宋明清時(shí)期的政務(wù)公開(kāi)貓膩

完顏紹元

宋明清時(shí)期的政務(wù)公開(kāi)貓膩

完顏紹元

擁有歷史經(jīng)驗(yàn)的統(tǒng)治者知道，讓民眾在一定程度上了解政府想要做什么，正在做什么，準(zhǔn)備怎樣做，同時(shí)也在一定范圍內(nèi)聽(tīng)取并應(yīng)對(duì)民眾的反饋與要求，不僅有利于政策推行和政令實(shí)施，而且還有助于降低治理成本

詔令、露布、榜文、告示

今天我們強(qiáng)調(diào)“政務(wù)公開(kāi)”。如果將之理解為及時(shí)發(fā)布相關(guān)信息，使公眾都能知曉，從而提升政府運(yùn)作透明度的話，那么這種制度至少在形式上是古已有之的。且看歷代的詔令、露布、榜文、告示，諸如“布告遐邇，咸使聞知”、“布告天下，以風(fēng)百姓”之類(lèi)，比比皆是，都體現(xiàn)了“政務(wù)公開(kāi)”的意思。

發(fā)揮“以民察官”的監(jiān)督作用

通常說(shuō)法都是封建王朝以愚民為治術(shù)，故專(zhuān)制統(tǒng)治下的普通群眾，如處漆室之暗，不知亦不能與聞國(guó)事。但史實(shí)證明并非絕對(duì)如此，因?yàn)閾碛袣v史經(jīng)驗(yàn)的統(tǒng)治者知道，讓民眾在一定程度上了解政府想要做什么，正在做什么，準(zhǔn)備怎樣做，同時(shí)也在一定范圍內(nèi)聽(tīng)取并應(yīng)對(duì)民眾的反饋與要求，不僅有利于政策推行和政令實(shí)施，而且還有助于降低治理成本；“其法善也，人皆知其善而守之，於是不令而行；其法不善也，人皆知其不善而救之，於是挽回亦速”。司馬光與王安石互為政敵，卻都懂得讓民眾與聞?wù)隆⒅更c(diǎn)闕失的重要性：王安石推行新政，先通令“榜之諸縣，凡民所未便，皆得自陳”；司馬光反對(duì)新政，也倡言明下詔書(shū)，“頒下諸路州軍出榜示”，“不以有官無(wú)官，凡知朝政闕失及民間疾苦者，并許進(jìn)實(shí)封狀，盡情極言”。

進(jìn)一步看，一定程度上的政務(wù)公開(kāi)還能發(fā)揮“以民察官”的監(jiān)督作用。明代洪武十九年，朱元璋出令嚴(yán)禁地方政府濫設(shè)協(xié)管人員，要求各省布政司及府州縣諸司衙門(mén)，各將本衙門(mén)文案書(shū)吏和應(yīng)役皂隸的編制與姓名“明出榜文，告之于民”，榜文上還要寫(xiě)明“除榜上有名外，余有假以衙門(mén)名色，稱(chēng)皂隸、稱(chēng)簿書(shū)者，諸人擒拿赴京”。凡此皆可歸作人事公開(kāi)一類(lèi)，肯定有助于去除壅蔽，溝通上下，提升中央對(duì)編制與人事活動(dòng)的管控。

歷來(lái)州縣官吏貪污錢(qián)糧的基本伎倆之一，是將虧空掛在民眾欠帳上，所謂“官侵役蝕，多暗藏于民欠之中”，汪輝祖在教人怎樣做官的《學(xué)治臆說(shuō)》中也特為指出這一點(diǎn)。捏造民欠的手法大致有兩條，一是老百姓已經(jīng)繳足稅賦而帳上作未繳，或是未繳足而夸大欠數(shù)，所謂“以完作欠，以少作多”；二是逢農(nóng)時(shí)災(zāi)荒向民眾出借時(shí)，“以少報(bào)多，捏渾掩飾”。由于具體經(jīng)管錢(qián)糧的書(shū)吏通同舞弊，互相彌縫，加上年久積欠等緣故，不易暴露。為此朝廷以審計(jì)公開(kāi)的制度來(lái)應(yīng)對(duì)，就是規(guī)定新任官必須對(duì)移交官進(jìn)行離任審計(jì)，其中“清查民欠尤為第一要著”，具體辦法是“先查某年民欠總數(shù)，次查某甲民欠細(xì)數(shù)，然后將花戶姓名，欠銀細(xì)數(shù)，大張告示，曉諭通知”，“務(wù)使戶戶無(wú)虛，厘厘著實(shí)”。 富有經(jīng)驗(yàn)而不甘心替前任扛木梢的接任者都知道這個(gè)辦法最靈，到底是官侵還是民欠，一公示就曝光了。

