以項(xiàng)目代建制為例探索重慶市政府投資公益項(xiàng)目管理模式發(fā)展

陳驤

（重慶市城市建設(shè)發(fā)展有限公司，重慶400014）

以項(xiàng)目代建制為例探索重慶市政府投資公益項(xiàng)目管理模式發(fā)展

陳驤

（重慶市城市建設(shè)發(fā)展有限公司，重慶400014）

該文以專司政府投資公益性項(xiàng)目代建企業(yè)發(fā)展軌跡為例，探索重慶市政府投資公益項(xiàng)目的建設(shè)管理的發(fā)展沿革，在新的發(fā)展機(jī)遇面前對(duì)代建企業(yè)及代建制提出一些改革方向的建議。

重慶市；代建制；公益項(xiàng)目；政府投資工程；土地儲(chǔ)備制度

重慶市作為西部唯一的直轄市，經(jīng)濟(jì)政治發(fā)展水平較為先進(jìn)，在全國(guó)范圍內(nèi)較早地進(jìn)行了政府投資項(xiàng)目管理體制改革，率先在市屬重點(diǎn)重要公益性項(xiàng)目上推行“代建制”管理。2004年7月，國(guó)務(wù)院頒布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》，正式明確了代建制是我國(guó)投資體制改革的重要方向。此后，代建制在全國(guó)推廣，成為政府投資公益項(xiàng)目建設(shè)管理的主要模式。重慶市城市建設(shè)發(fā)展有限公司（以下簡(jiǎn)稱城發(fā)公司）作為重慶市政府投資公益項(xiàng)目管理模式的主要載體，其發(fā)展過(guò)程濃縮了政府投資公益項(xiàng)目建設(shè)管理的發(fā)展軌跡。

1 政府投資工程管理方式改革的初步探索

1.1 成立背景

2000年，在重慶市投融資體制改革的大背景下，城發(fā)公司肩負(fù)政府投資工程管理方式改革探索而成立。城發(fā)公司為國(guó)有獨(dú)資企業(yè)，作為項(xiàng)目法人專司財(cái)政性投資項(xiàng)目的建設(shè)管理。究其成立該公司的主要意義在于按照職能部門(mén)“建投管建”職責(zé)逐漸分離的原則，以業(yè)主身份代表政府進(jìn)行重大項(xiàng)目的建設(shè)管理，以期通過(guò)對(duì)各類非盈利性政府投資項(xiàng)目實(shí)行統(tǒng)一的組織實(shí)施、建設(shè)監(jiān)督，合理安全運(yùn)用建設(shè)資金，實(shí)現(xiàn)城市公益項(xiàng)目的投資可控、滿足功能、質(zhì)量?jī)?yōu)良[1]。在這種管理思路和模式下，城發(fā)公司以“重慶速度”完成了一批在重慶極有影響力的公益性項(xiàng)目，如奧體中心、三峽博物館等，時(shí)至今日，這些項(xiàng)目仍是重慶城市形象的名片。

1.2 管理模式

對(duì)于在政府投資工程管理方式探索和實(shí)踐的初期，以城發(fā)公司為典型的代建單位，采取“專業(yè)化集中管理”的方式，從全市建設(shè)系統(tǒng)抽調(diào)具有熟悉建設(shè)管理流程、前期策劃協(xié)調(diào)能力強(qiáng)、現(xiàn)場(chǎng)管理經(jīng)驗(yàn)豐富的行業(yè)管理精英，以企業(yè)獨(dú)立法人實(shí)施項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)制的專業(yè)化管理，參與前期決策、實(shí)施管理、后期移交和維保，承擔(dān)著工程前期階段、實(shí)施階段、竣工驗(yàn)收階段等三階段管理的風(fēng)險(xiǎn)和義務(wù)（圖1）。

