特大城市控制性詳細規(guī)劃成果數(shù)據(jù)管理的總體框架——以上海市為例

闞俊杰

0 引言

規(guī)劃行政管理的核心是規(guī)劃行政管理部門依報建單位申請而核發(fā)“一書兩證”暨選址意見書、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證。而“一書兩證”的審批依據(jù)主要是經(jīng)批準(zhǔn)的控制性詳細規(guī)劃（以下簡稱“控規(guī)”）。目前，上海市規(guī)劃“一書兩證”的行政管理已借助信息系統(tǒng)實現(xiàn)在線報建、在線審批。那么，從數(shù)據(jù)層面來看，已批控規(guī)圖形和屬性的電子化數(shù)據(jù)對于“一書兩證”在線審批信息系統(tǒng)的重要性就不言而喻了，已批控規(guī)數(shù)據(jù)的全面、準(zhǔn)確和現(xiàn)勢直接影響到規(guī)劃行政管理效率以及上海市城鄉(xiāng)建設(shè)并聯(lián)審批的其他方面。但是，上海市控規(guī)成果數(shù)據(jù)在沉淀、更新方面的現(xiàn)實狀況仍然制約了控規(guī)數(shù)據(jù)與已建成的“一書兩證”在線系統(tǒng)的數(shù)據(jù)交換效率，在上海市城鄉(xiāng)建設(shè)并聯(lián)審批體系中，形成了薄弱環(huán)節(jié)。

1 控規(guī)成果數(shù)據(jù)管理的兩個維度

為解決控規(guī)成果數(shù)據(jù)沉淀、更新方面與“一書兩證”在線系統(tǒng)需求方面的不匹配，控規(guī)成果數(shù)據(jù)管理必須堅持 “業(yè)務(wù)流與數(shù)據(jù)流的同步”的總體要求，進行相應(yīng)的業(yè)務(wù)流程設(shè)計和信息系統(tǒng)開發(fā)。

綜合來看，控規(guī)成果數(shù)據(jù)管理存在兩種維度（表1）。一種是批后入庫方式，這種方式是過去幾年來上海市控規(guī)成果數(shù)據(jù)管理沿用的工作方式，即控規(guī)批復(fù)后，將控規(guī)規(guī)定的各類用地控制條件以圖形屬性相結(jié)合的數(shù)據(jù)表達方式，借助CAD、GIS、Oracle數(shù)據(jù)庫等技術(shù)，集中建庫管理，入庫數(shù)據(jù)即法定有效數(shù)據(jù)。相關(guān)的研究重點是CAD標(biāo)準(zhǔn)化控規(guī)模塊、GIS空間數(shù)據(jù)庫、Oracle數(shù)據(jù)庫建庫等。這種工作方式的特點是成果數(shù)據(jù)管理部門與行政管理部門相互獨立，各司其職，行政管理部門核定業(yè)務(wù)內(nèi)容，成果數(shù)據(jù)管理部門核定入庫數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。

表1 控規(guī)成果數(shù)據(jù)管理的兩個維度

另一種是批前預(yù)入庫，批后正式入庫的方式，這種方式的建庫過程與控規(guī)行政審批存在互動關(guān)系，基本思路是在控規(guī)行政審批過程中體現(xiàn)成果數(shù)據(jù)管理要求，即在控規(guī)正式批復(fù)之前某一適當(dāng)節(jié)點進行待批控規(guī)數(shù)據(jù)預(yù)入庫，預(yù)先確定控規(guī)成果數(shù)據(jù)更新范圍及控制要素變動意向，此時的數(shù)據(jù)不作為法定有效的數(shù)據(jù)，僅作為參考；待控規(guī)批復(fù)后，正式對數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)進行更新，更新后的數(shù)據(jù)作為法定有效的數(shù)據(jù)，成為項目審批依據(jù)。這種工作方式的特點是成果數(shù)據(jù)管理部門與行政管理部門有一定的互動關(guān)系，成果數(shù)據(jù)管理部門核定的入庫數(shù)據(jù)經(jīng)行政管理部門認(rèn)定后，作為業(yè)務(wù)審核對象，由行政管理部門開展后續(xù)核定工作。

