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    做好稅制綠化和碳稅開征的大文章

    2014-03-08 09:44:30賈康
    中華環(huán)境 2014年7期
    關(guān)鍵詞:碳稅稅制稅率

    做好稅制綠化和碳稅開征的大文章

    供圖/中新社攝影/黃杰顯

    稅收當(dāng)然不是萬能的,我們不能期望依靠稅收手段解決所有問題,但是,不積極發(fā)揮稅收杠桿的作用又是萬萬不能的,稅收確確實(shí)實(shí)是政府可以選擇的一種較好的、屬于經(jīng)濟(jì)手段重要組成部分的調(diào)節(jié)工具,并可望與其他手段形成合理有效的配套。

    ■專家名片

    環(huán)境稅改服務(wù)于打造中國(guó)經(jīng)濟(jì)“升級(jí)版”,應(yīng)對(duì)環(huán)境危機(jī)挑戰(zhàn)、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的大局。環(huán)境稅改的直接導(dǎo)向是以“稅制綠化”調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)生活,激勵(lì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體的減排、治污、低碳化發(fā)展。具體改革內(nèi)容,既包括排污費(fèi)的“費(fèi)改稅”,也包括使已有稅種如資源稅、消費(fèi)稅更好發(fā)揮綠色發(fā)展促進(jìn)作用?!董h(huán)境保護(hù)稅法(送審稿)》去年底已提交至國(guó)務(wù)院,目前草案正在審議中,在加快立法階段,很有必要研討未來我國(guó)可否開征類似于“碳稅”這樣的環(huán)境稅。

    環(huán)境資源政策不能忽視稅收

    在環(huán)境資源政策體系中,改變過去較多依賴行政手段的情況,大力推進(jìn)經(jīng)濟(jì)手段的使用,是使市場(chǎng)發(fā)揮資源配置決定性作用的必要導(dǎo)向。稅收當(dāng)然不是萬能的,我們不能期望依靠稅收手段解決所有問題,它不能代替行政手段、法律手段,也不能簡(jiǎn)單取代價(jià)格、排放權(quán)交易、政策性金融等其他經(jīng)濟(jì)手段。但是,不積極發(fā)揮稅收杠桿的作用又是萬萬不能的,稅收確確實(shí)實(shí)是政府可以選擇的一種較好的、屬于經(jīng)濟(jì)手段重要組成部分的調(diào)節(jié)工具,并可望與其他手段形成合理有效的配套。

    首先,稅收手段符合效率原則。它可以避免行政手段“一刀切”的作法,通過對(duì)當(dāng)事人的經(jīng)濟(jì)刺激把外部效應(yīng)內(nèi)部化,提高資源配置效率以追求社會(huì)效益的最優(yōu);它依托法律但又有較靈活的應(yīng)對(duì)機(jī)制和細(xì)化特點(diǎn),可以有效貫徹立法精神而彌補(bǔ)單純法律手段的不足。其次,稅收手段通過財(cái)政收入征集,可延伸出財(cái)政資金使用,形成兩條并行渠道,促進(jìn)社會(huì)公平程度的提高。最后,稅收手段一般不像其他經(jīng)濟(jì)手段那樣要求嚴(yán)格、精細(xì)的現(xiàn)實(shí)條件,設(shè)計(jì)得當(dāng),稅收政策可以較好地發(fā)揮糾正市場(chǎng)失靈的作用,用以實(shí)現(xiàn)政府應(yīng)對(duì)氣候變化的調(diào)控目標(biāo)。

    歐盟碳稅綠化路收獲多重紅利

    歐盟一些國(guó)家征收碳稅的效果表明,碳稅是一個(gè)有效的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策工具,可以較好地起到減少污染物及CO2排放、提高能源效率的作用。開征碳稅國(guó)家的生物燃料使用范圍大幅擴(kuò)展,而化石燃料的使用則明顯減少,這使得這些國(guó)家的能源供給結(jié)構(gòu)發(fā)生了顯著的優(yōu)化,碳稅開征帶來了這些國(guó)家溫室氣體排放量的降低。

