論地理國情監(jiān)測促進(jìn)行業(yè)轉(zhuǎn)型升級

徐永清，阮于洲

（國家測繪地理信息局 測繪發(fā)展研究中心，北京 100830）

1 引 言

在我國開展地理國情監(jiān)測，既是新時期測繪地理信息工作發(fā)展的必然要求，也是推動全行業(yè)轉(zhuǎn)型升級的重大機(jī)遇和重要突破口。

中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目前的關(guān)鍵詞是“轉(zhuǎn)型升級”。國務(wù)院總理李克強(qiáng)在2013夏季達(dá)沃斯論壇開幕式上指出，要著眼轉(zhuǎn)型升級，調(diào)整優(yōu)化結(jié)構(gòu)。擴(kuò)大內(nèi)需是最大的結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)城鄉(xiāng)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是主要任務(wù)，實現(xiàn)工業(yè)化、信息化、新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是基本途徑，發(fā)展服務(wù)業(yè)是重要的戰(zhàn)略支撐［1］。

作為生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的中國測繪地理信息行業(yè)，同樣面臨轉(zhuǎn)型升級的戰(zhàn)略任務(wù)。國家測繪地理信息局最近確定了“構(gòu)建智慧中國、監(jiān)測地理國情、壯大地信產(chǎn)業(yè)、建設(shè)測繪強(qiáng)國”的發(fā)展總體戰(zhàn)略，為全行業(yè)轉(zhuǎn)型升級提出了明確的方向。

2013年8月19日，中共中央政治局常委、國務(wù)院副總理張高麗在第一次全國地理國情普查電視電話會議強(qiáng)調(diào)，測繪地理信息部門要在普查中發(fā)揮主體作用、承擔(dān)重要任務(wù)，同時要以這次普查為契機(jī)，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，改進(jìn)工作作風(fēng)，全面推動測繪地理信息工作轉(zhuǎn)型升級，進(jìn)一步提升服務(wù)我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局的能力和水平［2］。

由此可見，地理國情監(jiān)測是我國測繪地理信息工作轉(zhuǎn)型升級的重點(diǎn)之一。

各級測繪地理信息部門正以當(dāng)前開展的第一次全國地理國情普查為契機(jī)，進(jìn)一步轉(zhuǎn)換職能，改進(jìn)工作作風(fēng)，提高服務(wù)水平，加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，優(yōu)化調(diào)整組織結(jié)構(gòu)，完善管理體制機(jī)制，提升科學(xué)技術(shù)水平，培養(yǎng)鍛煉人才隊伍，全面提升測繪地理信息在服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局中的保障發(fā)展、公共服務(wù)、應(yīng)急救急、依法監(jiān)管能力［2］，力爭實現(xiàn)事業(yè)發(fā)展的華麗轉(zhuǎn)身和再上臺階，為經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會發(fā)展和人民生活提供更加高效優(yōu)質(zhì)的保障服務(wù)。

2 從數(shù)據(jù)生產(chǎn)轉(zhuǎn)型到保障服務(wù)

地理國情是重要的基本國情，是搞好宏觀調(diào)控、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的重要決策依據(jù)，也是建設(shè)責(zé)任政府、服務(wù)政府的重要支撐，更是測繪地理信息工作的新內(nèi)容。將“監(jiān)測地理國情”作為24字測繪地理信息總體戰(zhàn)略的重要組成部分，集中體現(xiàn)了國家戰(zhàn)略重點(diǎn)和現(xiàn)代技術(shù)發(fā)展趨勢對測繪地理信息轉(zhuǎn)型發(fā)展的要求，體現(xiàn)了新時期測繪地理信息發(fā)展理念、工作重點(diǎn)、功能定位等方面的深刻變化［3］，能夠切實提高測繪地理信息保障服務(wù)的針對性、實用性、知識性、有效性，從而更好地滿足新時期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新需求。