結(jié)合理論分析和上海市控規(guī)成果數(shù)據(jù)管理的實踐來看，控規(guī)成果數(shù)據(jù)管理維度一的主要優(yōu)點是實現(xiàn)難度低，因其不涉及到管理體制的調(diào)整，也不涉及規(guī)劃在線審批系統(tǒng)的帶圖運行內(nèi)核①霍爾，彼得；佩恩，凱西（編著）. 多中心大都市. 來自歐洲巨型城市區(qū)域的經(jīng)驗. 中國建筑工業(yè)出版社. 2010. 139-168。的開發(fā)，只要統(tǒng)一了控規(guī)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，數(shù)據(jù)庫就能建成； 其主要劣勢也比較明顯，批后入庫的最理想狀態(tài)也無非是業(yè)務(wù)流與數(shù)據(jù)流的基本同步，也即控規(guī)批復(fù)后以最短時間將入庫數(shù)據(jù)進行處理，再進行數(shù)據(jù)與在線系統(tǒng)的交換。這一頂層設(shè)計本身就存在剛性的時間延遲，在實踐中這種時間延遲因為人為因素還不可避免會進一步擴大；數(shù)據(jù)批后入庫同時意味著對設(shè)計單位設(shè)計成果的數(shù)據(jù)質(zhì)量要求是引導(dǎo)性的，而非強制性的，控規(guī)成果數(shù)據(jù)不可避免產(chǎn)生這樣那樣無法入庫的問題，這些問題僅僅靠成果數(shù)據(jù)管理部門也無法解決，會倒逼行政管理部門、成果數(shù)據(jù)管理部門、設(shè)計單位在規(guī)劃批復(fù)后合作開展數(shù)據(jù)清理，頻繁的數(shù)據(jù)清理對于管理資源不啻為一種較大的浪費。另外，由于規(guī)劃在線審批系統(tǒng)沒有實現(xiàn)帶圖運行，通過批后入庫而建成的控規(guī)成果數(shù)據(jù)庫僅僅是一個離線的數(shù)據(jù)庫，其數(shù)據(jù)相對于那些統(tǒng)一GIS服務(wù)的在線數(shù)據(jù)來說缺乏泛用性，離線的數(shù)據(jù)庫與在線的數(shù)據(jù)應(yīng)用系統(tǒng)（例如“一書兩證”在線審批系統(tǒng)）要進行數(shù)據(jù)交換，數(shù)據(jù)的調(diào)整、更新、交換在時間效率上都存在很大的不確定性。維度一代表的是一種短期可實現(xiàn)的務(wù)實模式。

控規(guī)成果數(shù)據(jù)管理維度二的主要優(yōu)點是將控規(guī)成果數(shù)據(jù)涉及到的入庫問題全部前置到審批之前解決，行政審批的生效即伴隨成果數(shù)據(jù)的立刻入庫生效，是保障業(yè)務(wù)流與數(shù)據(jù)流同步的一種理想模式；但其劣勢也同樣比較明顯，一是要實現(xiàn)這種操作方式涉及到管理體制的調(diào)整，在沒有明確的需求和較強的內(nèi)驅(qū)力作用下，調(diào)整管理體制面臨重重困難；二是信息系統(tǒng)的開發(fā)及其運用存在一定的難度，通常的在線審批系統(tǒng)的開發(fā)主要表現(xiàn)形式和功能是各類行政管理表單的在線填寫和提交、流程節(jié)點控制、經(jīng)辦人員權(quán)限控制等，很少涉及到空間圖形的運算以及其屬性勾連，開發(fā)一個帶圖運行內(nèi)核的信息系統(tǒng)，系統(tǒng)與系統(tǒng)之間數(shù)據(jù)接口的開發(fā)有較大的技術(shù)難度，系統(tǒng)開發(fā)上線后，運用信息系統(tǒng)的操作人員也必須掌握一定的基礎(chǔ)知識并接受多次培訓(xùn)。維度二代表的是值得長期努力的理想模式。

圖1 大、中、小城市技術(shù)能力曲線圖

根據(jù)上述分析，城市政府一般先采取“批后入庫”的方式對控規(guī)成果數(shù)據(jù)進行管理，再逐步向“批前預(yù)入庫，批后正式入庫”轉(zhuǎn)變，至于什么時候轉(zhuǎn)變，必須綜合城市規(guī)劃管理目標(biāo)、管理水平、技術(shù)能力等，其中的關(guān)鍵是城市政府對建設(shè)服務(wù)型政府、提高審批效率的需求程度以及對各類行政審批中低效、錯漏環(huán)節(jié)的容忍度等。政府管理改進的需求若與技術(shù)實現(xiàn)能力相匹配無疑是較為理想的（圖1）。

