環(huán)保投資進(jìn)入萬(wàn)億元時(shí)代，錢從哪里來(lái)

劉世昕

環(huán)保投資進(jìn)入萬(wàn)億元時(shí)代，錢從哪里來(lái)

劉世昕

只有設(shè)計(jì)具有政策強(qiáng)制性和利益導(dǎo)向性雙重功能的籌集環(huán)保資金的措施和手段，才能促進(jìn)多元化投資主體源源不斷地進(jìn)入國(guó)內(nèi)環(huán)保產(chǎn)業(yè)投資領(lǐng)域。

2013年9月國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《大氣污染防治規(guī)劃》點(diǎn)燃了市場(chǎng)投資環(huán)境保護(hù)的熱情。據(jù)測(cè)算，未來(lái)大氣治理領(lǐng)域資金需求將達(dá)到1.7萬(wàn)億元。

資本靈敏的嗅覺還捕捉到，國(guó)家層面還在醞釀水污染防治規(guī)劃和土壤污染防治規(guī)劃，那兩項(xiàng)的資金需求更為龐大，水污染防治的資金需求為2萬(wàn)億元，而土壤治理的資金規(guī)模超過(guò)10萬(wàn)億元。

全國(guó)工商聯(lián)環(huán)境商會(huì)曾發(fā)布報(bào)告說(shuō)，雖然近年來(lái)財(cái)政用于環(huán)保的支出逐年增加，但環(huán)保投入占投資總額的比重卻在下降。參照發(fā)達(dá)國(guó)家的情況，我國(guó)環(huán)保投入占GDP的比重至少應(yīng)達(dá)到2%～3%。建議構(gòu)建環(huán)保支出與GDP、財(cái)政收入增長(zhǎng)的雙聯(lián)動(dòng)機(jī)制，引導(dǎo)政府新增財(cái)力向環(huán)保領(lǐng)域傾斜。

這些以萬(wàn)億元為單位的治理資金顯然不可能完全由政府來(lái)埋單。李克強(qiáng)總理已經(jīng)在今年的政府工作報(bào)告中明確提出“加快投融資體制改革，推進(jìn)投資主體多元化”，強(qiáng)調(diào)“發(fā)揮好政府投資‘四兩撥千斤’的帶動(dòng)作用”。已經(jīng)被證實(shí)的消息是，國(guó)家正在謀劃對(duì)傳統(tǒng)環(huán)保投融資體系進(jìn)行改革，為金融業(yè)進(jìn)入環(huán)境保護(hù)拆除“籬笆”，重點(diǎn)研究解決生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域投入不足、效率不高的問題。

今后，有關(guān)部門還將明確基于政府投資與社會(huì)不同投資主體環(huán)保投融資政策改革重點(diǎn)與方向，研究制定金融機(jī)構(gòu)環(huán)境保護(hù)投入引導(dǎo)機(jī)制，民間資本、外資環(huán)保投入引導(dǎo)機(jī)制等。

CFP/供圖

現(xiàn)有的資金從何而來(lái)

近年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，隨著綜合國(guó)力明顯增強(qiáng)，環(huán)境保護(hù)投資有了較大增長(zhǎng)，2006～2010年已累計(jì)投資約21623億元。據(jù)全國(guó)工商聯(lián)環(huán)境商會(huì)統(tǒng)計(jì)，資金的來(lái)源主要由財(cái)政投資、銀行信貸投資、環(huán)保企業(yè)上市融資等幾個(gè)方面構(gòu)成。

財(cái)政的資金早在2010年就已經(jīng)跨入千億元的隊(duì)列——中央及地方政府環(huán)境保護(hù)投資總量達(dá)到1443.1億元。此項(xiàng)投入來(lái)源于稅收、國(guó)債及行政事業(yè)收費(fèi)等，并以公共財(cái)政預(yù)算、環(huán)保專項(xiàng)資金形式體現(xiàn)。

