轉(zhuǎn)型語(yǔ)境下深圳保障性住房建設(shè)觀察與思考

占思思 盛 鳴

0 引言

深圳是我國(guó)快速城市化的典型，作為典型的移民城市，戶(hù)籍人口和非戶(hù)籍人口倒掛的問(wèn)題突出。在1 000多萬(wàn)常住人口中，戶(hù)籍人口僅為251萬(wàn)人（六普數(shù)據(jù)），非戶(hù)籍人口占常住人口的77%。正是外來(lái)人口的涌入，讓當(dāng)年的小漁村變成了如今的大都市，深圳讓人羨慕的活力也來(lái)源于此。歷經(jīng)30多年的快速發(fā)展，在4個(gè)難以為繼的背景下，深圳較為依賴(lài)外來(lái)人口紅利的傳統(tǒng)發(fā)展模式正悄然轉(zhuǎn)型。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的需求日益提升，而產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型提升有賴(lài)于人才的創(chuàng)新。但城市的生活成本不斷提高、房?jī)r(jià)飛漲，作為安居樂(lè)業(yè)首要條件的住房問(wèn)題日益

突出，成為制約城市留住人才的痼疾。過(guò)渡性住房的缺失、保障性住房的缺位成為制約城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的瓶頸。如何在轉(zhuǎn)型期引導(dǎo)資源合理配置、關(guān)注社會(huì)公平，實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”，留住人才，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)成為城市轉(zhuǎn)型期面臨的重要挑戰(zhàn)。此外，如何創(chuàng)新保障性住房土地、建設(shè)、分配、管理等政策，創(chuàng)建人才宜聚、住房宜居的城市環(huán)境成為城市的重要課題。

1 深圳住房發(fā)展歷程及轉(zhuǎn)型期對(duì)保障性住房建設(shè)的要求

深圳市現(xiàn)有住房主要由五部分組成，分別為商品住房、保障性住房、單位和個(gè)人自建住房、城中村村民自建房、工業(yè)區(qū)配套宿舍及其他住房。30多年來(lái)，其住房發(fā)展歷程如下（圖1）:

1.1 起步探索階段（1979—1989年）: 創(chuàng)業(yè)者引入, 初期以福利房為主

改革開(kāi)放初期，深圳人口的增長(zhǎng)主要伴隨國(guó)有企業(yè)進(jìn)入，屬于深圳的首批創(chuàng)業(yè)人口，人口規(guī)模不大。深圳特區(qū)初建的起步時(shí)期曾以大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶動(dòng)居住需求。住房以政府統(tǒng)建福利房為主，部分為自建房。

1.2 市場(chǎng)發(fā)育階段（1990—1999年）: 人口激增, 商品房市場(chǎng)發(fā)展迅速

到了上世紀(jì)90年代，隨著“三來(lái)一補(bǔ)”企業(yè)大量增加，工業(yè)化、城市化帶來(lái)大量外來(lái)人口使住房需求迅速擴(kuò)大，房改后房?jī)r(jià)開(kāi)始攀升。1994、1995年房地產(chǎn)市場(chǎng)開(kāi)始快速恢復(fù)，奠定了“雙軌多價(jià)”的住房供應(yīng)模式基礎(chǔ)。出現(xiàn)了紅荔村、蓮花北、益田村等最早一批小區(qū)建設(shè)?？臻g呈現(xiàn)沿主要對(duì)外交通干線(xiàn)呈不連續(xù)狀分布擴(kuò)展的線(xiàn)狀擴(kuò)散的特征。

1.3 供需矛盾漸顯階段（2000年至今）：人口倒掛, 豪宅與城中村同時(shí)存在

隨著“三來(lái)一補(bǔ)”企業(yè)與高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，深圳外來(lái)人口高速增長(zhǎng)。在2000—2010年的10年間，深圳市常住人口中的非戶(hù)籍人口由579萬(wàn)（五普數(shù)據(jù)）激增至798萬(wàn)（六普數(shù)據(jù)），戶(hù)籍與非戶(hù)籍倒掛現(xiàn)象日益嚴(yán)重。隨著住房分配由福利制度向商品化轉(zhuǎn)變，社會(huì)收入差距加劇，居住的社會(huì)分異加大，豪宅市場(chǎng)供求兩旺與城中村的蓬勃發(fā)展同時(shí)存在?？焖俪鞘谢瘜?dǎo)致房?jī)r(jià)飛速攀升，一部分高收入者通過(guò)市場(chǎng)購(gòu)得商品房。另一部分中低收入者，既難以承受城市飛速攀升的房?jī)r(jià)，又缺乏保障為其提供相應(yīng)居所（圖1）。