圖中X軸表示的是時間，Y軸表示的是技術(shù)能力，CT1表示的是大城市的技術(shù)能力曲線，假定其隨著時間線性發(fā)展（實際的情況可能比這個復(fù)雜），CT2表示中等城市的技術(shù)能力曲線，CT3表示小城市的技術(shù)能力曲線，CT0是實現(xiàn)穩(wěn)定的控規(guī)成果數(shù)據(jù)流必須的技術(shù)能力。對大城市來說，若在T1時點進行控規(guī)管理方式的改進，獲得穩(wěn)定的控規(guī)成果數(shù)據(jù)流是比較理想的；相應(yīng)的，中等城市在T2、小城市在T3時點。如果在理想的時點之前進行管理改進，受到技術(shù)約束，如果在理想時點之后，有可能出現(xiàn)大城市雖坐擁技術(shù)優(yōu)勢卻在管理效率和質(zhì)量上不及中等城市（中等城市在突破技術(shù)能力瓶頸的情況下率先改革）的現(xiàn)象，這對各類資源富集的大城市來說是應(yīng)該避免的。

表2 上海市控規(guī)成果數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)節(jié)選——用地規(guī)劃/規(guī)劃地塊/核心控制指標(biāo)屬性字段

目前，上海在技術(shù)能力方面已經(jīng)達到了實現(xiàn)維度二的程度（CT0），具體表現(xiàn)為：控規(guī)已實現(xiàn)在線審批，控規(guī)在線審批系統(tǒng)帶圖運行內(nèi)核已經(jīng)開發(fā)完畢，控規(guī)成果數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行情況基本合格，控規(guī)數(shù)據(jù)質(zhì)量審核與入庫技術(shù)已經(jīng)成熟，系統(tǒng)操作培訓(xùn)基本到位等。但是否契合政府管理轉(zhuǎn)型的T1節(jié)點，這并非一個在技術(shù)層面可以探討的問題，本文在此不作贅述。

2 上海市控規(guī)成果管理總體框架及實踐經(jīng)驗

因此，針對控規(guī)成果數(shù)據(jù)管理的問題癥結(jié)，上海按照“批前預(yù)入庫，批后正式入庫”總體原則，提出了控規(guī)成果數(shù)據(jù)管理的總體框架，這一總體框架實際上是一個分步走、可操作的具體模式，即第一步，統(tǒng)一全市控規(guī)成果數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)CAD格式數(shù)據(jù)帶屬性無損轉(zhuǎn)換為GEODATABASE數(shù)據(jù)，解決控規(guī)成果數(shù)據(jù)的生產(chǎn)端與管理端需求數(shù)據(jù)格式不一致的問題；第二步，控規(guī)行政審批全流程在線運行，解決控規(guī)成果數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)載體的問題；第三步，控規(guī)成果數(shù)據(jù)歸口到規(guī)劃國土資源統(tǒng)一的成果數(shù)據(jù)管理部門進行管理，提高了數(shù)據(jù)管理的專業(yè)性和主動性，提供了后續(xù)數(shù)據(jù)應(yīng)用、挖掘的多樣性；第四步，確立控規(guī)成果數(shù)據(jù)自動更新機制，在行政審批中增加成果管理要求，并通過“預(yù)入庫”作為工作抓手，在審批前對成果數(shù)據(jù)質(zhì)量進行控制，保障業(yè)務(wù)流與數(shù)據(jù)流的同步，控規(guī)成果數(shù)據(jù)實現(xiàn)自動在線更新。

2.1 統(tǒng)一全市控規(guī)成果數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)及數(shù)據(jù)清理入庫

控規(guī)成果數(shù)據(jù)入庫標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)包括對后續(xù)建設(shè)項目規(guī)劃管理及土地出讓條件具有指導(dǎo)和控制意義的空間要素和量化指標(biāo)，簡單地說就是“一圖一表”暨規(guī)劃總平面與地塊控制指標(biāo)表所表達的所有控制性內(nèi)容。鑒于上海市設(shè)計單位普遍運用CAD開展規(guī)劃輔助設(shè)計的習(xí)慣，控規(guī)成果數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)通過全市統(tǒng)一的控規(guī)編制報審軟件內(nèi)的CAD標(biāo)準(zhǔn)化控規(guī)模塊進行控制，設(shè)計單位在CAD界面繪制標(biāo)準(zhǔn)化的控規(guī)成果數(shù)據(jù)文件后，可經(jīng)控規(guī)成果數(shù)據(jù)管理部門轉(zhuǎn)換生成GIS格式離線入庫文件，通過離線數(shù)據(jù)—在線信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)交換的方式納入統(tǒng)一信息平臺數(shù)據(jù)庫。

