搭建教育和培訓(xùn)的資歷互認框架：東盟十國的實踐

一、介紹

亞洲太平洋經(jīng)濟合作組織(簡稱“亞太經(jīng)合組織”)和東南亞國家聯(lián)盟（簡稱“東盟”）是亞洲和太平洋地區(qū)兩大區(qū)域經(jīng)濟體，在推動政府間的經(jīng)濟合作方面發(fā)揮著重要的作用。東盟成立于1967年，現(xiàn)有10個成員國，分別是：文萊、柬埔寨、印度尼西亞、老撾、馬來西亞、緬甸、菲律賓、新加坡、泰國和越南，總共有近6億人口[1]。為了更好地促進東盟各成員國在經(jīng)濟、安全和社會文化方面的發(fā)展，東盟計劃建立東盟共同體，即基于東盟國家的共同利益和地區(qū)認同，在國際交流中作為一個整體出現(xiàn)，成為維護各成員國權(quán)利和利益的實體組織，并將2015年12月31日定為建立東盟共同體的最后期限[2]。

東盟各成員國之間在各個領(lǐng)域交流和合作的深入，促進了學(xué)習(xí)者和雇傭者之間的跨國流動。為此，各國政府亟須制定一套通用的、透明的區(qū)域資歷互認標準，實現(xiàn)各級各類教育和培訓(xùn)的資歷互認，同時，該套標準的建立又能加速區(qū)域內(nèi)學(xué)習(xí)者和勞動人口的流動[3]。為此，東盟秘書處組織了一系列研討活動，致力于構(gòu)建一個東盟成員國和國際上普遍認同的東南亞國家聯(lián)盟資歷參照框架(簡稱“東盟資歷參照框架”)，旨在實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)各級各類教育和培訓(xùn)之間的銜接和溝通。

澳大利亞和新西蘭是構(gòu)建資歷框架的先驅(qū)，具有豐富的資歷互認的實踐經(jīng)驗，并且在地理位置上與東盟各國相近，于是東盟主動與澳大利亞和新西蘭合作，成立了東盟、澳大利亞和新西蘭之間的自由貿(mào)易區(qū)教育和培訓(xùn)管理項目[4]，旨在借鑒兩國國家資歷框架的經(jīng)驗，構(gòu)建一個國家之間的資歷系統(tǒng)實現(xiàn)，資歷的對接和互認。

構(gòu)建東盟資歷參照框架的設(shè)想始于1995年，當年，東盟各成員國的經(jīng)濟部長共同簽署了東盟服務(wù)業(yè)框架協(xié)議，并首次提出行業(yè)資歷在會員國中的互認。2007年，東盟各成員國簽署東盟經(jīng)濟藍圖，呼吁各國合作和互認專業(yè)資歷，創(chuàng)造技術(shù)人員自由流動的環(huán)境。截止2009年，工程業(yè)、護理業(yè)、測量業(yè)、建筑業(yè)、牙醫(yī)業(yè)、醫(yī)務(wù)和會計業(yè)七個行業(yè)已經(jīng)制定了資歷互認協(xié)議，其中建筑業(yè)和會計業(yè)已開始實施。此外，東盟還大力推動與非東盟國家和區(qū)域的交流與合作，例如，與亞太經(jīng)合組織和致力于亞太地區(qū)高等教育質(zhì)量保證的亞太質(zhì)量網(wǎng)絡(luò)的成員國建立聯(lián)系；與澳大利亞和新西蘭建立自由貿(mào)易區(qū)；通過亞歐峰會學(xué)習(xí)歐洲區(qū)域資歷參照框架的經(jīng)驗和方法。東盟資歷參照框架的發(fā)展過程，綜合見表1。

表1 東盟資歷參照框架建設(shè)的發(fā)展進程[5][6][7]

二、東盟資歷參照框架的級別、指標和實施方法

2013年5月，東盟正式發(fā)布東盟資歷參照框架咨詢報告，東盟各成員國相信，東盟資歷參照框架的搭建，可以實現(xiàn)各成員國之間資歷框架的相互溝通，使來自不同國家的各級各類教育和培訓(xùn)的資歷能夠借助一套通用的標準進行比較，最終實現(xiàn)資歷的跨國互認和轉(zhuǎn)移，促進國家和地區(qū)間學(xué)習(xí)者和雇傭者之間的交流和流動，從而加速區(qū)域社會經(jīng)濟的整體發(fā)展。

