氣候資源的權力與權利:基于公共財產(chǎn)屬性的構(gòu)造

閆 海，趙巧玉

(遼寧大學，沈陽110136)

氣候資源的權力與權利:基于公共財產(chǎn)屬性的構(gòu)造

閆 海，趙巧玉

(遼寧大學，沈陽110136)

氣候資源不是《憲法》、《物權法》上明確列舉的國家所有權客體，也不具有權利客體的特征。氣候資源與國家所有權客體在權利歸屬、表現(xiàn)形態(tài)、使用方式、存在目的上存在較大差異，乃是一種公共財產(chǎn)?；诠残磐欣碚?，國家是公共財產(chǎn)的受托人，對氣候資源行使諸如氣候資源規(guī)劃權、保護區(qū)設立權、糾紛裁決權及開發(fā)利用行政許可權等管理權。因為氣候資源不是國家所有權客體，源自氣候資源國家管理權的民事主體對氣候資源開發(fā)利用的權利乃是特許物權。氣候資源特許物權具有公私兼容的性質(zhì)，既具有公法性，又具有私法性。

氣候資源;公共財產(chǎn);公共信托理論;氣候資源國家管理權;氣候資源特許物權

一、引 言

黑龍江省人大常委會在2012年6月制定并通過《黑龍江省氣候資源探測與保護條例》，該條例對氣候資源探測的原則和規(guī)劃、探測審批制度、探測結(jié)果的資料匯交、氣候可行性論證等內(nèi)容予以具體、明確的規(guī)定，較好地解決了目前氣候資源探測和保護工作中的諸多問題。在該條例的引領下，我國關于氣候資源探測和保護的地方立法相繼出臺，如同年9月出臺的《西藏自治區(qū)氣候資源條例》、《山西省氣候資源開發(fā)利用和保護條例》及同年11月出臺的《貴州省氣候資源開發(fā)利用和保護條例》等。與其他地方立法不同，《黑龍江省氣候資源探測與保護條例》第7條第1款明確規(guī)定“氣候資源為國家所有”，該條款引發(fā)廣泛爭議，學界主流觀點對此持質(zhì)疑態(tài)度，指出氣候資源國有化是法律上的“不可能任務”。［1］我們也認為“氣候資源為國家所有”并不成立。但是，針對當前盲目開發(fā)利用氣候資源的現(xiàn)實問題，迫切需要的是建設性批評，應當從氣候資源公共財產(chǎn)屬性出發(fā)，根據(jù)公共信托理論，完成氣候資源國家管理權和氣候資源特許物權的權力(利)構(gòu)造。

二、氣候資源的法律屬性:國家所有權客體抑或公共財產(chǎn)

(一)氣候資源不是國家所有權客體

1991年，國家氣象局出臺的《氣候資源管理大綱》(國氣候發(fā)［1991］1號)指出，“氣候資源是指人類憑藉一定的手段、方式所能開發(fā)利用的那一部分氣候條件，是人類可利用、形成財富或使用價值，并能影響勞動生產(chǎn)率的自然物質(zhì)和能量的一部分?！?012年《黑龍江省氣候資源探測與保護條例》第2條第2款也規(guī)定，“本條例所稱的氣候資源，是指能為人類活動所利用的風力風能、太陽能、降水和大氣成分等構(gòu)成氣候環(huán)境的自然資源?！?/p>

我國《憲法》第9條第1款規(guī)定，“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有?！蔽覈段餀喾ā返?5條第1款規(guī)定，“法律規(guī)定屬于國家所有的財產(chǎn)，屬于國家所有即全民所有?！蓖瑫r《物權法》第46至55條共11條明確列舉了國家所有權客體的范圍，其中涉及自然資源的包括:第46條的“礦藏、水流、海域”，第47條的“城市的土地”、“法律規(guī)定屬于國家所有的農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地”，第48條的“森林、山嶺、草原、荒地、灘涂”，第49條的“法律規(guī)定屬于國家所有的野生動植物資源”，第50條的“無線電頻譜資源”，等等。由此可見，氣候資源并不屬于《憲法》、《物權法》所明確列舉的國家所有權客體。如果進一步考慮氣候資源是否可歸屬于《憲法》第9條第1款、《物權法》第48條中“等”之列，則需要在法理上辨析氣候資源是否符合權利客體的特征，甚至從語義上分析與“等”之前所列事物是否具有同一性。