控規(guī)成果數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)包含用地規(guī)劃、道路交通、規(guī)劃控制線、市政管線、市政設(shè)施、風(fēng)貌保護規(guī)劃、附加圖則等若干個系列，每個系列下都包含若干圖形—屬性對應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)圖層，如用地規(guī)劃系列就包括規(guī)劃范圍線、編制單元范圍線、編制地區(qū)類型、街坊界、規(guī)劃地塊、現(xiàn)狀地塊、控規(guī)盒子、分幅圖邊界線、項目資料范圍線等幾個標(biāo)準(zhǔn)圖層，每個標(biāo)準(zhǔn)圖層上僅可容納點、線、面中的一類空間對象。例如，規(guī)劃地塊標(biāo)準(zhǔn)圖層要求位于該圖層上的空間對象必須為閉合、不交叉、不重疊的多段線，每一個閉合多段線代表一個規(guī)劃地塊，并在CAD默認(rèn)的圖形之外，自定義了控規(guī)業(yè)務(wù)相應(yīng)的屬性字段。這種數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置方式與ARCGIS空間數(shù)據(jù)庫的數(shù)據(jù)要求相一致，通過相應(yīng)的數(shù)據(jù)格式轉(zhuǎn)化工具可以無損地轉(zhuǎn)化為圖屬匹配的GEODATABASE數(shù)據(jù)。

該數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)于2011年7月正式下發(fā)執(zhí)行，同時在技術(shù)審查、業(yè)務(wù)審批中明確了按照控規(guī)成果數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)制作入庫文件的要求，以保障2011年7月之后新批復(fù)的控規(guī)成果數(shù)據(jù)符合入庫要求。實際上，上海除對2011年7月之前批復(fù)的近900項控規(guī)執(zhí)行之外， 2011年7月至2012年5月之間，由于數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行還需要經(jīng)全市設(shè)計單位以及規(guī)劃行政管理部門、成果數(shù)據(jù)管理部門磨合，這期間產(chǎn)生的近100項控規(guī)數(shù)據(jù)也進行了數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)更新以及數(shù)據(jù)清理工作。共計清理已批控規(guī)1 000余項，力圖解決過去幾年來控規(guī)管理信息化、控規(guī)成果數(shù)據(jù)化的欠賬、漏賬，是一段非常艱辛和漫長的過程。

圖2 上海市詳細規(guī)劃編制審批管理系統(tǒng)操作界面——控規(guī)編制（修編）

圖3 上海市詳細規(guī)劃編制審批管理系統(tǒng)操作界面——實施深化、控制性詳細規(guī)劃附加圖則編制

繼2011年7月至2012年5月數(shù)據(jù)清理工作之后，2012年5月上海開始實行“批后入庫”（也即“批復(fù)一個，入庫一個”）控規(guī)成果數(shù)據(jù)管理工作方式，控規(guī)成果數(shù)據(jù)管理部門接收控規(guī)行政管理部門流轉(zhuǎn)的已批控規(guī)入庫成果數(shù)據(jù)，對符合入庫要求的，逐一轉(zhuǎn)換數(shù)據(jù)格式，再通過與信息平臺數(shù)據(jù)交換的方式入庫；對不符合入庫要求的，反饋至規(guī)劃編制設(shè)計單位修改完善符合入庫要求后，逐一轉(zhuǎn)換數(shù)據(jù)格式，再通過與信息平臺數(shù)據(jù)交換的方式入庫。按照這種方式清理和逐一入庫的已批控規(guī)項目至2013年底已近500項，與前一階段數(shù)據(jù)清理完成的近1 000項控規(guī)成果數(shù)據(jù)一起，覆蓋了上海中心城區(qū)100%、郊區(qū)60%的城市空間，成為上海市規(guī)劃修編、調(diào)整的重要基礎(chǔ)要素底版。