圖1 三階段建設(shè)流程表

而政府有關(guān)職能部門(mén)按各自職能對(duì)代建項(xiàng)目進(jìn)行指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督及管理。發(fā)展改革部門(mén)牽頭負(fù)責(zé)代建制實(shí)施的監(jiān)督管理，財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)項(xiàng)目資金使用的監(jiān)督管理，建設(shè)行政部門(mén)負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中的建設(shè)行政管理，其他有關(guān)部門(mén)按照各自職責(zé)分工參與有關(guān)工作。通過(guò)一系列項(xiàng)目代建管理的實(shí)踐，項(xiàng)目投資、質(zhì)量、工期、安全均實(shí)現(xiàn)了合同約定，有效解決了原有政府投資項(xiàng)目“超規(guī)模、超投資、超工期”的問(wèn)題。

在獲得有益經(jīng)驗(yàn)和取得良好效果之后，為進(jìn)一步發(fā)展代建制，引入良性競(jìng)爭(zhēng)，重慶市設(shè)定代建準(zhǔn)入制度，通過(guò)招標(biāo)從社會(huì)中介機(jī)構(gòu)中選擇代建單位，并在除公益性項(xiàng)目之外的其他建設(shè)領(lǐng)域逐步推廣。

1.3 體制制約和發(fā)展障礙

但在進(jìn)入2004年后，在當(dāng)年全市計(jì)劃重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目總投資2622億元、大量重大項(xiàng)目上馬的巨大機(jī)遇面前，城發(fā)公司僅承擔(dān)其中的3個(gè)公益性項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)，全市代建項(xiàng)目共計(jì)10余個(gè)，在經(jīng)過(guò)了項(xiàng)目建設(shè)代理制的萌芽期后，如此單一少量的業(yè)務(wù)無(wú)疑給代建制發(fā)展?jié)擦伺枥渌▓D2）。

圖2 全市公益性項(xiàng)目建設(shè)分布圖

代建制下一步的道路將何去何從？傳統(tǒng)的政府財(cái)政資金投資方式下的項(xiàng)目管理公司雖進(jìn)行了一定程度建管體制的改革，但面對(duì)市場(chǎng)新的要求和生存需要，企業(yè)改革勢(shì)在必行。

2 融資保投資、土地儲(chǔ)備制度促公益項(xiàng)目建設(shè)

從2004年起，重慶市政府提出要從政府層面舉債為主，轉(zhuǎn)變?yōu)橐越ㄔO(shè)性投資集團(tuán)作為企業(yè)向社會(huì)融資為主，從根本上改變重慶市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資體制，逐步形成基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施領(lǐng)域政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、市場(chǎng)運(yùn)作的多元投資格局[2]。

2.1 土地儲(chǔ)備制度促進(jìn)公益項(xiàng)目建設(shè)

2003年，重慶市政府在土地儲(chǔ)備中心的基礎(chǔ)上成立重慶市地產(chǎn)集團(tuán)。作為重慶市政府注資的專事土地儲(chǔ)備和開(kāi)發(fā)整理的運(yùn)作載體。土地儲(chǔ)備制度運(yùn)行后，以土地為核心，滾動(dòng)開(kāi)發(fā)籌集建設(shè)資金的操作，為重慶城市建設(shè)帶來(lái)巨額資金。

2005年，經(jīng)市政府決定，將城發(fā)公司整體劃入重慶市地產(chǎn)集團(tuán)管理，“既可使該公司獲得更多的公益建設(shè)項(xiàng)目代理管理業(yè)務(wù)，又可以彌補(bǔ)地產(chǎn)集團(tuán)缺乏項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)的不足”。