從近十年國(guó)內(nèi)環(huán)境污染治理的來(lái)源分析，國(guó)家財(cái)政性資金所占全國(guó)環(huán)保投資的比例逐年下降，已從最高70%減少到27%，表明環(huán)保投入已從過(guò)去以政府財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金為主轉(zhuǎn)向以其他渠道融資為主。

雖然國(guó)家財(cái)政在環(huán)保投資的主導(dǎo)地位逐漸減弱，但在某些效益低的環(huán)保領(lǐng)域還發(fā)揮著不可替代的作用，如垃圾處理行業(yè)中財(cái)政撥款占比52.4%。

自2007年7月實(shí)施“綠色信貸”以來(lái)，國(guó)有5大商業(yè)銀行和12家股份制商業(yè)銀行對(duì)綠色產(chǎn)業(yè)都給予了重點(diǎn)支持。根據(jù)各銀行社會(huì)責(zé)任報(bào)告顯示，截止2010年底，國(guó)家開發(fā)銀行和國(guó)有4大行綠色信貸余額已達(dá)14506億元。其中，工商銀行以5074億元居首，占比35%；國(guó)家開發(fā)銀行4956億元，占34%?？梢灶A(yù)見，銀行業(yè)逐漸增加綠色產(chǎn)業(yè)融資發(fā)放已成為大勢(shì)所趨。

不可忽視的是，近年來(lái)，我國(guó)環(huán)保企業(yè)在國(guó)內(nèi)外證券市場(chǎng)融資進(jìn)展迅速。截至2012年2月16日節(jié)能環(huán)保板塊共有股票166支，占滬深兩市股票總數(shù)的12%左右，平均每股凈資產(chǎn)為3.81元，與其他31個(gè)行業(yè)平均值比較呈中等水平。從凈資產(chǎn)收益率和每股收益兩個(gè)指標(biāo)來(lái)考察環(huán)保上市公司盈利狀況的絕對(duì)和相對(duì)水平，節(jié)能環(huán)保上市公司平均每股收益為0.29元，平均凈資產(chǎn)收益率為7.68%，在31個(gè)行業(yè)中盈利能力基本處于中等水平。

盡管我國(guó)已基本建立了多元投資主體通過(guò)多種渠道介入環(huán)保產(chǎn)業(yè)的投融資體制，但由于國(guó)內(nèi)環(huán)保產(chǎn)業(yè)起步較晚，在規(guī)模、技術(shù)、效益、經(jīng)營(yíng)等各方面與發(fā)達(dá)國(guó)家相比還存在著較大差距，經(jīng)濟(jì)附加值高或具有較好環(huán)境效益的環(huán)保設(shè)備制造業(yè)和環(huán)境服務(wù)業(yè)產(chǎn)值比重不高，使國(guó)內(nèi)環(huán)保產(chǎn)業(yè)總體具有投資大、回收周期長(zhǎng)、回報(bào)率低的特點(diǎn)。

因此，環(huán)保企業(yè)特別是非公有制中小環(huán)保企業(yè)從商業(yè)銀行貸款較為困難，而民間資本、國(guó)外資金多以BOT、TOT等融資模式進(jìn)入，存在回收資金壓力，還難以發(fā)揮主導(dǎo)作用。受國(guó)家財(cái)政預(yù)算和負(fù)債制約，政策性資金和國(guó)債等投入總量有限?？傮w來(lái)講，國(guó)內(nèi)環(huán)保投資還缺乏可持續(xù)的資金來(lái)源渠道。

環(huán)保投資：總量不足、效益不高

統(tǒng)計(jì)顯示，近年來(lái)環(huán)保投入占GDP的比例上升較快，已經(jīng)由2001年的1.01%提高到2010年的1.66%。年均投資增長(zhǎng)率從“十五”期間的18.8%上升到“十一五”期間的22.7%，投資增速明顯加快。但我國(guó)過(guò)去環(huán)保投資的嚴(yán)重不足造成歷史欠帳較多，環(huán)境質(zhì)量改善還存在較大資金需求。