2011年7月數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)下發(fā)以來的數(shù)據(jù)清理入庫工作可以看作是上海市控規(guī)成果數(shù)據(jù)管理由“批后定期批量梳理”的工作方式轉(zhuǎn)變?yōu)椤芭笕霂臁惫ぷ鞣绞降闹匾A段，為實施由“批后入庫”轉(zhuǎn)變?yōu)椤芭邦A(yù)入庫、批后正式入庫”管理方式奠定了重要基礎(chǔ)。

2.2 控規(guī)審批全流程在線運行暨控規(guī)數(shù)據(jù)流載體的建立

上海在2011年確立了控規(guī)編制審批“3階段9環(huán)節(jié)”的工作要求，即一個完整的控規(guī)編制審批過程包括編制計劃、基礎(chǔ)準(zhǔn)備、規(guī)劃研究（評估）、設(shè)計任務(wù)書（報備）、初步方案征詢、初步方案公示、規(guī)委會審議、技術(shù)審查、方案審批（報備）等9個環(huán)節(jié)。在“3階段9環(huán)節(jié)”的框架下，按照規(guī)劃調(diào)整幅度、空間區(qū)位特征等進行分類、分區(qū)指導(dǎo)。分類指導(dǎo)是指按照規(guī)劃調(diào)整的幅度，例如控規(guī)新編（修編）在業(yè)務(wù)流程和審批要件方面不可以簡化，而實施深化則可在業(yè)務(wù)流程和審批要件方面有所簡化。分區(qū)是指全市集中建設(shè)區(qū)域分為一類地區(qū)、二類地區(qū)、三類地區(qū)，按照不同地區(qū)的空間特色，進行各類技術(shù)經(jīng)濟控制指標(biāo)的區(qū)間選擇。

根據(jù)上述“3階段9環(huán)節(jié)”的流程要求以及分類、分區(qū)指導(dǎo)的原則，上海開發(fā)建成了《上海市詳細規(guī)劃編制審批管理系統(tǒng)》，嚴(yán)格按照各空間區(qū)位特征地區(qū)規(guī)劃編制審批的業(yè)務(wù)要求、職責(zé)權(quán)限全部納入系統(tǒng)，全市控規(guī)的編制審批從收件到最終批復(fù)發(fā)文，全流程在該系統(tǒng)上在線運行（圖2，圖3）。

每個控規(guī)審批項目均配對有一個唯一的資源樹，資源樹文件目錄在編制審批的任意節(jié)點都可以進行下載查看，行政審批各環(huán)節(jié)沉淀的審批要件數(shù)據(jù)、控規(guī)成果數(shù)據(jù)都在相應(yīng)的服務(wù)器進行存儲，控規(guī)成果數(shù)據(jù)的在線流轉(zhuǎn)有了切實可以依靠的信息化載體，而且可以通過數(shù)據(jù)接口在系統(tǒng)與系統(tǒng)之間進行傳輸（圖4）。

2.3 規(guī)劃國土資源成果數(shù)據(jù)的統(tǒng)一歸口管理

為提升控規(guī)成果數(shù)據(jù)管理的專業(yè)性和主動性，控規(guī)成果數(shù)據(jù)管理與上海市房屋土地資源成果數(shù)據(jù)、地礦管控要素成果數(shù)據(jù)統(tǒng)一歸口到同一個成果數(shù)據(jù)管理部門，由該部門負(fù)責(zé)明確控規(guī)成果數(shù)據(jù)自動更新機制、開展控規(guī)成果數(shù)據(jù)入庫審核、控規(guī)成果數(shù)據(jù)應(yīng)用管理等相關(guān)職能。

在規(guī)劃國土資源成果數(shù)據(jù)統(tǒng)一歸口管理之前，上海的房屋數(shù)據(jù)、土地數(shù)據(jù)、規(guī)劃數(shù)據(jù)、地形數(shù)據(jù)、地礦數(shù)據(jù)等雖然在統(tǒng)一的坐標(biāo)體系下，但由于分散管理的體制，限制了其綜合起來進行研究分析以發(fā)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)問題、指導(dǎo)城市建設(shè)方面的能力，經(jīng)規(guī)劃國土資源成果數(shù)據(jù)統(tǒng)一歸口之后，相信經(jīng)過一段時間的磨合后，數(shù)據(jù)相互關(guān)聯(lián)的價值將會逐漸顯現(xiàn)。

