“嘉興模式”中的公眾參與

虞偉

“嘉興模式”中的公眾參與

虞偉

在浙江嘉興，公眾不但能對環(huán)境治理“指手畫腳”，還有機(jī)會當(dāng) “環(huán)境法官”參與執(zhí)法。

“大環(huán)?！苯M織、項(xiàng)目審批“圓桌會”、案件處罰“評審員”、環(huán)境執(zhí)法“點(diǎn)單式”、部門合作“聯(lián)動化”……近幾年，嘉興因嘗試讓公眾參與環(huán)境保護(hù)，不但在浙江省內(nèi)多個地市進(jìn)行了推廣復(fù)制，還在全國環(huán)保領(lǐng)域有了一定名氣。

多方聯(lián)手參與治理

近年來，由于未與公眾形成良性互動，各地垃圾焚燒廠、PX工廠等項(xiàng)目因選址、建設(shè)、運(yùn)營等情況紛紛上演鄰避事件。這些案例無一不說明，環(huán)境治理需要信息公開和公眾參與的力量。

環(huán)境保護(hù)部的數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)前我國處于環(huán)境群體性事件多發(fā)期，年均增長29%。據(jù)統(tǒng)計，聚集萬人以上的群體性事件超過一半與環(huán)保有關(guān)；而每一次環(huán)保事件都以“要生存”為旗號，反映了民眾對環(huán)境的焦慮和家園的關(guān)注。

公眾對于自己生活環(huán)境的改變，到底能不能親身參與治理和決策呢？答案是：能。在浙江嘉興，公眾不但能對環(huán)境治理“指手畫腳”，還有機(jī)會當(dāng)“環(huán)境法官”參與執(zhí)法。

公眾參與環(huán)境治理的嘗試在一些地方早已開始，作為中歐環(huán)境治理項(xiàng)目的地方伙伴關(guān)系項(xiàng)目之一，“嘉興模式”已經(jīng)運(yùn)行多年，相對比較成熟。

所謂 “嘉興模式”，主要是嘉興市在公眾參與環(huán)境保護(hù)過程中形成的“一會三團(tuán)一中心”公眾參與機(jī)制。即嘉興市環(huán)保聯(lián)合會、環(huán)保市民檢查團(tuán)、專家服務(wù)團(tuán)、生態(tài)文明宣講團(tuán)、環(huán)境權(quán)益維護(hù)中心為主要協(xié)同形式，骨干公眾代表為主要參與人員的多元互助合作的治理主體結(jié)構(gòu)。

嘉興市推進(jìn)公眾參與環(huán)境保護(hù)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)做法主要體現(xiàn)在六個方面，基本內(nèi)容包括：“大環(huán)?！保瓷鐣餐瑓⑴c，包括嘉興市環(huán)保聯(lián)合會，市民檢查團(tuán)、建設(shè)項(xiàng)目公眾參與團(tuán)和環(huán)保專家服務(wù)團(tuán)；“圓桌會”，即開展市民專家建言獻(xiàn)策“圓桌會”活動，建設(shè)項(xiàng)目論證會，行政執(zhí)法通報會和治理方案懇談會等；“陪審員”，即賦予公眾充當(dāng)“環(huán)境法官”決定罰多罰少，使環(huán)境執(zhí)法體察民意；“道歉書”，即要求不良企業(yè)公開承諾，簽署《致全市人民道歉信》，通過媒體向社會發(fā)表；“點(diǎn)單式”，即公眾代表隨機(jī)抽查點(diǎn)名的全程專項(xiàng)執(zhí)法行動；“聯(lián)動化”即公眾參與區(qū)域污染防治監(jiān)督的聯(lián)動等。

在嘉興，政府特別是環(huán)保部門有不斷進(jìn)行體制機(jī)制創(chuàng)新的動力，不僅出臺《關(guān)于鼓勵發(fā)展群眾性環(huán)保組織的指導(dǎo)意見》、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)保公眾參與工作的若干意見》等各類政策性文件，還將公眾評議引入行政處罰、行政許可等具體行政過程，控制自由裁量權(quán)，增強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法、行政許可等具體行政行為的合法性與正當(dāng)性。嘉興經(jīng)驗(yàn)對于如何有效提升公眾的環(huán)境參與意識有重要的參考價值，同時也對于如何構(gòu)建公眾有效參與環(huán)境決策機(jī)制具有重要的意義。

賦予公眾話語權(quán)

“嘉興模式”最大的亮點(diǎn)是賦予公眾環(huán)境領(lǐng)域的話語權(quán)。市民代表對污染企業(yè)“摘帽”和建設(shè)項(xiàng)目審批有“否決權(quán)”，對排污企業(yè)抽查有“點(diǎn)名權(quán)”，對環(huán)境行政處罰結(jié)果有“表決權(quán)”。

比如，2010年，嘉興市環(huán)保聯(lián)合會成立后，將首次行動鎖定了韓泰輪胎有限公司(以下簡稱韓泰輪胎) 等3家大氣污染企業(yè),督促企業(yè)做好排放的惡臭氣體的整改。