最突出的問題是，城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)隨著城市化進(jìn)程加速而凸顯滯后。雖然“十一五”期間市政污水處理設(shè)施建設(shè)數(shù)量和進(jìn)度明顯加快，但“十二五”期間全國(guó)規(guī)劃范圍內(nèi)還需投資近4300億元，用于新建污水管網(wǎng)，新增和升級(jí)改造污水處理設(shè)施。由于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展導(dǎo)致生活垃圾激增，全國(guó)垃圾處理能力也相對(duì)不足。“十二五”期間需投資近2600億元，開展無(wú)害化處理設(shè)施、收運(yùn)轉(zhuǎn)運(yùn)體系建設(shè)和存量整治工程、監(jiān)管體系建設(shè)等。

緊隨其后的問題是，我國(guó)工業(yè)三廢污染物排放量大，而工業(yè)污染治理需要采用深度處理工藝以實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放，新老項(xiàng)目污染治理費(fèi)用總額巨大。“十二五”期間要應(yīng)對(duì)工業(yè)水污染防治、脫硫脫硝除塵、危險(xiǎn)廢物和醫(yī)療廢物處置、污染土壤修復(fù)、重金屬污染治理等治理壓力，僅脫硝市場(chǎng)投資需求就達(dá)千億，迫切需要加大工業(yè)污染領(lǐng)域投資力度。

再有，我國(guó)環(huán)保投資占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比重仍然低于世界其他國(guó)家。從世界各國(guó)環(huán)保投資情況分析，德國(guó)1985年污染削減和治理投資占GDP比重為1.4%，1995年兩德統(tǒng)一后又提高到2%；日本在工業(yè)化快速發(fā)展時(shí)期，1975年全國(guó)環(huán)境投資占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的2.9%，自1990年以來(lái)環(huán)境投資占GDP的比重在1.5%～2%之間；美國(guó)1998年污染削減和治理投資占GDP比重也高達(dá)1.6%，而我國(guó)2010年達(dá)到的歷史最高比重也僅為1.66%。

雖然投資尚且不足，但已有的資金卻沒有發(fā)揮足夠的效用。國(guó)內(nèi)環(huán)保投資效率不高表現(xiàn)在城市污水與垃圾處理設(shè)施、工業(yè)污染治理設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理的效率不高，特別是環(huán)保設(shè)施正常運(yùn)行率低。2009年底全國(guó)城市污水集中處理設(shè)施平均運(yùn)行負(fù)荷率僅為73.9%，縣城污水集中處理設(shè)施負(fù)荷率為44.8%。

據(jù)調(diào)查，城市污水處理設(shè)施的管網(wǎng)配套不完善、垃圾處理設(shè)施收運(yùn)體系不健全導(dǎo)致設(shè)備運(yùn)行負(fù)荷率低，沒有達(dá)到預(yù)期投資效果。雖然國(guó)家也安排了財(cái)政預(yù)算投資配套建設(shè)污水收集管網(wǎng)，但在現(xiàn)有管網(wǎng)基礎(chǔ)薄弱和新建污水設(shè)施處理能力增強(qiáng)的復(fù)合效應(yīng)下，污水收集與處理能力呈現(xiàn)不均衡增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。尤其管網(wǎng)鋪設(shè)具有一次性投資量大和回收期長(zhǎng)的弊端，回報(bào)率顯著低于污水處理設(shè)施的運(yùn)營(yíng)收益，社會(huì)資本的逐利性使其很難進(jìn)入此領(lǐng)域。城市生活垃圾的收運(yùn)體系也存在類似問題，其根本原因都在于污染物收運(yùn)環(huán)節(jié)缺少穩(wěn)定財(cái)務(wù)效益，國(guó)家財(cái)政無(wú)法長(zhǎng)期全部覆蓋環(huán)境治理設(shè)施的配套服務(wù)體系。