另外，上海按照市—區(qū)兩級政府管理體制的特點，致力于建立市—區(qū)兩級規(guī)劃國土資源成果數(shù)據(jù)統(tǒng)一歸口管理部門，并且以對初步建立的區(qū)級規(guī)劃國土資源成果數(shù)據(jù)統(tǒng)一歸口管理部門進行了業(yè)務(wù)培訓(xùn)，力圖實現(xiàn)規(guī)劃土地成果數(shù)據(jù)的屬地化管理。

2.4 確立控規(guī)成果數(shù)據(jù)自動更新機制

2.4.1 控規(guī)成果數(shù)據(jù)管理要求納入行政審批

圖5 控規(guī)編制審批流程中新增的成果管理要求

市級規(guī)劃國土資源成果數(shù)據(jù)管理部門成立后，著手明確控規(guī)成果數(shù)據(jù)更新機制，從控規(guī)成果數(shù)據(jù)流的角度，將控規(guī)編制審批的全流程劃分為4大階段，即基礎(chǔ)準(zhǔn)備階段、方案編制階段、技術(shù)審查階段、規(guī)劃審批階段，每個階段都有明確的成果管理要求并確定了各主體的職責(zé)權(quán)限（圖5）。

（1）市、區(qū)成果數(shù)據(jù)管理部門在計劃任務(wù)階段開始啟動項目的成果管理，并進行基礎(chǔ)要素底版提取和提供。（2）規(guī)劃編制單位是成果數(shù)據(jù)質(zhì)量的第一責(zé)任人，成果數(shù)據(jù)管理部門做好對成果數(shù)據(jù)質(zhì)量要求的相關(guān)指導(dǎo)工作。（3）組織編制單位提交編制成果后，由成果數(shù)據(jù)管理部門進行數(shù)據(jù)檢查并入庫（在編數(shù)據(jù)層）。（4）數(shù)據(jù)進入在編數(shù)據(jù)層后，由技術(shù)審查部門進行技術(shù)審查，保障成果規(guī)范性。（5）技審?fù)ㄟ^后，項目進入規(guī)劃行政審批階段。在審批生效后，由系統(tǒng)將該成果導(dǎo)入已批數(shù)據(jù)層，成為管控要素。（6）在技審階段和審批階段如發(fā)現(xiàn)成果規(guī)范性問題和業(yè)務(wù)問題，回退至編制單位修改后重新上傳。

按照這一流程，成果數(shù)據(jù)管理部門能夠在控規(guī)成果數(shù)據(jù)的生產(chǎn)端和進口端有效地控制控規(guī)成果數(shù)據(jù)質(zhì)量，并且由于控規(guī)成果數(shù)據(jù)入庫審核的前置到規(guī)劃審批之前，技術(shù)審查、業(yè)務(wù)審查的相關(guān)具體工作必須依據(jù)控規(guī)在編層才能開展，這就實現(xiàn)了設(shè)想，控規(guī)成果數(shù)據(jù)的全面、準(zhǔn)確和現(xiàn)勢得以保障。

2.4.2 控規(guī)成果數(shù)據(jù)自動更新機制的系統(tǒng)實現(xiàn)路徑

按照理想模式，為實現(xiàn) “業(yè)務(wù)流、數(shù)據(jù)流同步”的控規(guī)成果數(shù)據(jù)管理要求，達到控規(guī)成果數(shù)據(jù)自動更新的目標(biāo)，2013年上半年，上海已完成《上海市詳細規(guī)劃編制審批系統(tǒng)》帶圖運行內(nèi)核的開發(fā)，這一內(nèi)核的實現(xiàn)需要通過詳細規(guī)劃編制審批系統(tǒng)與成果數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)、技術(shù)審查系統(tǒng)的數(shù)據(jù)交互才能實現(xiàn)。

詳細規(guī)劃編制審批系統(tǒng)與控規(guī)成果管理系統(tǒng)在擬定年度計劃——立項、申請要素底版——提供要素底版、草案方案上報技術(shù)審查——成果數(shù)據(jù)入庫初審、成果數(shù)據(jù)入庫復(fù)審——控規(guī)技術(shù)審查、控規(guī)批復(fù)——成果數(shù)據(jù)正式入庫成為法定數(shù)據(jù)等流程節(jié)點進行數(shù)據(jù)交換，最終實現(xiàn)控規(guī)成果數(shù)據(jù)自動更新（圖6）。

3 上海市控規(guī)成果數(shù)據(jù)管理推進情況暨未來的難點和重點

綜合各方面情況來看，目前，上海市的控規(guī)成果數(shù)據(jù)管理正處在由“批后入庫到批前預(yù)入庫，批后正式入庫”的重要轉(zhuǎn)折期，也是重要的攻堅期。目前的推進情況是：