1.4 小結(jié)： 邁入轉(zhuǎn)型期后, 長(zhǎng)期缺位的保障性住房體系亟待完善

2012年末，深圳人口總量約1 300萬(wàn)，其中戶(hù)籍人口約305萬(wàn)（深圳市衛(wèi)人委數(shù)據(jù)，2012）。2010年深圳住房總建筑面積4.09億m2，約810萬(wàn)套。其中商品住房建筑面積1.02億m2，約110萬(wàn)套，為近350萬(wàn)人口提供居住空間。保障性住房總建筑面積約0.27億m2，約27萬(wàn)套，能為約90萬(wàn)人提供居住空間。而另外近1 000萬(wàn)人口只能通過(guò)房屋租賃等方式解決居住問(wèn)題（深圳住建局?jǐn)?shù)據(jù)，2010）。

在深圳長(zhǎng)期的市場(chǎng)化發(fā)展歷程中，在土地管理政策相對(duì)缺失的情況下，城中村私宅憑借租金低廉和空間區(qū)位的優(yōu)越，為城市提供了大量的廉價(jià)住房產(chǎn)品。深圳外來(lái)人口中有近一半住在城中村，深圳城中村規(guī)模之大，堪稱(chēng)全國(guó)之最。深圳的城中村達(dá)3.5萬(wàn)棟樓，城中村的住房面積占深圳全部住宅的62%，城中村以約1.2億m2的建筑面積承擔(dān)了約520萬(wàn)人口的居住需求?？陀^地說(shuō)，城中村為城市提供了足夠的“廉租房”，是城市住房的減壓器。

隨著深圳發(fā)展過(guò)程中土地、環(huán)境承載力等要素的日益嚴(yán)峻，難以延續(xù)其過(guò)去依賴(lài)資源要素的發(fā)展模式，其發(fā)展模式面臨轉(zhuǎn)型。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、創(chuàng)新能力增強(qiáng)、城市化質(zhì)量提高均是其現(xiàn)實(shí)課題。在此條件下，人才成為促進(jìn)城市轉(zhuǎn)型的中堅(jiān)力量。而人才賴(lài)以過(guò)渡周轉(zhuǎn)居住的“城中村”在新一輪城市更新浪潮中，卻逐漸消失，代之以高成本的居住空間。而公共住房產(chǎn)品的數(shù)量和發(fā)展規(guī)模又還處于較低的水平，造成中低收入者住房產(chǎn)品供需矛盾將成為嚴(yán)重影響城市健康發(fā)展的社會(huì)問(wèn)題。受居住條件制約，人才的流失成為考驗(yàn)深圳轉(zhuǎn)型發(fā)展，產(chǎn)業(yè)升級(jí)的現(xiàn)實(shí)瓶頸。長(zhǎng)期缺位的保障性住房建設(shè)迫在眉睫，與不同階層需求相適應(yīng)的保障性住房建設(shè)，成為留住人才，適應(yīng)深圳轉(zhuǎn)型發(fā)展的必要支撐。

圖1 深圳歷年居住用地分布示意

2 轉(zhuǎn)型期間深圳保障性住房建設(shè)中的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

在經(jīng)濟(jì)社會(huì)面臨轉(zhuǎn)型，住房供需矛盾日益突出的背景下，深圳自“十二五”著重加強(qiáng)了對(duì)保障性住房的建設(shè)。2010年至2012年期間實(shí)際開(kāi)工保障性住房超過(guò)11萬(wàn)套，建筑面積800萬(wàn)m2，總量是“十一五”期間開(kāi)工總量的140%，一定程度上滿(mǎn)足了城市低收入群體和各級(jí)各類(lèi)人才的住房需求。但深圳保障性住房的建設(shè)與管理仍處于摸索階段，在此過(guò)程中出現(xiàn)了多方面的問(wèn)題，集中體現(xiàn)在需求—供給—分配3個(gè)方面（圖2）。