2.1 從基礎(chǔ)測繪轉(zhuǎn)變到按需測繪

傳統(tǒng)基礎(chǔ)測繪強(qiáng)調(diào)滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展各行業(yè)、各領(lǐng)域最普遍、最基礎(chǔ)的保障服務(wù)需求，這種發(fā)展理念使得測繪地理信息保障服務(wù)在具有普遍適用性的同時，也使得其產(chǎn)品服務(wù)形式單一、內(nèi)容單調(diào)、針對性不強(qiáng)、應(yīng)用不夠深入［4］。開展地理國情監(jiān)測體現(xiàn)了以需求為中心的思想，更加強(qiáng)調(diào)按需測繪，強(qiáng)調(diào)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人民生活的實際需要，提供經(jīng)過處理、知識含量更高的產(chǎn)品和服務(wù)，使測繪地理信息產(chǎn)品更好用、更適用、更實用。在傳統(tǒng)測繪地理信息服務(wù)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步拓展地理國情監(jiān)測和信息服務(wù)，既能夠保持測繪地理信息服務(wù)的普遍適用性，又能夠有效提升其知識性和針對性，從而全面提升測繪地理信息保障服務(wù)的總體水平。因此，開展地理國情監(jiān)測，關(guān)鍵在于做好生產(chǎn)服務(wù)和測繪地理信息需求的對接，實現(xiàn)服務(wù)內(nèi)容從以“我”為中心向以用戶為中心的轉(zhuǎn)變。

2.2 從靜態(tài)測繪轉(zhuǎn)變到動態(tài)測繪

受技術(shù)條件的限制，傳統(tǒng)測繪工作主要是根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，按照一定的時間周期測繪、更新地形圖。這種靜態(tài)的、照相式的地形圖產(chǎn)品更新困難，在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中應(yīng)用廣度和深度有限。當(dāng)前我國正處在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時期，也是地表自然和人文地理信息快速變化的時期。如何科學(xué)布局工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，如何統(tǒng)籌規(guī)劃、合理利用國土發(fā)展空間，如何有效推進(jìn)重大工程建設(shè)，動態(tài)的地理國情信息至關(guān)重要。而信息技術(shù)和航天技術(shù)及其應(yīng)用的發(fā)展，航空、航天、地面相結(jié)合的立體式獲取手段的逐步建立，為由靜態(tài)測繪向動態(tài)測繪轉(zhuǎn)變奠定了技術(shù)基礎(chǔ)，也為地理國情監(jiān)測戰(zhàn)略的提出準(zhǔn)備了條件［5］。因此地理國情監(jiān)測強(qiáng)調(diào)“動態(tài)測繪”，即改變按照周期測圖的做法，更加強(qiáng)調(diào)時效性，做到隨時發(fā)現(xiàn)變化、隨時獲取變化、隨時提供使用。

2.3 由數(shù)據(jù)生產(chǎn)轉(zhuǎn)變到保障服務(wù)

測繪地理信息工作由過去的以數(shù)據(jù)生產(chǎn)為主轉(zhuǎn)變到以保障服務(wù)為主，集中體現(xiàn)在地理國情監(jiān)測的功能上。一方面，從地理空間的角度開展國情信息的獲取、處理、服務(wù)，滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對地理國情信息的需求，這是地理國情監(jiān)測最基本的功能。另一方面，充分發(fā)揮地理國情相關(guān)數(shù)據(jù)客觀、真實、準(zhǔn)確的特點(diǎn)，利用地理國情監(jiān)測成果來分析、演算、評估相關(guān)領(lǐng)域的狀況與動態(tài)，提出評價意見和建議，這是地理國情監(jiān)測更高層次的功能。這就使測繪地理信息服務(wù)由間接的地理信息服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)橹苯拥臎Q策咨詢服務(wù)，使測繪地理信息工作重點(diǎn)從數(shù)據(jù)生產(chǎn)轉(zhuǎn)向保障服務(wù)。

3 優(yōu)化測繪地理信息結(jié)構(gòu)

地理國情監(jiān)測是測繪地理信息生產(chǎn)服務(wù)體系當(dāng)中嶄新的組成部分。在我國測繪地理信息事業(yè)格局中增加地理國情監(jiān)測這一新成員，必然要求測繪地理信息產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重新優(yōu)化布局，也意味著測繪地理信息工作在內(nèi)容、產(chǎn)品服務(wù)、工藝流程、組織機(jī)構(gòu)等方面發(fā)生重大變革。

3.1 拓寬工作范圍

要全面、準(zhǔn)確分析地理國情，就必須對覆蓋地表的各類要素進(jìn)行全面的采集和表達(dá)。傳統(tǒng)地形圖上僅僅表達(dá)了有限的幾類要素，其他大量與地理國情相關(guān)的信息并沒有被采集。因此，地理國情監(jiān)測首先體現(xiàn)了工作范圍的拓寬、工作對象的增加，即由專注于表達(dá)有限的幾類地理要素向表達(dá)全部地理要素轉(zhuǎn)變，從過去提供基本地形圖和基本定位服務(wù)擴(kuò)大到對資源、環(huán)境、生態(tài)等全部地理國情要素的動態(tài)監(jiān)測和信息服務(wù)。