（1）控規(guī)成果數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行情況基本達到預(yù)期， 成果數(shù)據(jù)入庫審核的前置不存在技術(shù)障礙，足以支撐“批前預(yù)入庫，批后正式入庫”的理想模式；

（2）詳細規(guī)劃審批系統(tǒng)帶圖運行內(nèi)核的開發(fā)已經(jīng)完成，相關(guān)人員的培訓(xùn)已經(jīng)開展，但由于這套理想的控規(guī)成果數(shù)據(jù)管理模式還未被廣泛接受，系統(tǒng)上線還存在一定難度；

（3）市—區(qū)兩級成果管理體系的建立還需要一定的時間，市級成果數(shù)據(jù)管理部門將在相當(dāng)長的時間內(nèi)幫助某些區(qū)級成果數(shù)據(jù)管理部門從事相應(yīng)的具體工作。

因此，上海市控規(guī)成果數(shù)據(jù)管理未來推進的難點和重點將包括理念宣傳、人員培訓(xùn)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)等幾個方面。

圖6 通過控規(guī)成果數(shù)據(jù)在系統(tǒng)間的多次交互實現(xiàn)控規(guī)成果數(shù)據(jù)自動更新，自動更新后的數(shù)據(jù)可以以0day（無時間延遲）的方式直接同步到數(shù)據(jù)應(yīng)用系統(tǒng)如“一書兩證”在線審批系統(tǒng)

4 上海市控規(guī)成果數(shù)據(jù)管理的借鑒意義

上海市控規(guī)成果數(shù)據(jù)管理總體框架和推進情況對中國其他城市控規(guī)成果數(shù)據(jù)管理有如下幾點借鑒意義。

（1）避免“批后定期集中梳理”的工作方式。上海的近10次數(shù)據(jù)梳理入庫，固然有其不可避免的歷史因素，但作為信息化工作來講，中小城市往往具有后發(fā)優(yōu)勢，可以充分借鑒上海等特大城市形成的控規(guī)成果數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，在自己的城市進行落實，以務(wù)實的態(tài)度實現(xiàn)“批一個，入一個”的工作方式，避免“批后定期集中梳理”。

（2）根據(jù)城市發(fā)展階段和技術(shù)能力選擇控規(guī)成果數(shù)據(jù)管理模式。對某些經(jīng)濟發(fā)達、技術(shù)能力強、政府管理效率要求高的城市，可選擇“批前預(yù)先入庫，批后正式入庫”的理想模式，做好頂層設(shè)計和系統(tǒng)開發(fā)，通過行政強制力加以推進；條件暫時達不到的城市，可先選擇“批后入庫”的工作方式，逐步向理想模式轉(zhuǎn)型。

（3）控規(guī)成果數(shù)據(jù)管理方式由“批后入庫”轉(zhuǎn)型為“批前預(yù)入庫批后正式入庫”是一種趨勢。在轉(zhuǎn)變過程中，成果數(shù)據(jù)管理部門必須得到行政管理部門的充分支持，控規(guī)成果數(shù)據(jù)管理部門與控規(guī)成果管理人員也必須有較強的技術(shù)和業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)能力。

（4）以控規(guī)成果數(shù)據(jù)管理為龍頭，做好房屋、土地、地形等城鄉(xiāng)建設(shè)數(shù)據(jù)的綜合應(yīng)用工作。數(shù)據(jù)的生命力在于應(yīng)用，數(shù)據(jù)的價值更在于數(shù)據(jù)之間的相互關(guān)聯(lián)和相互作用，規(guī)劃作為城鄉(xiāng)建設(shè)的龍頭，其直接反映到管理層面的數(shù)據(jù)沉淀，更應(yīng)該與房屋、土地、地形等城鄉(xiāng)建設(shè)數(shù)據(jù)作疊加分析，結(jié)合現(xiàn)狀和限制條件，為后續(xù)的規(guī)劃修編提供重要的參考借鑒。

（5）控規(guī)成果數(shù)據(jù)管理是一項系統(tǒng)工程，在頂層設(shè)計的基礎(chǔ)上必須長期堅持，在面對理念、業(yè)務(wù)、技術(shù)等方面的挑戰(zhàn)時，能夠堅持不懈，按照既有目標(biāo)持續(xù)推進，才能達到理想的效果。

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