2.1 需求結(jié)構(gòu)矛盾鮮明，“夾心層”境遇尷尬

圖2 深圳保障性住房建設(shè)量對(duì)比圖（萬(wàn)套）

目前，深圳住房體系存在中低檔住房供應(yīng)不足的結(jié)構(gòu)性缺陷。城市住房供應(yīng)主要實(shí)行商品住房市場(chǎng)化和保障住房政策化。當(dāng)前深圳對(duì)中低收入人群推行以廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房、商品房4個(gè)層次的住房供應(yīng)體系。在這個(gè)體系里，低收入家庭的住房問(wèn)題主要通過(guò)廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用房解決，實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡?！?。但超過(guò)50%的“夾心層”被趕向了商品房市場(chǎng)，其收入在金字塔形結(jié)構(gòu)中雖處中等水平，但面對(duì)日益攀高的房?jī)r(jià)，工資的相對(duì)縮水就使之面對(duì)房?jī)r(jià)望而卻步。2011年深圳的房?jī)r(jià)收入比已超過(guò)了15.6倍①① 引用自：海易居房地產(chǎn)研究院發(fā)布的“全國(guó)35個(gè)大中城市房?jī)r(jià)收入比排行榜”。高居全國(guó)榜首，遠(yuǎn)超過(guò)國(guó)際正常水平（根據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家正常數(shù)值，房?jī)r(jià)比中位數(shù)為6—8），也超越了“夾心層”的經(jīng)濟(jì)承受能力?！皧A心層”既夠不著廉租房條件，沒(méi)有資格買(mǎi)經(jīng)濟(jì)適用房，又無(wú)力購(gòu)買(mǎi)與其收入水平相適應(yīng)的商品房，成為游離在市場(chǎng)和政府保障之間的群體。“夾心層”作為深圳轉(zhuǎn)型發(fā)展的中堅(jiān)力量，其“衣食住行”中的基本需求無(wú)法得到保障，人才流失的隱患，制約了城市的轉(zhuǎn)型升級(jí)。

2.2 空間供給制約突出，“邊緣地”傾向突顯

根據(jù)《深圳市土地利用規(guī)劃（2006—2020）》，到2020年，深圳建設(shè)用地要控制在976km2以?xún)?nèi)。而今深圳在2013年已建設(shè)用地為917km2，到2020年新增建設(shè)用地規(guī)模僅約59km2。即未來(lái)7年，平均每年可用地不足9km2。而全市建設(shè)用地規(guī)模從1979年的3km2增加到2008年底的717.7km2，年均建設(shè)用地增量超過(guò)30km2。

與過(guò)去的建設(shè)用地快速增長(zhǎng)不同的是，深圳市保障性住房建設(shè)也面臨著更加嚴(yán)峻的用地趨緊、難以落地等問(wèn)題。保障性住房尚未形成較大規(guī)模供應(yīng)，距離市民特別是低收入居民的期望值有較大的差距。在保障性住房的空間分布上也是偏離主要需求地區(qū)。深圳“十二五”期間要求完成24萬(wàn)套住房，就業(yè)人口密集的中心區(qū)福田、羅湖保障性住房建設(shè)量?jī)H為全市的6% ，保障性住房卻主要分布在諸如坪山、光明、松崗等外圍區(qū)域。從保障性住房分布區(qū)位來(lái)看，各地所關(guān)注的建設(shè)指標(biāo)并非按需求人群分布，而是盡可能安插在地價(jià)便宜的區(qū)域。導(dǎo)致保障性住房大多位于偏遠(yuǎn)、生活不便利、通勤成本高的地方，與實(shí)際需求相差甚遠(yuǎn)。長(zhǎng)期如此，會(huì)帶來(lái)空間上的居住分異，弱勢(shì)群體的邊緣化、公共資源分配不均等社會(huì)問(wèn)題，大量低收入者在偏遠(yuǎn)地區(qū)聚集也為未來(lái)城市新“貧民窟”的形成留下了隱患。

2.3 分配有失彈性公平，“豪車(chē)門(mén)”事件頻發(fā)