依托地產(chǎn)集團(tuán)的融資平臺(tái)，城發(fā)公司在此時(shí)期承接的公益項(xiàng)目代建任務(wù)劇增，市地產(chǎn)集團(tuán)作為項(xiàng)目建設(shè)期業(yè)主負(fù)責(zé)項(xiàng)目資金的籌措和監(jiān)管，城發(fā)公司作為代理業(yè)主負(fù)責(zé)項(xiàng)目的組織建設(shè)。這些項(xiàng)目的建設(shè)模式主要分為兩類：一是遷建類項(xiàng)目，遷建類項(xiàng)目通過(guò)土地置換，將原項(xiàng)目地址的土地進(jìn)行整治掛牌出讓，收回土地出讓金用于抵扣新址項(xiàng)目建設(shè)的投資，由于一般情況下原址的地價(jià)比新址的土地級(jí)差大，這部分溢價(jià)減輕了政府財(cái)政壓力；二是大型基礎(chǔ)設(shè)施包括文體醫(yī)衛(wèi)項(xiàng)目。在集團(tuán)儲(chǔ)備地上投建公共設(shè)施，一方面公共設(shè)施的建成使城市配套更加完善，帶動(dòng)周邊土地增值，另一方面土地增值后釋放土地供應(yīng)，獲得更大的土地出讓利益，又用于投資公共設(shè)施。城發(fā)公司在公益項(xiàng)目建設(shè)與土地儲(chǔ)備的良性循環(huán)中，扮演著一個(gè)至關(guān)重要的作用，那就是高效達(dá)成公益項(xiàng)目的建設(shè)目標(biāo)，以促進(jìn)城市發(fā)展和滿足土地儲(chǔ)備的需要。2006-2012年期間，城發(fā)公司累積完成政府投資建設(shè)項(xiàng)目20余個(gè)，區(qū)域遍及渝中、南岸、江北等主城9區(qū)，建設(shè)類型涉及政權(quán)項(xiàng)目、道路橋梁、文體醫(yī)衛(wèi)等多領(lǐng)域。

2.2 代建制發(fā)展的困惑

經(jīng)過(guò)多年代建制的推行和發(fā)展，也暴露出代建制度的一些不足。第一，目前我國(guó)尚未形成系統(tǒng)的、統(tǒng)一的、完整的代建制基本管理模式。即使在重慶市范圍內(nèi)，市管項(xiàng)目與區(qū)管項(xiàng)目之間、不同區(qū)所管項(xiàng)目之間、不同建設(shè)業(yè)主之間，在決策程序、審批程序、報(bào)建程序、監(jiān)管方式、資金流轉(zhuǎn)方式等方面均存在巨大差異。同一行政級(jí)別的管理部門(mén)之間，對(duì)同一具體事項(xiàng)的認(rèn)識(shí)也尚未完全統(tǒng)一。代建單位身份沒(méi)有明確的法律地位，未參與項(xiàng)目決策，而部分項(xiàng)目在決策階段存在的功能、標(biāo)準(zhǔn)、投資不匹配等問(wèn)題卻需要在建設(shè)過(guò)程中解決，風(fēng)險(xiǎn)移嫁到代建單位，既不利于項(xiàng)目目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，也不利于代建單位的發(fā)展。因此，需要在代建模式法律、法規(guī)完善，代建項(xiàng)目決策程序、代建項(xiàng)目評(píng)價(jià)體系等多方面夯實(shí)代建制模式的基礎(chǔ)。第二，代建單位通過(guò)專業(yè)管理，保證了投資資金的合理使用，確保公益性項(xiàng)目的優(yōu)質(zhì)高效建成，有助于城市區(qū)域功能的完善和城市品質(zhì)的提升，創(chuàng)造了較高的社會(huì)效益，但企業(yè)本身沒(méi)有企業(yè)利益，僅靠收取微薄代建費(fèi)，未能參與城市建設(shè)發(fā)展的紅利分配，長(zhǎng)此以往，將無(wú)法調(diào)動(dòng)企業(yè)積極性，影響代建制的下一步發(fā)展。

3 推動(dòng)代建制創(chuàng)新發(fā)展，以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的思路運(yùn)作公益性項(xiàng)目

根據(jù)2013年政府預(yù)算報(bào)告顯示，重慶土地出讓金收入較上年幾乎零增長(zhǎng)，而在2012年該項(xiàng)實(shí)際收入未像過(guò)去幾年實(shí)現(xiàn)大幅超收，繼續(xù)維持較低預(yù)期。在國(guó)家對(duì)房地產(chǎn)宏觀調(diào)控下，樓市低迷，土地資產(chǎn)縮水，以出讓土地為主的融資能力下降，如果土地資源在未來(lái)不能滿足年度投資量需求的話，主要靠財(cái)政負(fù)債的公益項(xiàng)目建設(shè)思路需盡快轉(zhuǎn)變。