（一）東盟資歷參照框架的級別和指標

東盟資歷參照框架咨詢報告是東盟秘書處委托第三方教育咨詢公司完成的，咨詢報告勾勒了東盟的整體資歷參照框架。

東盟資歷參照框架旨在創(chuàng)建一套通用的、透明的、普遍認同的資歷參照系統(tǒng)，其中以“成效為本”的教學(xué)論作為構(gòu)建資歷參照框架的理論基礎(chǔ)。成效為本強調(diào)學(xué)習(xí)的成效，即以學(xué)習(xí)者達到預(yù)期的學(xué)習(xí)目標為標準，并非只關(guān)注學(xué)校設(shè)備和學(xué)習(xí)投入[8]?；趯W(xué)習(xí)者學(xué)習(xí)成效的資歷參照框架，不僅涵蓋學(xué)習(xí)者從正規(guī)教育中獲得的學(xué)習(xí)成果，也包括學(xué)習(xí)者在非正規(guī)學(xué)習(xí)和非正式學(xué)習(xí)中取得的學(xué)習(xí)成果，由此將正規(guī)教育、非正規(guī)學(xué)習(xí)和非正式學(xué)習(xí)三者有機地結(jié)合起來。按照東盟秘書處的要求，對于東盟成員國中沒有基于成效為本建立的國家資歷框架，在與東盟資歷參照框架對接時，應(yīng)采用成效為本的原理進行[9]。

為了使東盟資歷參照框架可以與各成員國的資歷框架進行對接，東盟框架中包含了一套完整的資歷級別和資歷指標。資歷級別基于學(xué)習(xí)成效的復(fù)雜性由低到高劃分為八級。資歷指標描述了每一級別的知識、技能和能力要求，具體包括三個方面：第一，認知性知識，例如原理的應(yīng)用和經(jīng)驗性知識；第二，功能性技能，指個人能在實際工作中使用的技能；第三，自我認識能力、價值觀和個人素質(zhì)[10]。根據(jù)這三方面，東盟資歷參照框架的級別指標可以概括為三個維度：知識和技能；應(yīng)用；責任感和義務(wù)[11]，詳見表2。

從表2可以看到，東盟資歷參照框架包含八個級別和各級別所對應(yīng)的知識、技能、能力、態(tài)度的要求，但并沒有給予具體的、特定的資歷名銜，這是由于各國資歷級別的不同，難以給予一個固定的資歷名稱，這也反映了東盟資歷參照框架作為一個資歷轉(zhuǎn)移的參照工具的顯著特征。

與歐洲終身學(xué)習(xí)資歷框架相比，東盟資歷參照框架的另一特點是沒有給予具體的學(xué)分和學(xué)時要求。但是，東盟資歷參照框架并不否認學(xué)時要求的制定有助于資歷的跨國比較，事實上，各成員國可以在各自的國家資歷框架中制定一套合適的學(xué)時評定標準[12]。而在東盟資歷參照框架中，為了避免將其復(fù)雜化，則不會有學(xué)時和學(xué)分的設(shè)置[14]。

表2 東盟資歷參照框架的級別和指標[13]

（二）東盟資歷參照框架的實施方法

東盟資歷參照框架并不要求東盟成員國必須在擁有國家資歷框架的基礎(chǔ)上使用參照框架，那些尚未建設(shè)或無意建設(shè)國家資歷框架的國家可直接使用東盟資歷參照框架。在東盟十國中，大部分國家的資歷框架為8級，但印度尼西亞和泰國正在構(gòu)建的國家資歷框架有9級，而新加坡只有7級的勞動力技能資歷框架，詳見表3。

表3 東盟十國的國家資歷框架發(fā)展概況[15][16][17][18][19]

表3顯示，東盟成員國的資歷框架級別是有不同的，如果一國的國家資歷框架與東盟資歷參照框架完全一致，可以直接對應(yīng)。若一國的資歷框架與東盟資歷參照框架不對應(yīng)的話，則需要將國家資歷框架中的某幾個級別同時對應(yīng)參照框架中的某一個級別，舉例見圖1。