保障性住房的建設(shè)與分配，涉及社會(huì)公平公正問(wèn)題。建設(shè)后如何分配，分配后如何退出，都是市民十分關(guān)注的問(wèn)題。在分配方面，具體包括3個(gè)方面的問(wèn)題：其一，存在被分配對(duì)象不符合要求的問(wèn)題，公職人員違規(guī)購(gòu)買(mǎi)保障性住房，開(kāi)名車(chē)、住豪宅卻申請(qǐng)保障性住房的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。目前保障性住房的違規(guī)成本僅為“罰款5 000元，3年內(nèi)不再受理申請(qǐng)”，違規(guī)成本縱容了機(jī)會(huì)主義者鋌而走險(xiǎn)申請(qǐng)經(jīng)濟(jì)適用房；其二，經(jīng)濟(jì)適用房住戶(hù)即便生活改善也終身享受這一公共福利，缺乏退出機(jī)制。在退出機(jī)制乏善的情況下，保障性住房實(shí)際分配之后閑置和轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)售的現(xiàn)象非常嚴(yán)重。保障性住房在審核、監(jiān)督、處罰等“軟環(huán)境”的建設(shè)層面，仍有較多問(wèn)題亟待解決。如何建立起相應(yīng)的更科學(xué)、更嚴(yán)密的審核監(jiān)督體系，使之體現(xiàn)出更多的公正與公平，將保障性住房分配到真正有需要的市民手中，是一個(gè)艱巨的任務(wù)。

3 轉(zhuǎn)型期間深圳保障性住房建設(shè)的應(yīng)對(duì)策略

近年來(lái)，我國(guó)許多城市的保障房建設(shè)除了在規(guī)模上有顯著增加，在保障房建設(shè)模式構(gòu)建上針對(duì)城市自身的不同特點(diǎn)，側(cè)重點(diǎn)亦有所不同。如北京針對(duì)歷史文化名城的需求，與中心城區(qū)人口疏解相適應(yīng)鼓勵(lì)本地居民搬遷，近兩年以安置房為主，同時(shí)大力發(fā)展公租房；天津保障房重點(diǎn)由經(jīng)濟(jì)適用房轉(zhuǎn)向小城鎮(zhèn)還遷房和公租房；上海發(fā)展配套商品房與經(jīng)濟(jì)適用房并舉；重慶推行“5+1”保障體系，大規(guī)模實(shí)施公租房建設(shè)②引用自：中國(guó)指數(shù)研究院《中國(guó)保障性住房建設(shè)模式研究》。。

而深圳保障性住房建設(shè)主要面臨需求和供給兩方面的問(wèn)題。從住房需求方面而言，需求主體不僅涉及中低收入階層還包括“夾心層”，未來(lái)長(zhǎng)期需求涉及“小房換大房”的周期性需求。面對(duì)人口的壓力，深圳的住房需求將繼續(xù)擴(kuò)大。與需求相對(duì)應(yīng)，從住房供給方面而言，深圳土地資源嚴(yán)重緊缺，可供新增住房建設(shè)用地非常有限。并且受經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)力的影響，無(wú)法效仿新加坡等地為市民提供50%以上的保障性住房，難以滿(mǎn)足全部中低收入階層住房需求。只能在政府財(cái)力有限的情況下為重點(diǎn)人群提供保障性住房。深圳保障性住房體系的構(gòu)建，仍處于探索階段。在此背景下，深圳新一輪保障性住房政策的制定過(guò)程中，重點(diǎn)針對(duì)上述問(wèn)題，對(duì)保障性住房建設(shè)提出了新思路，具體而言包括以下3個(gè)方面：

3.1 鼓勵(lì)以需定建, 滿(mǎn)足不同階層的住房需求

一般而言，根據(jù)保障方式和環(huán)節(jié)的不同，公共住房政策分為兩種：一種是國(guó)家采取直接供給住房的方式，稱(chēng)為供給導(dǎo)向型的公共住房政策，又稱(chēng)為生產(chǎn)者補(bǔ)貼，俗稱(chēng)“補(bǔ)磚頭”；另一種是國(guó)家采取間接發(fā)放貨幣補(bǔ)貼的形式，成為需求導(dǎo)向型的公共住房政策，又稱(chēng)為消費(fèi)者補(bǔ)貼，俗稱(chēng)“補(bǔ)人頭”。在滿(mǎn)足住房需求方面，可借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)當(dāng)前深圳的住房保障狀況，結(jié)合 “夾心層”、各類(lèi)人才、非戶(hù)籍務(wù)工人員的住房實(shí)際困難。通過(guò)保障水平的多層次和形式的多樣化，來(lái)解決不同階層的保障性住房需求以實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”。由此，深圳開(kāi)始對(duì)住房保障體系進(jìn)行了重大調(diào)整，具體而言，轉(zhuǎn)變包括以下兩個(gè)渠道：