    以瑞典為例,1990~2006年,溫室氣體總排放量下降了9%,而同期GDP卻增長(zhǎng)了44%。研究表明,如果稅率保持在1990年的水平,瑞典二氧化碳的排放量將比現(xiàn)在高出20%。

    歐盟一些國(guó)家在引入碳稅時(shí),大都遵循了宏觀稅收強(qiáng)度中性原則,即在開征碳稅的同時(shí),降低其他稅種(社會(huì)保障稅和企業(yè)、個(gè)人的所得稅)的稅負(fù),從而保持宏觀稅負(fù)水平不變。這實(shí)質(zhì)上是通過稅收結(jié)構(gòu)的優(yōu)化達(dá)到了“雙重紅利”的效果:一方面,增強(qiáng)了稅制在環(huán)境保護(hù)方面的效應(yīng),更加“綠色化”;另一方面,減少了其他稅收負(fù)擔(dān),降低了征稅的福利成本,這種雙重紅利的效果,會(huì)大大減少改革阻力,保證改革的順利進(jìn)行。這方面的經(jīng)驗(yàn)我國(guó)可以適當(dāng)借鑒。

    歐盟各國(guó)在開征碳稅時(shí)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景是不同的,也有各自的政策目的。例如,1991年瑞典開征碳稅時(shí)已經(jīng)初步解決了環(huán)境污染問題,當(dāng)時(shí)的主要目的是進(jìn)一步減少對(duì)化石燃料的使用、提高能源效率,減少污染物和溫室氣體排放;而德國(guó)實(shí)施生態(tài)稅基于國(guó)情優(yōu)化稅制的結(jié)果是,開征新稅并沒有對(duì)GDP增長(zhǎng)產(chǎn)生明顯負(fù)面作用,從長(zhǎng)期來看恰是更好地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。改革則是希望通過引入生態(tài)稅,在提高能源效率的同時(shí)解決社會(huì)保障成本和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面的問題?;趪?guó)情優(yōu)化稅制的結(jié)果是,開征新稅并沒有對(duì)GDP增長(zhǎng)產(chǎn)生明顯負(fù)面作用,從長(zhǎng)期來看恰是更好地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

    我國(guó)開征碳稅的爭(zhēng)議與憂慮

    自1994年全面稅制改革以來,雖然我國(guó)陸續(xù)推出一系列新的改革舉措,但在十八大后按照“五位一體”要求貫徹科學(xué)發(fā)展觀,需要加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì),發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)和循環(huán)經(jīng)濟(jì),因而稅收制度體系必須進(jìn)行大力度的綠化。同時(shí),能源價(jià)格的提高是大勢(shì)所趨,其中稅收占總價(jià)格的比例也應(yīng)有所提高。在此背景下,可以積極考慮借碳稅的開征,對(duì)整體稅制結(jié)構(gòu)加強(qiáng)“綠化”為導(dǎo)向的優(yōu)化調(diào)整,推進(jìn)環(huán)境稅體系建設(shè)。但在討論中,已遇到明顯的爭(zhēng)議,反映了比較強(qiáng)烈的憂慮。