法律關系客體作為聯(lián)系法律關系主體之間權利和義務的中介，不僅是權利和義務的依托，更是確認法律關系性質(zhì)和類型的重要依據(jù)。法律關系客體具體包括財物、行為和精神權益。作為權利和義務載體的法律關系客體具有以下特征。第一，對主體而言，它必須是“有用之物”，圍繞客體可能發(fā)生利益沖突，因此需要對其予以利益界定，即對其權利和義務進行分界，明確其所屬所歸。第二，須是人類能夠控制或者部分控制的“為我之物”，只有人類能夠控制的東西才適宜由法律來調(diào)整，才可以成為行使權利或履行義務的對象。第三，須是獨立于主體之外(在認識上可以與主體分離)的“自在之物”。［2］因此作為權利客體的物必須具有可控制性、可支配性及排他性。氣候資源雖然是人身以外的客觀存在，能夠滿足人們的社會需要，但是其分布隨機且分散，發(fā)揮作用的過程較為短暫。這種不特定化導致人類不能有效控制氣候資源，所以不符合“為我之物”的特征。氣候資源作為無體物，表現(xiàn)為自然力，具有一定的抽象性，難以成為被主體占有、使用、收益、處分的具有存在形態(tài)的事物。此外，氣候資源是一種取之不盡、用之不竭的自然物，不具有稀缺性，是一種自由財產(chǎn)，不是所有權客體，理所當然不是國家所有權的客體。

(二)氣候資源應當是公共財產(chǎn)

羅馬法將不可歸個人所有且不可用來交易的物品稱為非財產(chǎn)物，并且分為神法上的非財產(chǎn)物和人法上的非財產(chǎn)物。人法上的非財產(chǎn)物包括公共財產(chǎn)，即直接服務于某些公共用途，任何人都享有按其公共用途非排他性地使用、且政府無權隨意處置其用途或者利用其獲得收入的財產(chǎn)。［3］對于公共財產(chǎn)，全體社會成員應根據(jù)自然法共同享有，公共財產(chǎn)不能歸屬于任何人甚至國家所有，不得轉(zhuǎn)讓，也不因時效而消滅。［4］與國家所有權的客體相比，公共財產(chǎn)具有四個特征。第一，權利歸屬不同。土地、礦藏、水流、森林等法律明文規(guī)定的自然資源作為國家所有權的客體由國家享有占有、使用、收益、處分等各項權能。公共財產(chǎn)不存在歸誰所有的問題，每個人都可以在法律規(guī)定框架內(nèi)合理使用。第二，表現(xiàn)形態(tài)不同。作為所有權客體的自然資源，應當是有形的、可以被支配的，國家可以有針對性、有計劃性地行使各項權能。公共財產(chǎn)大多沒有具體的物的載體，只能憑感覺感知，具有抽象性，并不存在一定的物質(zhì)形態(tài)。第三，使用方式不同。法律規(guī)定屬于國家所有的自然資源具有排他性，對其使用需要提出申請，經(jīng)過行政許可，繳納一定的費或稅之后才有權開采利用。公共財產(chǎn)作為一種無主物，是人類共有的財產(chǎn)，因此不需要支付報酬，任何人都可以基于自己的合理需求無償使用。第四，存在目的不同。作為國家所有權客體的自然資源應服務于財政收入，實現(xiàn)國庫收入最大化。公共財產(chǎn)直接服務于公共用途，以確保每個公民最低限度的自由和自主為目的。氣候資源不是國家所有權客體，但是符合公共財產(chǎn)的特征，是一種重要的公共財產(chǎn)。