另外，部分地區(qū)征收的污水處理費(fèi)仍不能足額彌補(bǔ)運(yùn)營(yíng)成本，地方環(huán)保主管部分監(jiān)管措施不嚴(yán)也都造成設(shè)施負(fù)荷率低。

如何發(fā)揮財(cái)政資金四兩撥千斤的作用

有專家認(rèn)為，環(huán)保領(lǐng)域具有穩(wěn)定的盈利前景和回報(bào)能力，尤其投資風(fēng)險(xiǎn)小，適合于社?；?、保險(xiǎn)基金及住房公積金等具有政府背景、追求穩(wěn)定收益的資本進(jìn)行長(zhǎng)期投資和保值增值，應(yīng)利用市場(chǎng)手段拓展國(guó)內(nèi)、國(guó)外資金渠道，利用發(fā)行債券、企業(yè)上市等新型融資手段，引導(dǎo)更多企業(yè)和社會(huì)資本進(jìn)入環(huán)境污染治理市場(chǎng)的投資、設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理領(lǐng)域。

目前我國(guó)各地方政府財(cái)政狀況差別很大，難以保證用于環(huán)境保護(hù)事業(yè)的資金持續(xù)增長(zhǎng)。有專家建議，構(gòu)建環(huán)保支出與GDP、財(cái)政收入增長(zhǎng)的雙聯(lián)動(dòng)機(jī)制，引導(dǎo)政府新增財(cái)力向環(huán)保投資傾斜。此外，國(guó)家財(cái)政資金應(yīng)重點(diǎn)支持農(nóng)村、西部及貧困地區(qū)的環(huán)保投入，加強(qiáng)財(cái)政支付轉(zhuǎn)移調(diào)節(jié)力度。

據(jù)介紹，工業(yè)化國(guó)家政府在環(huán)保領(lǐng)域的補(bǔ)助主要側(cè)重于污染治理技術(shù)的研發(fā)和推廣，而企業(yè)治污設(shè)施建設(shè)和運(yùn)行的費(fèi)用，則按照污染者負(fù)擔(dān)原則由企業(yè)自行負(fù)擔(dān)。

而在我國(guó)，鑒于一些企業(yè)的治污動(dòng)力有限，政府可采取以下幾種方式激勵(lì)企業(yè)拿出真金白銀：一是補(bǔ)助或獎(jiǎng)勵(lì)。我國(guó)各級(jí)政府應(yīng)綜合財(cái)政預(yù)算、國(guó)債投入、財(cái)政貼息和補(bǔ)貼、提供獎(jiǎng)勵(lì)、擔(dān)保等多種方式對(duì)企業(yè)減排項(xiàng)目給予支持。發(fā)行有關(guān)節(jié)能環(huán)保的特種國(guó)債和地方政府債券，合理調(diào)整國(guó)債項(xiàng)目結(jié)構(gòu)，并采取傾斜扶持安排以穩(wěn)定長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債用于環(huán)保的支出。

二是減稅。通過(guò)減計(jì)收入、加計(jì)扣除、低稅率、投資抵扣、加速折舊等政策提高環(huán)保行業(yè)的吸引力和競(jìng)爭(zhēng)力。落實(shí)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)中的高新技術(shù)企業(yè)稅收優(yōu)惠政策，按相對(duì)較低稅率征收企業(yè)所得稅，研究開發(fā)費(fèi)稅前加計(jì)扣減措施。

事實(shí)上，如何引導(dǎo)銀行的資金進(jìn)入治污領(lǐng)域也是個(gè)重要話題。專家建議，政府應(yīng)制定優(yōu)惠信貸政策或建立相應(yīng)的環(huán)境信貸機(jī)制，使企業(yè)更易獲得污染治理資金。

首先，國(guó)家政策性銀行和國(guó)際信貸等政策性資金應(yīng)繼續(xù)通過(guò)長(zhǎng)期低息或無(wú)息貸款、貸款貼息等方式扶持環(huán)保產(chǎn)業(yè)和企業(yè)治污項(xiàng)目建設(shè)。