3.1.1 創(chuàng)新“補(bǔ)磚頭”形式，推出針對(duì)中等收入家庭的“安居型商品房”

除原有的廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房、公共租賃住房等傳統(tǒng)實(shí)物保障方式外，針對(duì)中等收入家庭需求，深圳提出“安居型商品房”這種新的保障類(lèi)型（表1）。安居型商品房具有商品房的屬性，需要通過(guò)貨幣進(jìn)行購(gòu)買(mǎi)，但在價(jià)格上政府通過(guò)對(duì)土地出讓、配套政策的優(yōu)惠降低其開(kāi)發(fā)成本，以減少實(shí)際購(gòu)買(mǎi)者的支付價(jià)格。在銷(xiāo)售價(jià)格上，按照同地段同類(lèi)型市場(chǎng)商品房?jī)r(jià)格的50%左右定價(jià)。

同時(shí)，深圳各區(qū)根據(jù)其產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與對(duì)人才的實(shí)際需求各自出臺(tái)了不同的“人才房”的建設(shè)計(jì)劃。例如，福田區(qū)作為深圳的中心城區(qū)，住房成本高昂的問(wèn)題是導(dǎo)致轄區(qū)企業(yè)人才流失的重要因素。為了幫助轄區(qū)企業(yè)留住優(yōu)秀人才，增強(qiáng)企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力，福田區(qū)出臺(tái)了企業(yè)人才住房配售政策。第一期福田區(qū)共推出3 500套人才住房供轄區(qū)企業(yè)申請(qǐng)，這些人才住房將以成本價(jià)配售給轄區(qū)貢獻(xiàn)大、創(chuàng)新能力強(qiáng)的企業(yè)，企業(yè)按照規(guī)定價(jià)格向本企業(yè)符合人才標(biāo)準(zhǔn)的員工出租。

表1 深圳市2011—2015年保障性住房建設(shè)計(jì)劃表

表2 深圳多渠道的保障性住房指引機(jī)制

3.1.2 增加“補(bǔ)人頭”形式，擴(kuò)大針對(duì)“夾心層”的貨幣補(bǔ)貼范圍

針對(duì)“夾心層”需求，強(qiáng)化“補(bǔ)人頭”擴(kuò)大的貨幣補(bǔ)貼的范圍： “夾心層”作為深圳產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的中堅(jiān)力量，對(duì)城市未來(lái)的轉(zhuǎn)型發(fā)展將起到重要作用。在保障性住房政策中，通過(guò)實(shí)物與貨幣相結(jié)合的方式，為符合條件的人才安排住房保障。對(duì)各級(jí)人才實(shí)行貨幣補(bǔ)貼。對(duì)杰出人才實(shí)行3—10年的免租優(yōu)惠政策或住房租賃補(bǔ)貼，對(duì)高、中、初級(jí)人才實(shí)施3年的住房租賃補(bǔ)貼。逐步向就業(yè)大學(xué)生、新生代農(nóng)民工及其他住房困難家庭的傾斜，實(shí)現(xiàn)從低收入群體向廣大“夾心層”的擴(kuò)展。對(duì)于有一定支付能力的“夾心層”群體，可按照家庭收入和負(fù)擔(dān)能力實(shí)行反向遞減補(bǔ)貼租金。

3.2 拓寬住房供給, 優(yōu)化保障性住房空間分布

3.2.1 促進(jìn)“增存并舉”，完善保障性住房供應(yīng)渠道住房保障規(guī)劃編制特點(diǎn)上與其他規(guī)劃的顯著不同在于，規(guī)劃中涉及的量化指標(biāo)比重大，規(guī)劃中規(guī)劃理念、趨勢(shì)、空間布局、落實(shí)協(xié)調(diào)是并重的。如深圳在區(qū)域化布局保障性住房的過(guò)程中除了在空間上考慮可行性，還需與其他部門(mén)達(dá)成一致并有權(quán)責(zé)明確的指標(biāo)。在完善房源供應(yīng)方面，借鑒德國(guó)、法國(guó)等國(guó)福利住房的經(jīng)驗(yàn)，采用“市場(chǎng)+保障”的雙軌模式以增量存量用地共建機(jī)制完善保障性住房建設(shè)。如在德國(guó)慕尼黑的“福利住房”，“福利住房”遍及城市的各個(gè)區(qū)域，分布均勻，房地產(chǎn)商興建的住宅中必須有20%的面積來(lái)建造“福利住房”。