3.2 豐富服務(wù)內(nèi)容

傳統(tǒng)測繪地理信息產(chǎn)品服務(wù)種類相對單一、單調(diào)，以測繪控制數(shù)據(jù)、基本地形圖、基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)庫等為主要內(nèi)容，主要滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展最基本、最普遍的需求。地理國情監(jiān)測使新時期測繪地理信息產(chǎn)品服務(wù)種類更加豐富，在傳統(tǒng)產(chǎn)品服務(wù)的基礎(chǔ)上，增加了動態(tài)、實時、按需定制的地理國情監(jiān)測信息服務(wù)，從而使測繪地理信息以新的形式和面貌更加深入地滲透到國家宏觀經(jīng)濟(jì)管理和宏觀調(diào)控的決策中去。

3.3 完善組織體系

地理國情監(jiān)測成為事業(yè)發(fā)展格局中的重要組成部分，意味著地理國情監(jiān)測這一戰(zhàn)略任務(wù)要全面沉淀和落實到現(xiàn)有的生產(chǎn)服務(wù)體系當(dāng)中，實現(xiàn)業(yè)務(wù)化、規(guī)范化、常態(tài)化、制度化開展，現(xiàn)有的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的生產(chǎn)服務(wù)體系和工藝流程要按照開展地理國情監(jiān)測的要求進(jìn)行重構(gòu)和再造。地理國情監(jiān)測的開展要求在生產(chǎn)服務(wù)體系中增加數(shù)據(jù)分析這一環(huán)節(jié)，新時期測繪地理信息生產(chǎn)事業(yè)單位的構(gòu)建也應(yīng)當(dāng)突出這一環(huán)節(jié)，衍生地理國情監(jiān)測中心等相關(guān)組織機(jī)構(gòu)，并與環(huán)境保護(hù)、交通氣象、水文等有關(guān)部門的業(yè)務(wù)融合，加快建立覆蓋全國的地理國情監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。

4 體制機(jī)制調(diào)整勢在必行

隨著地理國情監(jiān)測的深入開展，勢必在體制、機(jī)制方面進(jìn)行深刻調(diào)整，充分調(diào)動相關(guān)部門、各級政府廣泛參與，同時充分利用企業(yè)的力量，發(fā)揮市場的作用，全行業(yè)參與，上下聯(lián)動，協(xié)作配合，以保障地理國情監(jiān)測順利進(jìn)行。

4.1 部門合作，建立機(jī)制

地理國情監(jiān)測對象涉及多個部門，搞好地理國情監(jiān)測工作，建立有關(guān)部門之間，尤其是測繪地理信息部門與監(jiān)測對象主管部門之間的協(xié)調(diào)合作機(jī)制至關(guān)重要［6］。在地理國情監(jiān)測過程中，應(yīng)該形成“測繪地理信息部門主導(dǎo)、有關(guān)部門支持”的地理國情信息獲取、監(jiān)測、預(yù)測及發(fā)布的長效協(xié)調(diào)工作機(jī)制。目前正在開展的第一次全國地理國情普查的組織領(lǐng)導(dǎo)模式為設(shè)計地理國情監(jiān)測工作機(jī)制提供了參考和借鑒。建議以本次普查工作領(lǐng)導(dǎo)小組和相應(yīng)辦事機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)，設(shè)立長期的地理國情監(jiān)測領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)普查工作的組織和領(lǐng)導(dǎo)，協(xié)調(diào)解決重大問題。并將辦事機(jī)構(gòu)設(shè)在國家測繪地理信息局，承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的日常工作，具體負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)與監(jiān)督檢查。在這一領(lǐng)導(dǎo)框架下，建立需求對接、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范協(xié)調(diào)、成果發(fā)布、信息共享等相應(yīng)的工作機(jī)制，以保障地理國情監(jiān)測各項工作有序高效開展。