    有一種擔(dān)憂是碳稅的開征會(huì)影響我國(guó)產(chǎn)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力并對(duì)GDP產(chǎn)生負(fù)面影響,尤其是在目前全球金融危機(jī)后中國(guó)潛在增長(zhǎng)率下滑的大背景下,更不宜開征。其實(shí)從歐盟國(guó)家的實(shí)踐看,實(shí)施環(huán)境稅制改革、開征碳稅是可以實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并行的。據(jù)我們的模擬分析,短期內(nèi)由于征收碳稅導(dǎo)致生產(chǎn)成本提高,部分企業(yè)將會(huì)采取減少生產(chǎn)的措施,靜態(tài)地看失業(yè)壓力會(huì)有所增加。但隨著時(shí)間的推移,碳稅對(duì)經(jīng)濟(jì)總量的這種不利影響將逐步減弱,最終會(huì)形成正向拉動(dòng)。從中長(zhǎng)期考量,碳稅的開征肯定會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期穩(wěn)定增長(zhǎng)和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變,起到促進(jìn)作用。當(dāng)然,在我國(guó)推出碳稅的時(shí)機(jī)亟需著眼全局合理把握:在經(jīng)濟(jì)明顯下滑的階段,顯然不宜出臺(tái);但經(jīng)濟(jì)企穩(wěn)向好卻又并未進(jìn)入顯著通貨膨脹狀態(tài)的區(qū)間內(nèi),則是較好時(shí)機(jī)。

    另一種擔(dān)憂是企業(yè)將碳稅負(fù)擔(dān)向百姓轉(zhuǎn)嫁,這種說法貌似考慮的是百姓利益,實(shí)際上則落入了“似是而非”的情形:凡是流轉(zhuǎn)稅(間接稅)都存在或多或少轉(zhuǎn)嫁的可能,但企業(yè)間的競(jìng)爭(zhēng)可以減少轉(zhuǎn)嫁,一定程度轉(zhuǎn)嫁之后升高的產(chǎn)品價(jià)位,也會(huì)促使消費(fèi)者節(jié)約使用資源、能源;政府調(diào)控的要領(lǐng),其實(shí)不是“防止企業(yè)將負(fù)擔(dān)向百姓轉(zhuǎn)嫁”,而是維護(hù)企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)則和環(huán)境,促進(jìn)優(yōu)勝劣汰,及時(shí)酌情提高對(duì)低保人群的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。

    碳稅征收形式

    理論上,碳稅是針對(duì)CO2排放量征收的,但實(shí)際上,碳稅一般是對(duì)煤、石油、天然氣等化石燃料按其含碳量設(shè)計(jì)稅率征收,實(shí)踐結(jié)果與理論設(shè)想的偏差不大。從本質(zhì)上講,碳稅就是通過增加稅負(fù)來提高含碳的化石能源的價(jià)格,以促進(jìn)能效的提高和資源的節(jié)約使用,相對(duì)減少溫室氣體的排放。各個(gè)國(guó)家的碳稅形勢(shì)也各不相同,有的作為獨(dú)立稅種,更多的則作為早已存在的能源稅或消費(fèi)稅的稅目形式出現(xiàn)。

    就我國(guó)而言,目前討論中的主要備選方案有三:一是新開征環(huán)境保護(hù)稅,碳稅作為其中的一個(gè)稅目引入;二是比照我國(guó)的燃油稅改革,在消費(fèi)稅中引入碳稅;三是將碳稅納入資源稅中,按照含碳量設(shè)定不同的稅率。好的環(huán)境稅收政策,不論其在制度設(shè)計(jì)上多么完善,都需要征收管理的可行性和可操作性,否則會(huì)失去其實(shí)際意義并最終遭放棄。

    筆者認(rèn)為,相比開征與否,碳稅的具體形式只是技術(shù)問題,決不是核心、基本問題。上述三個(gè)方案思路各有特色,可以結(jié)合已有的消費(fèi)稅、資源稅改革進(jìn)度,在設(shè)計(jì)時(shí)統(tǒng)籌考慮,最后通過立法與決策程序定奪。相比而言,雖然都是促進(jìn)節(jié)能降耗減排,但碳稅的目的更傾向于對(duì)企業(yè)、個(gè)人化石能源消費(fèi)行為的調(diào)節(jié),與資源稅應(yīng)包含的調(diào)節(jié)級(jí)差地租、促進(jìn)資源開發(fā)企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)等目的,差異還是比較明顯的,故我們認(rèn)為,應(yīng)首先在前兩個(gè)方案中考慮。資源稅改革則最好另外設(shè)計(jì),并應(yīng)抓緊時(shí)機(jī)先于碳稅安排,盡快動(dòng)作。

