守住自然保護(hù)的生命線

周贏

守住自然保護(hù)的生命線

周贏

我國(guó)生態(tài)退化已經(jīng)導(dǎo)致生物多樣性衰退，環(huán)境自凈力降低，水資源匱乏，沙塵暴、沙漠化、石漠化、泥石流、霧霾等極端氣候現(xiàn)象以及自然災(zāi)害日益頻繁出現(xiàn)。每年因?yàn)樯鷳B(tài)退化導(dǎo)致的GDP損失數(shù)以億計(jì)，嚴(yán)重制約了全面建設(shè)小康社會(huì)的發(fā)展進(jìn)程。

黨的十八大從“五位一體”總布局的高度提出了大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確指出劃定生態(tài)保護(hù)紅線。這是繼“18億畝耕地紅線”之后，另一條被提升為國(guó)策的紅線。其目的就是減少大規(guī)模、高強(qiáng)度的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化開(kāi)發(fā)，遏制生態(tài)系統(tǒng)不斷退化的趨勢(shì)。

江西、內(nèi)蒙古、廣西、湖北已被環(huán)境保護(hù)部列為試點(diǎn)區(qū)域。不久前，深圳、江蘇、天津已經(jīng)率先劃定生態(tài)紅線，2014年劃定生態(tài)紅線的工作正在如火如荼地全面開(kāi)展。

牢牢把握生態(tài)安全底線

今年1月，環(huán)境保護(hù)部發(fā)布《國(guó)家生態(tài)保護(hù)紅線——生態(tài)功能基線劃定技術(shù)指南（試行）》，標(biāo)志著生態(tài)保護(hù)紅線劃定工作進(jìn)入全國(guó)整體推進(jìn)階段。

1997年，《中國(guó)自然保護(hù)區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要 （1996—2010年）》

2008年，《全國(guó)生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃》

2010年，《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》

2013年，十八大公報(bào)提出建立生態(tài)紅線

劃定生態(tài)紅線是推進(jìn)生態(tài)文明頂層設(shè)計(jì)的重要內(nèi)容，對(duì)促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和自然資源保護(hù)意義重大?！吧鷳B(tài)空間格局的安全和生態(tài)系統(tǒng)功能的維護(hù)需要紅線來(lái)調(diào)控” ，環(huán)境生態(tài)學(xué)專家、中國(guó)工程院院士金鑒明說(shuō)。

然而劃定生態(tài)紅線并非易事。一些環(huán)境界學(xué)者擔(dān)憂，后續(xù)的巨額資金和法律制度等能否跟得上？地方政府對(duì)紅線劃定的認(rèn)識(shí)和決心又當(dāng)如何？紅線的劃定范圍、技術(shù)流程如何界定？金鑒明也曾經(jīng)向媒體表示過(guò)，如何促使紅線落地是擺在面前的最大難題。

環(huán)境保護(hù)部根據(jù)生態(tài)保護(hù)紅線提出的背景與發(fā)展過(guò)程，兼顧資源、環(huán)境、生態(tài)三大領(lǐng)域的重大問(wèn)題與保護(hù)需求，提出了構(gòu)建以生態(tài)功能紅線、環(huán)境質(zhì)量紅線和資源利用紅線為核心的國(guó)家生態(tài)保護(hù)紅線體系。 有關(guān)專家也認(rèn)為，生態(tài)紅線至少要保護(hù)三個(gè)重要方面，即保護(hù)重要的生態(tài)功能區(qū)、保護(hù)生物多樣性和保護(hù)生態(tài)屏障。

2013年7月，國(guó)家林業(yè)局啟動(dòng)生態(tài)紅線保護(hù)行動(dòng)，該行動(dòng)劃定林地和森林、濕地、荒漠植被、物種四條紅線，要求全國(guó)林地面積不低于46.8億畝，森林面積不低于37.4億畝，森林蓄積量不低于200億立方米，濕地面積不少于8億畝，治理宜林宜草沙化土地、恢復(fù)荒漠植被不少于53萬(wàn)平方公里，各級(jí)各類自然保護(hù)區(qū)嚴(yán)禁開(kāi)發(fā)，現(xiàn)有瀕危野生動(dòng)植物必須得到全面保護(hù)。

顯然，保護(hù)自然保護(hù)地必將在生態(tài)紅線落地上發(fā)揮重要作用。 在2014年全國(guó)政協(xié)會(huì)議上，一份《關(guān)于加強(qiáng)自然保護(hù)地管理，有效保護(hù)生態(tài)紅線》的提案，就提出“守住這些紅線的最重要手段就是建立自然保護(hù)地”的建議。

直面自然保護(hù)地危機(jī)