在此之前，時不時排出的惡臭讓韓泰輪胎等幾家企業(yè)早已成為眾矢之的。在這次行動中，韓泰輪胎公司副總經(jīng)理告訴嘉興市環(huán)保聯(lián)合會成員，在之前的一個星期，韓泰輪胎有5名韓方高層分別搬進(jìn)了廠區(qū)附近的禾城世紀(jì)花園、紫溪花園等社區(qū)居住。之后，公司19名韓方高層人員和1名中方高層人員也將陸續(xù)搬家到廠區(qū)附近的小區(qū)，和投訴企業(yè)的居民做鄰居，向居民表達(dá)了治理廢氣的決心。

公眾參與不僅在污染企業(yè)治理上發(fā)力，還成功地阻止了一些重污染的大項(xiàng)目在嘉興落地。

2010年4月，嘉興日報上刊登了某大型企業(yè)要在嘉興所屬的一個縣級市上馬一個橡膠項(xiàng)目。得知此事，嘉興市市民環(huán)保檢查團(tuán)和專家服務(wù)團(tuán)成員聯(lián)合到現(xiàn)場調(diào)研，并結(jié)合嘉興市同類企業(yè)的治污難度給嘉興市政府寫了一份報告，認(rèn)為選址的地域面積窄小、環(huán)境容量有限，不適宜引進(jìn)此類污染量大的大型項(xiàng)目。當(dāng)?shù)卣罱K因環(huán)保問題否決了這個計劃投資100億元的項(xiàng)目。

推動公眾參與“五水共治”

浙江省嘉興市地處杭嘉湖平原，是典型的江南水鄉(xiāng)，毗鄰江蘇、上海。上個世紀(jì)90年代以來，由于自身及周邊地區(qū)工業(yè)化、城市化的快速推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源環(huán)境承載力有限的矛盾突出，境內(nèi)水體以劣五類為主，水質(zhì)性缺水嚴(yán)重，環(huán)境糾紛尤其是跨省界的環(huán)境糾紛和矛盾此起彼伏，社會公眾反響強(qiáng)烈。

2014年，“嘉興模式”在浙江的實(shí)踐有了年度目標(biāo)，將力推公眾參與時下最熱的“五水共治”。

今年是浙江省委、省政府實(shí)施“五水共治”的第一年，明確提出了發(fā)動人民群眾的力量，共同助推“美麗浙江”建設(shè)。

水、土壤、大氣等問題是當(dāng)前一段時期環(huán)境保護(hù)工作重點(diǎn)和環(huán)境熱點(diǎn)問題，對于類似“五水共治”這樣的年度重大環(huán)保專項(xiàng)行動，要同步制定相應(yīng)的行動策略，不斷提高工作的精準(zhǔn)性和實(shí)效性，鼓勵公眾參與其中，避免政府陷入被動、尷尬的境地，努力建立政府和公眾的互信關(guān)系。

公眾參與亟需制度化

嘉興探索將公眾力量全面引入環(huán)境治理各個環(huán)節(jié)，在此方面提供了有益的經(jīng)驗(yàn)，但也存在制度建設(shè)及公眾參與能力不足等短板。

比如，嘉興目前最主要的民間環(huán)保組織為嘉興市環(huán)保聯(lián)合會和所轄縣區(qū)的分會，主要負(fù)責(zé)人全部由環(huán)保局的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)兼任，資金完全依賴環(huán)境保護(hù)部門，獨(dú)立性低，運(yùn)行能力有限。另外，規(guī)范公眾參與的制度化不足，不確定性始終存在?，F(xiàn)有的規(guī)范公眾參與的政策文件主要為環(huán)境保護(hù)部門制訂的內(nèi)部規(guī)范性文件。嚴(yán)格來講，這些規(guī)范規(guī)定相對粗放、效力低，導(dǎo)致公眾參與的權(quán)利缺少有效保障。

此外，公眾參與決策活動形式大于內(nèi)容，深度參與有限。目前嘉興公眾參與環(huán)境保護(hù)主要集中協(xié)助政府環(huán)境執(zhí)法方面，在環(huán)境決策方面涉及不多，對政府投資或引進(jìn)的大型項(xiàng)目，征求意見走過場的現(xiàn)象時有發(fā)生。公眾制度化參與機(jī)制還缺少剛性和可操作性，公眾參與權(quán)利被邊緣化、被隨意界定或者分割。

未來，嘉興將致力于搭建公眾參與環(huán)境保護(hù)的平臺，現(xiàn)正在積極探索建立環(huán)境決策、環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督、環(huán)境公益訴訟等全范圍、全過程的公眾參與機(jī)制，努力推進(jìn)環(huán)境保護(hù)公眾參與和環(huán)境教育地方立法。

實(shí)踐表明，引入第三方參與，能在一定程度上避免環(huán)保執(zhí)法部門與違法企業(yè)的直接沖突?！凹闻d模式”計劃在浙江11個城市推廣，浙江省已于今年6月成立了浙江環(huán)保聯(lián)合會，搭建省內(nèi)公眾參與平臺。

嘉興市環(huán)保聯(lián)合會組織市民代表赴北部污染企業(yè)開展點(diǎn)單式執(zhí)法檢查。