    合理設(shè)計(jì)碳稅

    第一,設(shè)計(jì)優(yōu)惠稅率。應(yīng)根據(jù)需要,對(duì)能源密集型行業(yè)給予一定程度的減稅,適當(dāng)考慮這些產(chǎn)業(yè)的生存能力和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。同時(shí),對(duì)積極進(jìn)行二氧化碳減排并達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè),給予減免稅優(yōu)惠,為了保持國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力,發(fā)達(dá)國(guó)家的碳稅往往實(shí)行差別稅率,對(duì)工業(yè)、農(nóng)業(yè)等受碳稅影響較大的部門適用低稅率,而對(duì)家庭和服務(wù)業(yè)則征收較高的正常稅率(可配之以低收入家庭補(bǔ)貼)。

    第二,低稅率啟動(dòng)再逐步提高。在碳稅開征之初應(yīng)設(shè)定較低的稅率,之后再酌情逐步提高稅率,同時(shí)采取稅收改革預(yù)報(bào)制度,讓公眾知曉稅率是會(huì)逐步提高的。這既減少了最初開征時(shí)的阻力,考慮了納稅人的承受力,又能有效地引導(dǎo)納稅人改變其行為。如果稅率一步到位,公眾特別是企業(yè)可能難以承受稅負(fù)的猛增,而若一直維持較低的稅率水平,時(shí)間一長(zhǎng)人們會(huì)因達(dá)不到“閾值”(刺激臨界點(diǎn))而忘掉這部分稅收,把其內(nèi)化于價(jià)格中而“無關(guān)痛癢”,不利于發(fā)揮稅收的節(jié)能減排激勵(lì)效果。采用預(yù)報(bào)制度逐步提高稅率水平,既可以給企業(yè)一個(gè)緩沖期和調(diào)整期,同時(shí)又產(chǎn)生不斷引導(dǎo)企業(yè)積極改進(jìn)工藝、致力于提高能效水平的長(zhǎng)期環(huán)保行為。

    第三,控制碳稅的征管成本。好的環(huán)境稅收政策,不論其在制度設(shè)計(jì)上多么完善,都需要征收管理的可行性和可操作性,否則會(huì)失去其實(shí)際意義并最終遭放棄。降低碳稅征管成本的要領(lǐng)包括:使征稅點(diǎn)盡可能地接近化石燃料生產(chǎn)環(huán)節(jié)和進(jìn)口環(huán)節(jié),以方便涉稅信息的征集和控制;按CO2估算排放量簡(jiǎn)明、劃一征收,降低稅務(wù)機(jī)關(guān)的行政成本;設(shè)計(jì)較低的一般稅負(fù)水平,差別稅率盡可能具有行業(yè)性,而不是對(duì)單個(gè)公司優(yōu)惠。

    第四,考慮低收入家庭的承受能力。碳稅開征后,未來有可能覆蓋居民家庭,應(yīng)針對(duì)低收入家庭的實(shí)際稅負(fù)增加情況,在已有的“低?!斌w系運(yùn)行中,對(duì)他們適當(dāng)調(diào)高財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn),以維系和促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定。

    第五,可考慮碳稅收入定向使用。如碳稅在未來可以成為獨(dú)立稅種而開征,其收入(或收入中的一部分)可以考慮經(jīng)過預(yù)算管理程序,至少在一個(gè)時(shí)期之內(nèi)(如開征的頭五年至十年)作為支持環(huán)境保護(hù)和節(jié)能降耗、減排治污的專項(xiàng)基金或特定工程項(xiàng)目資金來源來使用,以助于全社會(huì)提升對(duì)這一稅種的認(rèn)可度。

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