在面臨土地供給難以為繼的背景下，深圳市新一輪土地利用總體規(guī)劃提出了建設(shè)用地減量增長(zhǎng)的土地利用新模式，具體是通過(guò)逐年減少新增建設(shè)用地，逐年增加城市更新改造用地，開(kāi)展建設(shè)用地清退等手段，實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地總規(guī)模增長(zhǎng)速度下降。面對(duì)供需矛盾加劇的趨勢(shì)， 規(guī)范與促進(jìn)存量住房市場(chǎng)和房屋租賃市場(chǎng)的發(fā)展，發(fā)揮存量住房解決居民住房問(wèn)題的積極作用，成為實(shí)現(xiàn)住房體系發(fā)展重要方向。深圳“十二五”期間，保障性住房建設(shè)用地供應(yīng)5km2，其中新增用地3km2，存量用地2km2。具體而言，從8個(gè)渠道增加政策性保障性住房供給（表2）。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)說(shuō)，深圳有1.2億m2存量的城中村住房，對(duì)住房體系發(fā)展將起到不可或缺的作用。根據(jù)住房體系發(fā)展的形勢(shì)與要求，應(yīng)將城中村納入城市規(guī)范管理，試點(diǎn)有條件的城中村逐步納入保障性住房體系。承擔(dān)部分中小戶(hù)型商品房、經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房功能，健康和諧地融入城市住房體系。并且進(jìn)一步增加存量土地供應(yīng)，放開(kāi)土地，包括小產(chǎn)權(quán)房、農(nóng)村用地等等，向市場(chǎng)大量注入土地供應(yīng)（圖3）。

3.2.2 引導(dǎo)“更新捆綁”，優(yōu)化保障性住房區(qū)位配置

針對(duì)一些保障性住房地點(diǎn)偏遠(yuǎn)、交通不便，教育、醫(yī)療、生活配套設(shè)施不全，并由此導(dǎo)致居住成本上升等問(wèn)題。在保障性住房規(guī)劃中綜合考慮交通、生活配套設(shè)施等因素，采取保障性住房集中建設(shè)或者與商品房搭配建設(shè)相結(jié)合的方式合理布局。在政策制定中，深圳在城市更新項(xiàng)目中捆綁了一定量的保障性住房，以減弱供需之間存在尖銳的矛盾。通過(guò)規(guī)劃與政策的制定促進(jìn)不同社會(huì)階層的人同居一處平等享受社會(huì)公共資源，并減少保障房單獨(dú)建設(shè)的成本和管理運(yùn)行社會(huì)負(fù)擔(dān)，方便使用者避免集中建設(shè)因距市中心遠(yuǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不配套而無(wú)人問(wèn)津的尷尬局面。2010年12月試行的《深圳市城市更新項(xiàng)目保障性住房配建比例暫行規(guī)定》明確指出，將對(duì)采用城市更新項(xiàng)目來(lái)確保保障性住房的住房配建比例的項(xiàng)目給予優(yōu)惠政策。更新中配建的保障性住房免繳地價(jià)，但產(chǎn)權(quán)歸政府所有，并且可由政府按照保障性住房建造成本加3%的利潤(rùn)回購(gòu)。根據(jù)規(guī)定，保障性住房配建比例按照不同區(qū)位要求，從5%到30%分為3類(lèi)（圖4，表3）。

如此一來(lái)，一方面政府可通過(guò)適當(dāng)降低土地價(jià)格、稅收優(yōu)惠等政策措施，鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)商在建設(shè)普通商品住宅的同時(shí)，承擔(dān)一定比例的保障性住房建設(shè)。另一方面企業(yè)通過(guò)與政府的合作，既享受了優(yōu)惠政策，又在合理盈利范圍內(nèi)擴(kuò)大了市場(chǎng)。充分挖掘城市土地利用潛能，通過(guò)土地功能的混合利用，提高土地使用效率，建設(shè)低收入住宅。在有保留價(jià)值的城市低收入人群聚居地段的更新與插建，增加就地安置的可能，以避免老城更新中低收入者原有的社會(huì)結(jié)構(gòu)迅速解體影響社會(huì)穩(wěn)定。在城市更新的本年度拆遷計(jì)劃中至少有一部分用地用來(lái)解決部分人群的住房保障問(wèn)題，若政府對(duì)提供地塊的選址不滿(mǎn)意，可拒絕接受，重新選取。在保障性住房設(shè)施完善上，以交通導(dǎo)向?yàn)榛A(chǔ)組織開(kāi)發(fā)，并圍繞保障性住房建設(shè)公共配套設(shè)施。