圖1 東盟資歷參照框架的級別參照[20]

東盟資歷參照框架為各成員國的資歷框架進行跨國資歷互認建立了一個參照系，在具體的參照過程中具有嚴格的標準，以保證資歷的可比性[21]。東盟要求各成員國建立一個資歷參照專家組，保證銜接過程的公平和透明。在東盟資歷參照框架咨詢報告中指出，資歷參照專家組至少有一位國際專家和一位來自其他東盟成員國的觀察員[22]，而且國際專家和觀察員必須來自兩個不同的國家。

（三） 東盟資歷參照框架的質(zhì)量保證

質(zhì)量保證是一個系統(tǒng)的過程，通過采用質(zhì)量保證機制，以保證教育和培訓(xùn)機構(gòu)為學(xué)習(xí)者提供優(yōu)質(zhì)的教育服務(wù)，向用人單位提供足夠的權(quán)威信息，保障用人者和雇傭者雙方的利益，使資歷和過往學(xué)習(xí)經(jīng)驗?zāi)軌驅(qū)崿F(xiàn)跨地區(qū)的轉(zhuǎn)移與認可。

2008年，東盟召開質(zhì)量保證圓桌會議，分享各國質(zhì)量保證的良好實踐，促進各國在資歷標準建設(shè)上的合作，推動各國各級資歷的相互認可，并提出建設(shè)東盟質(zhì)量保證框架[23]。到目前為止，東盟成員國都有各自的質(zhì)量保證機構(gòu)，有的國家已建立了較完備的質(zhì)量保證框架，詳見表4。

表4 東盟成員國質(zhì)量保證的機構(gòu)和職責[24][25][26]

從表4可以看到，質(zhì)量保證都涉及了教育和培訓(xùn)的機構(gòu)和課程項目的認證，因此，東盟資歷參照框架的質(zhì)量保證可以部分地利用已有的質(zhì)量保證機構(gòu)和質(zhì)量保證框架。

根據(jù)東盟資歷參照框架咨詢報告的建議，由東盟秘書處組織并建立管理委員會，負責東盟資歷參照框架的維護、使用、評估和審查。該委員會由來自各成員國的代表和獨立專家組成，其中國家代表必須來自國家資歷框架的管理機構(gòu)或相關(guān)的負責機構(gòu)[27]。此外，該管理委員會還負責建立一個中央信息存儲庫，用于共享成員國的資歷參照文件，并且為東盟以外的國家提供訪問東盟資歷參考框架的信息和指引[28]。借助該中央信息存儲庫，各國人士都可以訪問已通過質(zhì)量評審的教育和培訓(xùn)機構(gòu)及其開設(shè)的課程，保證資歷參照系統(tǒng)的透明性，有助于東盟資歷參照框架受到國際認可。

三、東盟資歷參照框架中的職業(yè)教育和培訓(xùn)

在東盟十國中，除緬甸尚未計劃構(gòu)建國家資歷框架，其他九個國家業(yè)已完成、正在建立、或者計劃建立國家資歷框架。馬來西亞和菲律賓已建成了綜合性的國家資歷框架，而新加坡的資歷框架只涉及職業(yè)教育和培訓(xùn)領(lǐng)域，更傾向于在職人員的職業(yè)技能發(fā)展；泰國的資歷框架局限于高等教育，但泰國正計劃將資歷框架擴展到基礎(chǔ)教育和職業(yè)教育及培訓(xùn)領(lǐng)域，從而搭建一個整體的國家資歷框架。越南、老撾、印度尼西亞計劃構(gòu)建國家資歷框架，覆蓋的領(lǐng)域為高等教育和職業(yè)教育及培訓(xùn)。由此可見，東盟各成員國在搭建國家資歷框架中，特別強調(diào)職業(yè)教育和培訓(xùn)領(lǐng)域，情況詳見表5。

表5 東盟十國開發(fā)國家資歷框架中職業(yè)教育和培訓(xùn)的地位[29][30][31][32][33][34][35][36][37]

從表5中可見，在東盟建立或者計劃建立的國家資歷框架中，職業(yè)技術(shù)教育和培訓(xùn)都是重要的組成部分，馬來西亞、越南、老撾和印度尼西亞將職業(yè)教育和培訓(xùn)與技能培訓(xùn)又劃分為兩個獨立的領(lǐng)域，顯示出職業(yè)教育與技能培訓(xùn)在這些東盟成員國教育系統(tǒng)中的重要地位。