“自然保護(hù)地”是國(guó)家依法予以特殊保護(hù)和管理的各種自然生態(tài)區(qū)域的總稱，是一個(gè)寬泛的概念，包括自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、濕地公園、水源保護(hù)區(qū)、地質(zhì)公園、水利風(fēng)景區(qū)、自然保護(hù)小區(qū)等。過(guò)去30年，中國(guó)已經(jīng)建立各類自然保護(hù)地8000多個(gè)，占陸地18%，涉及2600多個(gè)自然保護(hù)區(qū)、近千處風(fēng)景名勝區(qū)、2700多處森林公園?？梢哉f(shuō)我國(guó)自然資源保護(hù)取得了不少成績(jī)。

然而我國(guó)的自然保護(hù)地面積雖大，分布格局卻嚴(yán)重不均衡?！拔覈?guó)大于1000平方公里的自然保護(hù)區(qū)數(shù)量?jī)H占保護(hù)區(qū)總數(shù)的5.8%，面積幾近80%，絕大部分位于西部和北部。海岸灘涂濕地的自然保護(hù)地覆蓋率非常低，不足3%，河流自然保護(hù)地更是聊聊無(wú)幾?！敝袊?guó)科學(xué)研究院動(dòng)物研究所副研究員解焱說(shuō)。

此外，一些民間調(diào)查顯示，我國(guó)不少自然保護(hù)區(qū)管理水平較低，保護(hù)地內(nèi)各種人類活動(dòng)無(wú)法得到有效控制。“我國(guó)的自然保護(hù)區(qū)雖然數(shù)量與年俱增，但不斷被經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)和工程建設(shè)項(xiàng)目調(diào)整、瘦身以至瓦解，有效性不斷降低，保護(hù)價(jià)值和科學(xué)價(jià)值正在喪失，一些重要的國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)面臨解體的危機(jī)?！敝袊?guó)人與生物圈國(guó)家委員會(huì)委員、國(guó)家林業(yè)局高級(jí)工程師沈孝輝說(shuō)。

可見(jiàn)，我國(guó)自然保護(hù)地的保護(hù)工作還處于“治理與破壞”相持階段，保護(hù)區(qū)的發(fā)展和建設(shè)處于搶救性保護(hù)階段。自然保護(hù)網(wǎng)絡(luò)還不能充分發(fā)揮應(yīng)有的作用。

加強(qiáng)自然保護(hù)地立法

在2013年中華環(huán)保民間組織可持續(xù)發(fā)展年會(huì)上，民間環(huán)保組織對(duì)自然保護(hù)區(qū)“自身難?！钡那闆r進(jìn)行了討論。諸如神農(nóng)架自然保護(hù)區(qū)小水電開(kāi)發(fā)、長(zhǎng)江上游珍稀魚(yú)類國(guó)家級(jí)保護(hù)區(qū)因小南海水電站建設(shè)被迫調(diào)整、環(huán)評(píng)公示期施工的遼寧盤(pán)錦濱海公路試圖穿越國(guó)家二級(jí)保護(hù)動(dòng)物斑海豹的核心棲息地等等均被談及。本應(yīng)當(dāng)做“生態(tài)安全底線”去保護(hù)的自然保護(hù)區(qū)，如今顯得有些“沒(méi)底氣”。

地處江蘇沿海的鹽城濕地豐富，為了守護(hù)“濕地禁區(qū)”，江蘇鹽城邊防支隊(duì)官兵受命進(jìn)駐。

相關(guān)法律的缺失被指是造成這些問(wèn)題的重要原因之一。目前我國(guó)只有《自然保護(hù)區(qū)條例》和《風(fēng)景名勝區(qū)條例》。由于法律法規(guī)的缺失，不管是自然保護(hù)區(qū)和風(fēng)景名勝區(qū)，還是森林公園、濕地公園、水源保護(hù)地、地質(zhì)公園、水利風(fēng)景區(qū)等其他類型保護(hù)地，都沒(méi)有得到應(yīng)有的科學(xué)保護(hù)。

另一個(gè)原因就是多部門(mén)的條塊分割管理。自然保護(hù)地分屬于國(guó)家林業(yè)局、環(huán)保部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、農(nóng)業(yè)部、國(guó)土資源部、海洋局等十幾個(gè)部門(mén)管理。中國(guó)科學(xué)院亞熱帶農(nóng)業(yè)生態(tài)研究所學(xué)術(shù)委員會(huì)主任吳金水曾指出，“十幾個(gè)部門(mén)條塊分割，缺乏信息交流及共享機(jī)制，無(wú)法從行政角度制定統(tǒng)一的保護(hù)規(guī)劃并實(shí)施有效管理?！?/p>