3.3 制定準(zhǔn)入退出機(jī)制， 維護(hù)保障性住房社會(huì)公平

針對(duì)分配公平，需完善相關(guān)法律法規(guī)政策，明確懲罰機(jī)制，加強(qiáng)公眾對(duì)分配透明的監(jiān)督。在分配滾動(dòng)機(jī)制上，應(yīng)明確住房保障滿(mǎn)足的是過(guò)渡性保障而不是一次性永久保障。建立準(zhǔn)入—審核—監(jiān)管—退出機(jī)制。保障性住房保障對(duì)象是收入較低的住房困難家庭，低收入群體住房困難家庭是動(dòng)態(tài)變動(dòng)的，有些只是暫時(shí)性困難。應(yīng)根據(jù)住宅市場(chǎng)過(guò)濾模型，即在住房市場(chǎng)中，最初為較高收入房客建造的住房，隨著時(shí)間推移，住房發(fā)生老化，較高收入房客為追求更好的居住條件，放棄現(xiàn)有住房，較低收入房客繼續(xù)使用該住房的過(guò)程。住房市場(chǎng)應(yīng)實(shí)行分類(lèi)供應(yīng)體系，為不同收入階層提供住宅“服務(wù)量”不等的住房。

表3 深圳不同地區(qū)的保障性住房配建指引

如新加坡的保障性住房也根據(jù)收入不同分為不同級(jí)別，隨著收入變化，該升級(jí)的要升級(jí)，該退出的要退出，這樣保障性住房才能使更多的人受益。新加坡在保障性住房制度設(shè)計(jì)時(shí)非常重視家庭的發(fā)展周期，允許家庭有兩次機(jī)會(huì)購(gòu)買(mǎi)保障性住房。深圳在住房準(zhǔn)入退出機(jī)制上借鑒其經(jīng)驗(yàn)，在《深圳市安居型商品房建設(shè)和管理暫行辦法》制定中，明確安居型商品房的回收機(jī)制，若使用時(shí)間不超過(guò)10年，收購(gòu)價(jià)格為原合同購(gòu)房?jī)r(jià)。對(duì)已經(jīng)購(gòu)買(mǎi)一居室安居型商品房的單身居民結(jié)婚的，可根據(jù)家庭需求，小房換大房，申請(qǐng)政府收購(gòu)其購(gòu)買(mǎi)的安居型商品房，并換購(gòu)較大戶(hù)型的安居型商品房一套。在分配與管理過(guò)程中，對(duì)于以虛報(bào)個(gè)人信息等對(duì)社會(huì)公平造成負(fù)面影響的情況，通過(guò)制定政策追究法律責(zé)任，加強(qiáng)懲戒以維護(hù)社會(huì)公平。

4 結(jié)語(yǔ)

目前我國(guó)處于保障性住房的起步階段，在快速建設(shè)過(guò)程中，很多問(wèn)題也集中凸現(xiàn)。不同城市其特定化的人口結(jié)構(gòu)、需求特征、空間布局難點(diǎn)亦不同。在保障性住房政策制定、規(guī)劃布局等方面，有多種因素需因地制宜綜合考慮。深圳在其保障性住房政策制定過(guò)程中，側(cè)重結(jié)合城市轉(zhuǎn)型要求，在人群覆蓋面上結(jié)合不同階層需求制定多渠道供應(yīng)方式，在用地保障上通過(guò)增量存量用地并舉攻破用地緊缺瓶頸，在空間布局上適時(shí)調(diào)整空間策略與城市更新相結(jié)合，在分配機(jī)制上與“準(zhǔn)入退出”相結(jié)合建立長(zhǎng)效滾動(dòng)機(jī)制。保障性住房作為一個(gè)長(zhǎng)期的公共政策，仍有許多問(wèn)題待探討，如保障性住房融資、質(zhì)量、分配等各個(gè)環(huán)節(jié)管理的加強(qiáng)等，以保證在保障性住房數(shù)量提升的同時(shí)，質(zhì)量也同步提升，以增強(qiáng)保障性住房的可操作性與實(shí)用性。

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