4.2 系統(tǒng)聯(lián)動，分工協(xié)作

地理國情監(jiān)測是一項復(fù)雜龐大的系統(tǒng)工程，各級測繪地理信息部門不能夠像傳統(tǒng)測繪時那樣各自為戰(zhàn)，而應(yīng)上下聯(lián)動，協(xié)作配合，全行業(yè)參與，全國一盤棋。首先要加強(qiáng)地理國情監(jiān)測管理體制建設(shè)，將地理國情監(jiān)測管理職能賦予各級測繪地理信息行政管理機(jī)構(gòu)。按照長、中、短不同周期和大、中、小不同尺度以及國家、省、市、縣不同范圍，建立健全各級測繪地理信息部門既分工明確、又統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的工作機(jī)制。在明確地理國情監(jiān)測工作的具體工作任務(wù)和工作要求基礎(chǔ)上，根據(jù)我國中央政府和地方政府分灶吃飯的體制現(xiàn)實，合理劃分國家和地方在地理國情監(jiān)測這項工作上事權(quán)，明確主要責(zé)任，明確國家在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、成果管理、信息共享等方面對各地區(qū)地理國情監(jiān)測工作的管理原則和工作機(jī)制。

4.3 政府主導(dǎo)，企業(yè)參與

地理國情監(jiān)測是一項重要的公益性工作，政府部門在其中的作用不可缺位，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮主導(dǎo)作用，在統(tǒng)籌謀劃、頂層設(shè)計發(fā)展藍(lán)圖，構(gòu)建相關(guān)法律法規(guī)和政策環(huán)境，建立健全財政投入機(jī)制和成果發(fā)布機(jī)制，加強(qiáng)本行政區(qū)域范圍內(nèi)的地理國情監(jiān)測的統(tǒng)籌指導(dǎo)和監(jiān)督管理等方面，都需要各級政府發(fā)揮主導(dǎo)作用。

與此同時，地理國情監(jiān)測戰(zhàn)略的提出，還意味著相關(guān)工作任務(wù)的大大增加，僅依賴公益性的測繪地理信息隊伍很難單獨(dú)完成。這就要求注重充分利用企業(yè)的力量，發(fā)揮市場的作用，在地理國情監(jiān)測的全過程以及科技創(chuàng)新和裝備研發(fā)領(lǐng)域，都要充分發(fā)揮地理信息企業(yè)的優(yōu)勢和作用，通過市場化的方式遴選企業(yè)承擔(dān)地理國情監(jiān)測及相關(guān)技術(shù)創(chuàng)新和裝備研發(fā)任務(wù)。

5 全面升級測繪地理信息科技

地理國情監(jiān)測既脫胎于傳統(tǒng)測繪，又有區(qū)別于傳統(tǒng)測繪的諸多特征，對科學(xué)技術(shù)的保障服務(wù)要求也有明顯的自身特點(diǎn)。地理國情監(jiān)測促進(jìn)全行業(yè)轉(zhuǎn)型升級，在科技方面提出了全面升級科學(xué)技術(shù)水平的迫切要求。

5.1 強(qiáng)化四種能力

相對于傳統(tǒng)測繪而言，開展地理國情監(jiān)測，無論是科技創(chuàng)新、裝備建設(shè)還是人才知識結(jié)構(gòu)的布局，其重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)圍繞強(qiáng)化“全、快、深、廣”四種能力展開。“全”即全方位獲取地理信息的能力，要求建立一個空天地海多層次的智能傳感網(wǎng)，以實現(xiàn)地理國情信息“有求必應(yīng)”?！翱臁奔吹乩韲閿?shù)據(jù)快速處理、快速分析的能力，以適應(yīng)地理國情監(jiān)測動態(tài)、快速的基本要求?！吧睢奔瓷罨乩韲樾畔⒎?wù)的能力，要求實現(xiàn)地理國情信息的深入挖掘、深入分析，提供知識性、針對性更強(qiáng)的服務(wù)?！皬V”即廣博的技術(shù)與知識儲備能力，要求地理國情監(jiān)測的技術(shù)和知識儲備要更廣泛、更全面。

5.2 關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)

地理國情監(jiān)測技術(shù)屬于應(yīng)用型技術(shù)，即要以現(xiàn)有的測繪地理信息關(guān)鍵技術(shù)為基數(shù)，針對建立“全、快、深、廣”四種能力的特殊要求，有針對性地強(qiáng)化數(shù)據(jù)獲取、處理、提供技術(shù)，增加數(shù)據(jù)分析技術(shù)。具體而言，地理國情監(jiān)測關(guān)鍵技術(shù)主要包括遙感綜合監(jiān)測技術(shù)、內(nèi)外業(yè)一體化調(diào)查技術(shù)、多源數(shù)據(jù)融合與處理技術(shù)、遙感信息提取與解譯技術(shù)、地理要素變化檢測技術(shù)、地理統(tǒng)計與分析技術(shù)等［7］。這就要求重點(diǎn)針對這些地理國情監(jiān)測關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域開展攻關(guān)和成果轉(zhuǎn)化，構(gòu)建適應(yīng)地理國情監(jiān)測要求和特點(diǎn)的專門技術(shù)體系，充分滿足開展地理國情監(jiān)測工作的實際需要。