在東盟成員國中，大多數(shù)國家將職業(yè)教育和培訓(xùn)列為優(yōu)先發(fā)展的領(lǐng)域，這是因為職業(yè)教育和培訓(xùn)在現(xiàn)在和將來的勞動力儲備中發(fā)揮著重要作用，尤其是推動經(jīng)濟和社會的發(fā)展方面。具體而言，職業(yè)教育和培訓(xùn)的發(fā)展和擴大，可以為國民經(jīng)濟中各類企業(yè)的雇傭者提供所需要的技能，能夠擴展青年的就業(yè)機會，促進有經(jīng)驗的雇傭者的職業(yè)流動，幫助人們更容易地轉(zhuǎn)換工作或獲得職業(yè)晉升的機會[38]。

（一）東盟資歷參照框架中職業(yè)教育和培訓(xùn)的級別及要求

在東盟秘書處的組織下，東盟資歷參照框架首先在職業(yè)教育和培訓(xùn)領(lǐng)域中展開，包括技術(shù)教育、職業(yè)教育以及技能培訓(xùn)，在本文中統(tǒng)稱為職業(yè)教育和培訓(xùn)。目前，在東盟資歷參照框架中的職業(yè)教育和培訓(xùn)的實施綱要已得到柬埔寨、老撾、緬甸、泰國和越南五個國家的認可[39]。

東盟資歷參照框架中的職業(yè)教育和培訓(xùn)領(lǐng)域，包括七個級別的資歷，內(nèi)容詳見表6。

表6 東盟資歷參照框架中職業(yè)教育和培訓(xùn)的資歷級別及要求[40]

從表6可以看到，東盟資歷參照框架中的職業(yè)教育和培訓(xùn)有兩大特點：第一，每一資歷級別有具體的職稱和資歷名銜；第二，每一資歷級別都有相應(yīng)的資歷要求。這兩大特點突出了該框架與行業(yè)的接軌，強調(diào)了職業(yè)技術(shù)和技能的要求，而不是學(xué)術(shù)水平。所以，此運用于職業(yè)技術(shù)教育和培訓(xùn)領(lǐng)域的資歷參照框架，是以提高雇傭者的技能水平為出發(fā)點，并將資歷等級與技能級別及職稱掛鉤，使其更符合雇傭者技能培訓(xùn)的需要，在很大程度上反映了東盟成員國大力發(fā)展職業(yè)教育和培訓(xùn)的目標，進而推動企業(yè)的競爭力。

（二）東盟資歷參照框架中職業(yè)教育和培訓(xùn)的質(zhì)量保證

隨著柬埔寨、老撾、緬甸、泰國和越南通過了東盟資歷參照框架中的職業(yè)教育和培訓(xùn)綱要，如何確保教育和培訓(xùn)的質(zhì)量成為關(guān)鍵的主題。根據(jù)東盟資歷參照框架咨詢報告的意見，將在2010年東亞峰會上提議建設(shè)的職業(yè)教育和培訓(xùn)質(zhì)量保證框架中，增加職業(yè)教育和培訓(xùn)的質(zhì)量保證的職責[41]，同時該質(zhì)量保證框架也將成為東盟建立綜合的資歷參照質(zhì)量保證框架的基礎(chǔ)。

東亞峰會職業(yè)教育和培訓(xùn)質(zhì)量保證框架包括一整套構(gòu)建原則、指引和工具，用以東盟國家發(fā)展和評估職業(yè)教育和培訓(xùn)的質(zhì)量體系，增加資歷質(zhì)量保證工作，提高政策制定的透明度和協(xié)調(diào)性，促進成員國之間的相互信任，更好地規(guī)劃勞動力流動，促進人們的持續(xù)教育和終身學(xué)習(xí)[42]。東亞峰會職業(yè)教育和培訓(xùn)質(zhì)量保證框架由五大核心內(nèi)容構(gòu)成，分別是適用范圍、原則、質(zhì)量標準、質(zhì)量指標和管治，詳見圖2。

圖2 東亞峰會職業(yè)教育和培訓(xùn)質(zhì)量保證框架圖[43]