將氣候資源界定為公共財產(chǎn)具有重要意義。首先，明確氣候資源的公共財產(chǎn)屬性，更有效地確認了氣候資源是神圣不可侵犯的。氣候資源在被開發(fā)利用的過程中易遭破壞或者被不當使用，將其定性為公共財產(chǎn)后，國家可以代全體民眾行使管理職責，給予特殊的保護。其次，可以限制政府利用氣候資源獲得不正當收入，保證氣候資源的公益性。國家以管理者的身份對氣候資源進行公平分配，一般不得收取費用。只有在超過基本需求或者妨害他人合理利用的情形下，政府才可以通過收取適當費用保障資源的有序有效利用。再次，實現(xiàn)氣候資源公平與效率之間的平衡。財產(chǎn)權是自由的保證，公共財產(chǎn)則是全體公民實現(xiàn)自由的強有力武器。氣候資源的公共屬性可以減少市場化大規(guī)模分工對弱者個人自由的威脅，使弱者免于受到包括國家在內(nèi)的強者的過度剝削，保障代內(nèi)之間、代際之間基于自身的需求公平地行使各項權利。最后，保證公民對自主需要的氣候資源的利用權，促使氣候資源直接服務于公眾的共同利用，從而增加公民的福利。

三、基于公共財產(chǎn)屬性的氣候資源國家管理權

(一)公共信托理論與氣候資源國家管理權

每個人都可以自由使用公共財產(chǎn)，然而這一使用必然對他人產(chǎn)生負面影響，或者有產(chǎn)生負面影響的可能性，因此使用行為應當受到限制。每個人在使用氣候資源時應當考慮到他人是否可以合理的使用，要盡可能的將對他人的侵害控制在最小程度內(nèi)，這就需要第三方對使用行為加以規(guī)范。公共信托理論(Public Trust Doctrine)較好地解決了這一問題，為國家對公共財產(chǎn)行使管理權提供了依據(jù)?，F(xiàn)代意義上的公共信托理論發(fā)軔于美國，1970年美國密執(zhí)安大學薩克斯教授針對伊利諾斯州中央鐵路訴伊利諾斯州(Illinois Central Railroad V.Illinois)一案發(fā)表評論，提出“陽光、水、野生動物等環(huán)境要素是全體公民的共有財產(chǎn)，公民為了管理他們的共有財產(chǎn)而將其委托給政府，政府從而與公民建立信托關系?！保?］他認為，州政府不能授予私人對公共財產(chǎn)的所有權，賦權他們?nèi)ソ缍ɑ蚋淖児灿猛?，因為空氣、水、陽光等人類生活所必需的環(huán)境要素在受到嚴重污染和破壞以致威脅到人類正常生活的情況下，不應再視為“自由財產(chǎn)”而應成為所有權的客體。環(huán)境資源就其自然屬性和對人類社會的極端重要性來說，應該是全體公民的公共財產(chǎn)，任何人不能任意占有、支配和損害。每個人在充分使用公共財產(chǎn)的同時，不得妨害他人使用公共財產(chǎn)，為了合理支配和保護這種公共財產(chǎn)，應由共有人委托國家來管理。被授權的國家為公共利益來保護和利用公共財產(chǎn)，并且以信托的形式控制這些資源。公共信托實際上是一種社會契約，是主權者的國家和公眾為了維護公共財產(chǎn)達成的合意，通過對國家轉(zhuǎn)讓公共信托財產(chǎn)或者改變其用途施加限制，保護信托財產(chǎn)的公共用途。

由于氣候資源分布不均衡，一定時期內(nèi)可利用的氣候資源在數(shù)量上也是有限的，這需要國家對氣候資源的利用予以平等分配。所謂平等分配，既要保證代內(nèi)的不同地區(qū)的人的平等使用權，又要保證未來世代的人能夠平等地利用資源，只有國家有責任、有能力擔當這一受托人的角色。國家作為受托方，享有管理氣候資源的權力，有效管理可以避免氣候資源陷入哈丁所說的“公地悲劇”。［6］