據(jù)了解，《自然保護(hù)地法》曾一度被全國(guó)人大環(huán)資委醞釀出臺(tái)，但最終還是因?yàn)椴块T(mén)之間的利益難以均衡而被擱置?！蹲匀槐Ｗo(hù)地法》隨后試圖為《自然遺產(chǎn)保護(hù)法》所替代，但卻被眾多反對(duì)聲音叫停。

“《自然遺產(chǎn)保護(hù)法》不僅不能幫助解決目前我國(guó)保護(hù)地體系立法當(dāng)中存在的問(wèn)題，反而會(huì)帶來(lái)更多的混亂。最理想的還是建立一個(gè)覆蓋整個(gè)保護(hù)地領(lǐng)域的基本法，以便建立捍衛(wèi)中國(guó)生態(tài)安全底線的長(zhǎng)效機(jī)制?！苯忪驼f(shuō)。

2013年，北京代表團(tuán)向全國(guó)人大提交一份呼吁制定《自然保護(hù)地法》的議案。該議案建議保留現(xiàn)有多部門(mén)管理形式，由環(huán)境保護(hù)部專責(zé)負(fù)責(zé)統(tǒng)一協(xié)調(diào)和監(jiān)管，并鼓勵(lì)社會(huì)參與自然保護(hù)地的管理。

建立國(guó)家公園體制

十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確指出：劃定生態(tài)紅線。堅(jiān)定不移實(shí)施主體功能區(qū)制度，建立國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度，嚴(yán)格按照主體功能區(qū)定位推動(dòng)發(fā)展，建立國(guó)家公園體制。

國(guó)家公園是指國(guó)家為保護(hù)一個(gè)或多個(gè)典型生態(tài)系統(tǒng)的完整性，為生態(tài)旅游、科學(xué)研究和環(huán)境教育提供場(chǎng)所而劃定的需要特殊保護(hù)、管理和利用的自然區(qū)域。

這一概念源自美國(guó)，1872年，美國(guó)設(shè)立了世界上最早的國(guó)家公園，即黃石國(guó)家公園。目前，世界上已有200多個(gè)國(guó)家和地區(qū)建立了近10000個(gè)國(guó)家公園。

建立國(guó)家公園的目的就在于保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的完整性，做到資源保護(hù)與開(kāi)發(fā)利用的“雙贏”。然而，就中國(guó)目前情況而言，打破部門(mén)利益局限，構(gòu)建有效率的資源管理與運(yùn)行體系，保障充足的資金，都被認(rèn)為是建立國(guó)家公園體制的難點(diǎn)。

2014年全國(guó)兩會(huì)期間，《關(guān)于加強(qiáng)自然保護(hù)地管理，有效保護(hù)生態(tài)紅線》的提案對(duì)此給出了一些建議。提案建議保障每年0.2% GDP以上的經(jīng)費(fèi)投入，用于自然保護(hù)地體系的保護(hù)管理工作，這些經(jīng)費(fèi)不能變相用于任何經(jīng)營(yíng)投資。經(jīng)費(fèi)應(yīng)主要來(lái)自中央和省級(jí)政府財(cái)政，完善和實(shí)施分級(jí)管理制度。

“這將成為一項(xiàng)重要的大區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，可以真正把國(guó)家資金和省級(jí)的資金更多地投入到我們重點(diǎn)需要保護(hù)的那些區(qū)域中去?！苯忪驼f(shuō)。

另外，建立國(guó)家公園體制也將對(duì)物種保護(hù)起到積極作用。對(duì)于需要大范圍才能生存的物種來(lái)講，孤立的自然保護(hù)地?zé)o法達(dá)到保護(hù)目的，如藏羚羊、黃羊、老虎、雪豹、豹、白鰭豚、江豚、大熊貓等。

民間動(dòng)物保護(hù)人士認(rèn)為，保護(hù)一個(gè)物種，不能只保護(hù)一頭動(dòng)物，必須要至少保護(hù)一個(gè)可以長(zhǎng)期自我繁衍的種群。

科考資料表明，一頭雌性繁殖虎的領(lǐng)域范圍約450km2，種群的最低數(shù)量是15-18只雌性繁殖虎，因此，維持一個(gè)東北老虎種群需要的面積，以18只計(jì)算是8100 km2。但是我國(guó)目前最大的東北虎保護(hù)區(qū)——琿春東北虎國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，面積僅為1000 km2。

延邊州擁有全國(guó)50%以上的野生東北虎種群和幾乎全部的遠(yuǎn)東豹種群，在中國(guó)東北虎和遠(yuǎn)東豹種群恢復(fù)和擴(kuò)展中具有最重要地位。若能在琿春、汪清轄區(qū)內(nèi)建設(shè)虎豹國(guó)家公園，借用東北虎和遠(yuǎn)東豹，打出生態(tài)延邊品牌，提升延邊整體價(jià)值，那里的人民將獲得更多的生態(tài)紅利。