東亞峰會職業(yè)教育和培訓(xùn)質(zhì)量保證框架的構(gòu)建，并非要取代或重新定義各成員國現(xiàn)有的質(zhì)量保證系統(tǒng)，而是支持各成員國國家層面的質(zhì)量保證機構(gòu)的工作，并與之加強合作[44]。這些國家層面的機構(gòu)包括國家資歷管理局，法定的資歷認證機構(gòu)，已注冊的資歷教育和培訓(xùn)機構(gòu)等。因此，東亞峰會職業(yè)教育和培訓(xùn)質(zhì)量保證作為一個區(qū)域性的框架，適用于各成員國中與資歷認證、資歷注冊和提供教育服務(wù)和培訓(xùn)的機構(gòu)。其核心原則包括透明性、可說明性、持續(xù)改進方法、靈活性和響應(yīng)性，以及可比性[45]。

質(zhì)量保證工作的展開包括內(nèi)部和外部的審計與復(fù)核，其中涉及一系列的標準和指標。該框架包含三個標準，分別是質(zhì)量標準、成效標準和數(shù)據(jù)標準。其中質(zhì)量標準是質(zhì)量保證的技術(shù)說明；成效標準包括一套標準化的成效評估規(guī)則，包括能力標準、考核方式、證據(jù)標準等；數(shù)據(jù)標準規(guī)定了數(shù)據(jù)收集的原則[46]。所有的資歷管理機構(gòu)(如資歷的注冊、認證機構(gòu))和資歷教育及培訓(xùn)提供機構(gòu)，都需嚴格遵守上述標準。

如果說質(zhì)量標準屬于宏觀層面的管理規(guī)定，那么質(zhì)量指標則屬于微觀的評估策略，根據(jù)不同的評估層面和評估主題，需要制定相應(yīng)的質(zhì)量指標。以數(shù)據(jù)標準為例，它由評估層面、評估主題、質(zhì)量指標、評估措施和數(shù)據(jù)來源五個部分組成[47]，詳見圖3。

圖3 質(zhì)量保證評估過程舉例[48]

圖3舉例說明了質(zhì)量保證的評估過程，具體來說，質(zhì)量指標的制定根據(jù)評估主題而定，而評估主題的劃分依據(jù)質(zhì)量標準中的評估層面而定。

為了更加清楚地闡明評估層面、評估主題和評估指標之間的關(guān)系，在評估層面上，參考Stufflebeam的CIPP評估模式，即從背景、投入、過程和成果四個維度進行評估[49]，每一個維度對應(yīng)特定的質(zhì)量指標，詳見表7。

質(zhì)量保證框架的管理建立在各成員國之間相互信任和合作的基礎(chǔ)上，根據(jù)東盟資歷參照框架的咨詢報告，各成員國傾向于由一個獨立的、完全自治的機構(gòu)承擔資歷保證的管理責任，建議成立一個由來自各國國家資歷管理機構(gòu)的代表和獨立專家構(gòu)成的管理委員會[50]。而質(zhì)量保證框架的參照過程應(yīng)秉承公開、透明的原則，由國際專家和來自東盟成員國以外的觀察者組成參照小組，制定得到各資歷相關(guān)機構(gòu)和公眾認同的參照指引，并采用一套檢驗參照過程的自行評估工具[51]。

表7 評估層面、評估主題和評估指標三者對應(yīng)關(guān)系舉例[52]

四、討論

東盟國家自1995年開始致力發(fā)展成員國之間各級各類教育銜接和溝通的資歷互認架構(gòu)，即東盟資歷參照框架。此框架的構(gòu)建有助于發(fā)展成員國之間雙邊、多邊以及教育和培訓(xùn)機構(gòu)間的合作；有助于人們清楚地了解不同資歷的學(xué)習(xí)銜接路徑，促進人們的繼續(xù)教育和終身學(xué)習(xí)；有助于讓雇主理解員工應(yīng)該具有的特定資歷與技能要求，從而改進企業(yè)的人力資源管理和充分發(fā)揮員工的才能；有助于促進學(xué)習(xí)者和雇傭者的跨國流動。更重要的是，東盟資歷參照框架的建設(shè)，能使得東盟成員國以整體的形象進行國際的交流，增加國際社會對東盟地位的認同，從整體上提升東盟國家的國際影響力，從而促進東盟各國社會和經(jīng)濟的發(fā)展。