其次，商業(yè)銀行優(yōu)先安排信貸資金支持節(jié)能減排的綠色信貸項(xiàng)目，并拓寬抵押擔(dān)保范圍，創(chuàng)新?lián)７绞剑试S劃撥土地及地上建筑物、地面和地下管網(wǎng)、設(shè)備設(shè)施抵押融資。創(chuàng)新和推廣各種排放權(quán)交易金融服務(wù)，推出以化學(xué)需氧量和二氧化硫排污權(quán)等為質(zhì)押品的貸款。開發(fā)環(huán)保金融創(chuàng)新產(chǎn)品，推動(dòng)污染治理專有知識(shí)技術(shù)、許可專利及版權(quán)、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)在內(nèi)的無(wú)形資產(chǎn)質(zhì)押貸款業(yè)務(wù)，促使銀行貸款融資在環(huán)保投資中發(fā)揮更大作用。

在符合監(jiān)管要求的前提下，政府應(yīng)鼓勵(lì)環(huán)保企業(yè)通過(guò)股票市場(chǎng)募集資金實(shí)施節(jié)能減排項(xiàng)目。推薦在城市污染治理領(lǐng)域效益好、規(guī)模大的環(huán)保企業(yè)在滬深兩市、香港創(chuàng)業(yè)版市場(chǎng)及境外上市，為綠色概念企業(yè)提供廣闊資金來(lái)源。另外，應(yīng)在主板、中小板及創(chuàng)業(yè)板實(shí)行環(huán)保企業(yè)上市配額制，為歸類于環(huán)保、新能源、低碳經(jīng)濟(jì)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)板塊的相關(guān)企業(yè)建立綠色通道，以確保滬深兩市擴(kuò)容時(shí)綠色產(chǎn)業(yè)有適宜的融資空間。針對(duì)已上市環(huán)保企業(yè)，也應(yīng)鼓勵(lì)進(jìn)行再融資用于環(huán)境污染項(xiàng)目工程的建設(shè)和技術(shù)升級(jí)改造。同時(shí)，完善我國(guó)環(huán)保政策為環(huán)保企業(yè)進(jìn)行股市融資提供盈利性保障，如減免綠色產(chǎn)業(yè)股票紅利稅等。

由金融機(jī)構(gòu)發(fā)行國(guó)家財(cái)政擔(dān)保的綠色金融債券，如企業(yè)債券和市政債券等，使金融機(jī)構(gòu)籌措到穩(wěn)定且期限靈活的資金，投資于一些周期長(zhǎng)、規(guī)模大的環(huán)保企業(yè)。同時(shí)，在核準(zhǔn)企業(yè)發(fā)債申請(qǐng)工作中，優(yōu)先核準(zhǔn)與環(huán)保產(chǎn)業(yè)相關(guān)的企業(yè)和建設(shè)項(xiàng)目發(fā)行債券融資，或適當(dāng)放寬此類企業(yè)和建設(shè)項(xiàng)目發(fā)行債券的條件。

CFP/供圖

環(huán)保融資應(yīng)充分發(fā)揮政府財(cái)政投入、環(huán)境稅、債券、排污費(fèi)等多種融資渠道的作用，通過(guò)適當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和法律、法規(guī)、政策加以規(guī)范和引導(dǎo)。民間融資方面，應(yīng)制定積極的政策鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入環(huán)保產(chǎn)業(yè)。國(guó)際融資方面，繼續(xù)重視引進(jìn)國(guó)際金融組織的環(huán)保資金和國(guó)際環(huán)?；?，保證環(huán)保投資的總量和需求。只有設(shè)計(jì)具有政策強(qiáng)制性和利益導(dǎo)向性雙重功能的籌集環(huán)保資金的措施和手段，才能促進(jìn)多元化投資主體源源不斷地進(jìn)入國(guó)內(nèi)環(huán)保產(chǎn)業(yè)投資領(lǐng)域。