5.3 提升裝備水平

針對地理國情監(jiān)測“全、快、深、廣”的要求和特點(diǎn)，測繪地理信息基礎(chǔ)設(shè)施和裝備亦面臨全面升級的迫切需要。這就要求著力構(gòu)建以現(xiàn)代化裝備設(shè)施為核心的信息化測繪體系，加快推動測繪地理信息技術(shù)體系盡快由數(shù)字化向信息化轉(zhuǎn)型升級。重點(diǎn)在于加強(qiáng)以數(shù)據(jù)獲取實時化、處理自動化、服務(wù)網(wǎng)絡(luò)化、產(chǎn)品知識化、應(yīng)用社會化等為主要特征的信息化測繪體系建設(shè)。其中包括建設(shè)由高分辨率光學(xué)立體測圖衛(wèi)星、干涉雷達(dá)衛(wèi)星、激光測高衛(wèi)星、重力衛(wèi)星等組成的具有長期穩(wěn)定運(yùn)行能力的對地觀測系統(tǒng)，增強(qiáng)高分辨率遙感衛(wèi)星影像獲取的自主性和時效性。加強(qiáng)云計算、物聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)網(wǎng)等高新技術(shù)成果和裝備在測繪地理信息領(lǐng)域的應(yīng)用，提升地理國情信息處理、分析、提供的速度、效率和能力等。

5.4 突破人才瓶頸

地理國情監(jiān)測“全、快、深、廣”的要求體現(xiàn)在人才上，就是除了測繪以外，還需要地理、資源、環(huán)境、生態(tài)、水利、人文、經(jīng)濟(jì)、統(tǒng)計、規(guī)劃、管理等多專業(yè)、多領(lǐng)域的優(yōu)秀人才，來實現(xiàn)地理國情的深入分析和應(yīng)用。目前我國測繪地理信息事業(yè)單位從業(yè)人員知識結(jié)構(gòu)相對單一，測繪相關(guān)專業(yè)占70%左右。這對于地理國情數(shù)據(jù)的獲取、處理、服務(wù)尚不會形成障礙，但對于地理國情的分析和研究則顯得無能為力。即使最終形成監(jiān)測報告，也會讓外界對報告的深入性、可信性打上問號。人才，已成為地理國情監(jiān)測工作的一大瓶頸。針對這一現(xiàn)實，一方面，需要完善測繪地理信息對伍的知識結(jié)構(gòu)。通過開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)、引進(jìn)相關(guān)技術(shù)人才等措施對人才結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，培養(yǎng)綜合性優(yōu)秀人才。引導(dǎo)相關(guān)高校調(diào)整學(xué)科設(shè)置，培養(yǎng)知識面廣的復(fù)合型人才。另一方面，也可通過部門合作的方式，充分借用相關(guān)部門的智力資源，共同開展相關(guān)工作。不僅可以彌補(bǔ)測繪地理信息知識結(jié)構(gòu)的缺陷，還可促成相關(guān)部門在地理國情監(jiān)測方面的合作，理順工作機(jī)制，提升監(jiān)測成果的權(quán)威可靠性。

［1］李克強(qiáng).國經(jīng)濟(jì)已到只有轉(zhuǎn)型升級才能持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵階段［DB／OL］.http：／／news.xinhuanet.com／fortune／2013－09／11／c＿117331166.htm，2013－9－11.

［2］張高麗.扎實開展地理國情普查 服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展［N］.人民日報，2013－8－20（2）.

［3］徐德明.監(jiān)測地理國情服務(wù)科學(xué)發(fā)展［N］.人民日報，2011－3－29.

［4］張遠(yuǎn).地理國情監(jiān)測測繪服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新抓手［N］.中國測繪報，2011－3－22（3）.

［5］肖平.關(guān)于地理國（?。┣楸O(jiān)測的思考［N］.中國測繪報，2011－3－18（3）.

［6］陳建國.關(guān)于地理國情監(jiān)測工作的實踐與思考［N］.中國測繪報，2011－3－15（2）.

［7］張繼賢，劉紀(jì)平.關(guān)于地理國情監(jiān)測的若干思考［N］.中國測繪報，2011－3－8（3）.