盡管東盟各成員國對構(gòu)建東盟資歷參照框架充滿信心，但在實踐中仍然面臨一系列亟待解決的問題。首先，東盟資歷參照框架的全面實施依然是一項長期的工作，東盟現(xiàn)有十個成員國，各自為政，各國與東盟資歷參照框架的銜接并沒有一個時間表，非常松散，只是小范圍內(nèi)簽署了雙邊或三邊區(qū)域技能認可協(xié)議，并沒有由十國共同簽署的區(qū)域認可協(xié)議或是綱領(lǐng)性文件。即使是東盟資歷參考框架在職業(yè)教育和培訓(xùn)領(lǐng)域的實施綱要，至今也僅得到五個國家的認可。由此，在短期內(nèi)試圖通過東盟資歷參照框架產(chǎn)生較大的國際影響是有困難的。

第二，東盟資歷參照框架的建設(shè)和實施需要來自各成員國持久的、強有力的支持與承諾保障，需要各成員國政府之間的緊密合作，特別是各國教育部之間的通力合作，不僅需要跨區(qū)域的國家層面的交流，也需要各國教育和培訓(xùn)機構(gòu)的配合。由于東盟成員國自身經(jīng)濟、文化、政治和社會環(huán)境的差異，缺乏各成員國政府層面的持續(xù)和強有力的支持，使得東盟資歷參照框架的實施受到一定的限制，至今尚未開展大規(guī)模的和富有成效的教育和培訓(xùn)合作。

第三，東盟資歷參照框架將重點定在技術(shù)教育、職業(yè)教育和技能培訓(xùn)領(lǐng)域，而高等教育領(lǐng)域的資歷互認和轉(zhuǎn)換在實踐中較少涉及，忽略了學(xué)術(shù)人才的交流與流動的需求。在東盟資歷參照框架中明確提出，不會采用學(xué)分和學(xué)時的概念進行資歷互認和轉(zhuǎn)換。然而，缺乏學(xué)分累積和轉(zhuǎn)換系統(tǒng)，在一定程度上又限制了學(xué)習(xí)者的學(xué)習(xí)靈活性和流動性。另外，目前在東盟的高等教育領(lǐng)域中存在著“東盟大學(xué)網(wǎng)絡(luò)”，其職責是進行東盟高校之間的學(xué)習(xí)者學(xué)分積累和轉(zhuǎn)換，但東盟資歷參照框架并沒有把這一學(xué)分轉(zhuǎn)換系統(tǒng)納入到統(tǒng)一的框架中。借鑒歐洲高等教育領(lǐng)域資歷框架的經(jīng)驗，可以將東盟大學(xué)網(wǎng)絡(luò)作為高等教育資歷和學(xué)分轉(zhuǎn)移的參照平臺，再逐漸擴展到技術(shù)教育、職業(yè)教育和技能培訓(xùn)領(lǐng)域。

五、結(jié)論

本文綜合描述了東南亞國家聯(lián)盟資歷參照框架的發(fā)展理念和創(chuàng)新實踐，包括資歷參照框架的發(fā)展歷程，資歷參照框架的八個級別、各資歷級別的知識、技能、能力和責任感的各項指標，重點闡述了東盟資歷參照框架在職業(yè)教育和培訓(xùn)領(lǐng)域中資歷互認和實施方法，分析了東亞峰會職業(yè)教育和培訓(xùn)質(zhì)量保證框架的構(gòu)建理念。面對教育全球化的改革浪潮，東盟致力于促進成員國之間的教育合作，并向歐盟、澳大利亞、新西蘭等最早建立資歷框架的國家和地區(qū)學(xué)習(xí)，同時，在資歷框架發(fā)展的過程中，東盟承載著提升區(qū)域國際影響力的任務(wù)，是發(fā)展地區(qū)資歷參照框架中的一個特色。在我國構(gòu)建終身學(xué)習(xí)立交橋的今天，東盟發(fā)展資歷框架給我們的借鑒意義是，在探索各級各類教育銜接和溝通中，不僅要考慮到本國的實情，也要考慮到終身學(xué)習(xí)體系的國際接軌。

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