未來(lái)五年，重慶要實(shí)現(xiàn)國(guó)家中心城市核心引領(lǐng)功能，逐步拓展城市功能，提升城市發(fā)展品質(zhì)，通過(guò)整體規(guī)劃、前瞻調(diào)控，按照集約、智能、綠色、低碳的要求，讓公益項(xiàng)目為城市發(fā)展服務(wù)、為社會(huì)和諧服務(wù)、為市民共享服務(wù)。

重慶市公益項(xiàng)目建設(shè)應(yīng)考慮未來(lái)的生存和發(fā)展，重點(diǎn)在于提升公益性項(xiàng)目?jī)r(jià)值、實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的自我反哺作用。因此，應(yīng)以市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)理念運(yùn)作公益項(xiàng)目建設(shè)，以公益項(xiàng)目聚攏吸引人氣，以完備的配套設(shè)施輔助公益項(xiàng)目有效運(yùn)行，形成良性運(yùn)營(yíng)循環(huán)，開(kāi)拓多贏的局面，使城市功能得以完善，政府資金得到可靠回收，市民生活品質(zhì)得到提高。

在未來(lái)的公益性項(xiàng)目建設(shè)中，公益項(xiàng)目承擔(dān)主體可參照上海模式，從公益項(xiàng)目建設(shè)管理者轉(zhuǎn)變?yōu)楣骓?xiàng)目的運(yùn)作者，通過(guò)對(duì)公益項(xiàng)目進(jìn)行總體策劃，既要保障項(xiàng)目必備功能，又要拓展提升配套功能，即根據(jù)市場(chǎng)需求自主投資建設(shè)由市政府投資建設(shè)公益性設(shè)施之外的其他公共配套設(shè)施。如此一來(lái)，一方面可有效減輕政府投資壓力，另一方面也可使國(guó)有企業(yè)按市場(chǎng)需求配置并獲得優(yōu)質(zhì)存量資產(chǎn)。既保證國(guó)有投資保值增值，又能做大做強(qiáng)國(guó)有企業(yè)。

4 結(jié)語(yǔ)

重慶市投融資體制改革在公益性項(xiàng)目建設(shè)中不斷實(shí)踐，不斷修正，努力探索出一條適應(yīng)城市發(fā)展的項(xiàng)目管理模式。按照市場(chǎng)化運(yùn)作公益性項(xiàng)目的總體思路，代建單位可探索性地將城市、社會(huì)和項(xiàng)目視為一個(gè)整體，實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步和公益項(xiàng)目提升的有機(jī)結(jié)合，轉(zhuǎn)化成企業(yè)發(fā)展的新動(dòng)力，轉(zhuǎn)化成城市建設(shè)的創(chuàng)新力。

[1]權(quán)曙光，任遠(yuǎn).代建制與其他項(xiàng)目管理模式的比較研究[J].建設(shè)管理，2009（9）:7-9.

[2]2004年重慶市政府工作報(bào)告[R].重慶市人民政府，2004.

責(zé)任編輯：孫蘇

Discussion on Management Developmentof Public ProjectInvested by Chongqing Government——A Case Study of Project Consigning Construction

The developmenthistory ofconsigning construction ofgovernment-invested public projects is exampled to explore the developmenthistory of construction management of public projects invested by Chongqing governmentand presentsome suggestions on reform of construction enterprises and consigning construction system.

Chongqing；consigning construction system；public projects；government-invested projects；land storage system

F284

A

1671-9107（2014）10-0023-03

10.3969／j.issn.1671-9107.2014.10.023

2014-08-20

陳驤（1982-），女，重慶人，研究生，工程師，主要從事項(xiàng)目建設(shè)管理工作。