督檢查行動？效果如何？

劉小明：城市軌道交通點多線長、運行環(huán)境復雜、客流高度密集、一旦發(fā)生事故，損失嚴重，應急救援難度大。因此，如何預防和提前預警安全事故的發(fā)生對于城市軌道交通顯得尤其重要。

2013年底，交通運輸部聯(lián)合公安部和國家安全監(jiān)管總局下發(fā)了《關(guān)于深入開展城市軌道交通運營安全隱患排查治理專項活動的通知》（交運發(fā)〔2013〕739號），各地交通、公安和安監(jiān)部門認真貫徹落實文件精神，按照“安全檢查全覆蓋，安全隱患零容忍”的原則，積極組織開展了企業(yè)自查和政府抽查活動，并向三部（局）上報了專項活動開展情況報告。

2014年5月中旬，三部（局）組織專家督導組抽查了杭州、上海、大連、廣州、深圳、昆明、重慶、成都和西安等9個城市，并督促各地針對發(fā)現(xiàn)的安全隱患進行切實整改，取得了良好效果。

各級交通運輸主管部門、城市軌道交通運營企業(yè)也都十分重視城市軌道交通運營安全管理工作；城市軌道交通運營企業(yè)建立了每日崗前自查，月度、季度、半年度及年度自查的安全隱患排查工作機制，城市交通運輸主管部門分月度或者季度定期檢查企業(yè)運營安全隱患自查及整改情況，并對汛期、春運等特殊時間開展專項安全檢查活動，全面落實政府安全監(jiān)管職責，對于發(fā)現(xiàn)的影響運營安全問題，立即督促整改，確保運營安全。

《交通建設與管理》：當前，城市軌道交通最緊迫要推進的幾件事有哪些？

劉小明：當前，城市軌道交通運營管理需要抓緊推進《意見》的貫徹落實工作，從法規(guī)、標準、制度、應急能力和服務質(zhì)量等方面入手，強化日常監(jiān)管，落實各項管理措施。

一是完善法規(guī)標準制度體系。盡快制定出臺《城市軌道交通運營管理規(guī)定》，加快推進城市軌道交通運營標準體系建設，建立健全從業(yè)人員培訓考核、第三方運營安全評估等管理制度。

二是強化應急能力建設。盡快出臺《國家處置城市軌道交通運營突發(fā)事件應急預案》，加強應急隊伍、物資和裝備保障，完善監(jiān)控預警網(wǎng)絡，開展應急演練，普及應急知識，提升乘客自救互救能力。

三是改進提升服務。加強人才培養(yǎng)，提升人員素質(zhì)，滿足運營管理和優(yōu)質(zhì)服務需要。統(tǒng)籌考慮客流需，優(yōu)化服務設施配置，營造溫馨乘車環(huán)境。開展乘客滿意度調(diào)查和服務質(zhì)量評價，督促運營單位全面改進提升服務質(zhì)量。

《交通建設與管理》：在您心目中未來5～10年，我國城市軌道交通應該是怎樣一番圖景，能否描繪一下？

劉小明：未來5~10年，我國城市軌道交通仍將處于快速建設階段。

到2020年，我國內(nèi)地城市軌道交通規(guī)劃總里程超過8500公里（不含有軌電車和市域快軌），全國開通運營城市軌道交通的城市在40個左右。

到2030年，在北京、上海、廣州、深圳等大城市，城市軌道交通占城市公共交通的客運量將達到70%左右，屆時城市軌道交通將真正成為城市公共交通的骨干。

同時，城市軌道交通基本實現(xiàn)網(wǎng)絡化運營，大范圍應用多交路、快慢車、共線、過軌、可變編組等行車組織方法，線網(wǎng)客流更加均衡，高峰時段擁擠狀況得到有效緩解。

換乘組織更加人性化，換乘距離和換乘走行時間進一步縮短，與其他客運方式更加融合，提供一體化的運輸服務，無障礙設施設備更加完備。城市軌道交通也將會更好地引導和支撐城市的發(fā)展和高效地運行。