(二)氣候資源國家管理權的內(nèi)容及其限制

基于公共信托理論，國家不是氣候資源的所有者，只是為了公共利益而受托管理氣候資源，以化解氣候資源開發(fā)中各方的利益沖突，確保氣候資源得到最佳利用。作為受托人，國家可以行使以下四種權力。第一，氣候資源規(guī)劃權。為避免氣候資源開發(fā)的盲目性，保障氣候資源利用的整體性和協(xié)調(diào)性，需要國家對氣候資源開發(fā)利用活動進行有效引導，因此國家有權對氣候資源的探測和開發(fā)予以規(guī)劃。第二，氣候資源保護區(qū)設立權。開發(fā)氣候資源有可能會出現(xiàn)過度開發(fā)、不當開發(fā)等破壞生態(tài)環(huán)境的問題，國家有權遵循法定程序設立氣候資源保護區(qū)，明確禁止在保護區(qū)內(nèi)進行商業(yè)性開發(fā)，并對保護區(qū)內(nèi)已有的開發(fā)項目進行環(huán)境評估，對產(chǎn)生重大污染或者破壞環(huán)境的項目要求限期整治，期滿后仍不合格者可責令其停止。第三，氣候資源糾紛裁決權。不同個體從自身利益出發(fā)尋求氣候資源利用效益最大化可能導致權利沖突，國家作為沖突的第三方，應通過司法或非司法的途徑解決糾紛，及時高效地化解各方之間的矛盾。第四，氣候資源開發(fā)利用許可權。行政許可是行政管理的一項基本手段。應當通過環(huán)境影響評價制度分析開發(fā)利用氣候資源的各項活動對氣候資源的影響，同時制定措施，以減輕或避免對氣候資源產(chǎn)生負面影響。［7］國家有權基于環(huán)境影響評估結(jié)果對個人或者組織的氣候資源開發(fā)行為予以審查，這樣，既保障了全體民眾的公共財產(chǎn)權益，又能避免氣候資源被閑置浪費，還可以及時監(jiān)督開發(fā)行為，從而實現(xiàn)氣候資源的可持續(xù)利用。

公共信托理論不僅賦予國家氣候資源管理權，同時也規(guī)范作為受托人的國家的行為，確保氣候資源國家管理權不被肆意地行使，即國家不得改變氣候資源的公共財產(chǎn)屬性，國家制定、實施法律和政策以公共利益為出發(fā)點。因此，應當增強氣候資源管理權行使中信息公開的力度，擴大信息公開的范圍，確保利益相關人享有充分的參與權和知情權，通過暢通的利益訴求渠道防止公權力被肆意行使。

四、基于公共財產(chǎn)屬性的氣候資源特許物權

(一)公共財產(chǎn)、公共信托與氣候資源特許物權

《物權法》第122、123條規(guī)定的海域使用權、探礦權、采礦權、取水權、養(yǎng)殖權、捕撈權的權利對象為國家所有權客體的自然資源，權利本源是國家所有權的行使?！段餀喾ā返?17條將用益物權定義為“對他人所有的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)，依法享有占有、使用和收益的權利”，由此可見，上述權利屬于用益物權范疇。但是，氣候資源屬于公共財產(chǎn)，不是國家所有權的客體，組織或個人對氣候資源開發(fā)利用的權利亦非源自國家所有權，而是基于國家行使氣候資源管理權中的行政許可，因此不屬于用益物權的范疇，而是特許物權。所謂特許物權是指國家經(jīng)由行政許可直接賦予權利人開發(fā)、利用自然資源的權利，并不表現(xiàn)為對自然資源的簡單占有、控制和利用，而是對自然資源具有創(chuàng)造性的開發(fā)行為。［8］特許物權是對特定自然資源進行某種形式的利用，表現(xiàn)為在原有資源形態(tài)上進行的有目的、可間斷地攝取、開發(fā)和檢測行為等。特許物權的設立有助于提高自然資源的利用效率，防止對環(huán)境和自然資源的掠奪性消耗，實現(xiàn)經(jīng)濟、社會、環(huán)境三者之間的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。氣候資源特許物權是國家基于公共信托理論，以氣候資源管理者的身份，通過行政許可對氣候資源開發(fā)利用活動的民事權利安排。

(二)氣候資源特許物權的雙重屬性

傳統(tǒng)物權以對物的占有和歸屬為目的，特許物權則不同于此。因此氣候資源特許物權亦不是建立在對氣候資源進行控制、占有基礎上的，這是一項公私兼具的民事權利。一方面，氣候資源特許物權具有公法性。氣候資源特許物權的公法性體現(xiàn)在設立程序上，由氣候資源開發(fā)利用主體人向法律法規(guī)確定的有權設定行政許可的行政機關提出申請，只有符合法定要件且經(jīng)過有關行政機關的同意才能取得此項權利。如果權利人違反公共利益和可持續(xù)發(fā)展的要求，相關行政許可機關有權取消該氣候資源特許物權，這并不違背信賴利益保護原則，無須給予任何賠償。另一方面，氣候資源特許物權具有私法性，氣候資源特許物權的私法性是指它的民事財產(chǎn)權性質(zhì)。氣候資源取之不盡、用之不竭，并不稀缺，但是開發(fā)利用氣候資源可以取得收益。氣候資源特許物權的權利人是基于與國家的行政許可合同來確立并行使權利的，當許可到期或者國家基于公共利益的需要終止行政許可，氣候資源特許物權將不復存在，這與民事合同效力終止和解除具有類似之處，體現(xiàn)了私法色彩。

五、結(jié) 語

《黑龍江省氣候資源探測與保護條例》之所以在第7條第1款規(guī)定“氣候資源為國家所有”，乃是嘗試通過確立氣候資源國家所有權以保證氣候資源國家管理權的合法性。但是這一規(guī)定缺乏憲法、法律的實在法支撐，同時氣候資源也不具有所有權客體屬性，因此這一條文是一次失敗的立法實驗。氣候資源不是國家所有權的客體，將其界定為公共財產(chǎn)更符合法理。授權國家對公共財產(chǎn)行使管理權的公共信托理論能夠有效推動氣候資源的開發(fā)和利用，促進環(huán)境與經(jīng)濟、社會的可持續(xù)發(fā)展，乃是避免“公地悲劇”，解決氣候資源開發(fā)和管理困境的可行性方案。依照公共信托理論，由國家行使氣候資源管理權并通過行政許可設立氣候資源特許物權，可以確保國家行使社會公共管理職能，對氣候資源開發(fā)利用活動進行有效的監(jiān)管，從而避免了氣候資源權屬之爭，具有可操作性。

［1］侯佳儒.氣候資源國有化:法律上的“不可能任務”［J］.中國政法大學學報，2012，(6).

［2］張文顯.法哲學范疇研究:修訂版［M］.北京:中國政法大學出版社，2001:106-107.

［3］肖澤晟.社會公共財產(chǎn)與國家私產(chǎn)的分野——對我國“自然資源國有”的一種解釋［J］.浙江學刊，2007，(6).

［4］汪勁.環(huán)境法律的理念與價值追求［M］.北京:法律出版社，2000:238-240.

［5］Joseph L.Sax.The Public Trust Doctrine in Natural Resources Law:Effective Judicial Intervention［J］.Michigan Law Review，1970，(3).

［6］ ［美］科爾.污染與財產(chǎn)權:環(huán)境保護的所有權制度比較研究［M］.嚴厚福，王社坤，譯.北京:北京大學出版社，2009:5-8.

［7］代杰.氣候資源立法要點與規(guī)則整合［J］.山東工商學院學報，2012，(6).

［8］楊立新.物權法［M］.北京:中國人民大學出版社，2009:143.

〔責任編輯:沈 丹〕

Power and Rights of Climate Resources Based on Structure of the Properties of Public Property

YAN Hai，ZHAO Qiao-yu
(Liaoning University，Shenyang 110136，China)

Climate resources are not clearly listed on the objects of state ownership in Constitution or Property Law，nor has the characteristics of objectof right.There are big differences between Climate resources and the object of state ownership such as forms，using methods and purpose of existence.Climate resources are public property.Based on the public trust theory，the state is the trustee of public property，the state sets up the power of climate resources planning，the power of setting protection zone，the power of development and utilization of administrative permission，the power of decisions on dispute and so on.As climate resources are not the object of state ownership，the right to use climate resources is chartered real right from a civil subject powered by the state to develop and utilize.Climate resources chartered real right has public and private characteristics，which is compatible.

climate resources;public property;public trust theory;State Administrative Power of climate resources;Chartered Real Right of climate resources

D922.6;X2

A文章分類號:1674-7089(2014)02-0052-05

2013-12-30

閆海，男，遼寧本溪人，遼寧大學法學院教授，主要從事自然資源與環(huán)境保護法研究;趙巧玉，女，河南新鄉(xiāng)人，遼寧大學法學院碩士研究生，主要從事自然資源與環(huán)境保護法研究。