一張黃榜關(guān)連千家萬(wàn)戶

從位居底層的民眾這方面看，雖然“處江湖之遠(yuǎn)則憂其君”的人很少，但是同樣具有希望增加國(guó)事“透明度”的利益需求?；实奂次弧⒏脑?、生子、疾愈（患病康復(fù)），乃至嘉禾多穗、鳳凰來(lái)儀、陵闕塌陷、宮殿失火這些喜福災(zāi)患，看似多為與老百姓渾身不搭界的陛下家事（那年頭陛下家事就是國(guó)家大事），其實(shí)大有干系。因?yàn)闅v代相沿的傳統(tǒng)，凡通報(bào)這些訊息的政府文告，按例多包含有體現(xiàn)“皇恩浩蕩”的恩赦條文，所以這類(lèi)布告通常又被稱(chēng)為“赦書(shū)”或“恩詔”、“德音”。恩赦的內(nèi)容可以涉及多個(gè)方面，直接關(guān)聯(lián)千家萬(wàn)戶切身利益的是減輕或免除由民眾負(fù)擔(dān)的徭役賦稅：如北宋元符三年四月，剛坐上皇帝寶座才三個(gè)月的徽宗，又得了一個(gè)大胖兒子趙亶，喜上加喜，“思布惠澤于天下”，遂在向天下通告皇長(zhǎng)子出生的詔書(shū)中，宣布豁免所有元符二年以前老百姓拖欠政府的債務(wù)，同時(shí)全部免除元符二年的秋苗錢(qián)（國(guó)家征收的秋熟谷物賦稅）。

蠲放恩詔大都是面向全國(guó)人民的陽(yáng)光普照，但是一來(lái)帝國(guó)疆土遼闊，陽(yáng)光照到的時(shí)間會(huì)以各種原因而分先后；二來(lái)朝廷公告的文辭多以雅馴為工，缺乏細(xì)節(jié)闡述，各人的理解也有差別。以上述元符三年四月赦書(shū)為例：赦書(shū)說(shuō)“元符二年已前系官逋負(fù)悉蠲之”，這個(gè)時(shí)間概念是否包括元符二年當(dāng)年？一出一入，大有差別，需要給出確切解釋。再就是，在接奉“去年秋苗亦行放免”的赦書(shū)以前，官府催征上年秋苗的工作并未停止，已經(jīng)繳官入庫(kù)的肯定不會(huì)退還，尚未繳付的則以正式宣赦為準(zhǔn)，所以對(duì)群眾而言，早一點(diǎn)還是晚一點(diǎn)聆聽(tīng)福音，那個(gè)差別就更大了?？傊瑥V大民眾以利益攸關(guān)之故，莫不希望能夠在第一時(shí)間獲得“中央文件”的準(zhǔn)確傳達(dá)。然而由于種種主客觀原因，歷史上像這一類(lèi)政務(wù)公開(kāi)在效率上往往是很不給力的。史料記載，從漢魏到隋唐，乃至北宋前期，“布達(dá)中外”的基本方式都是先由有關(guān)部門(mén)召募書(shū)手批量抄寫(xiě)復(fù)件，經(jīng)驛遞送往各地，然后 “仰所在州縣寫(xiě)錄敕，榜于州縣門(mén)并坊市村閭要路”，再往下傳至鄉(xiāng)村則多靠口頭傳達(dá)。這種歷代相沿的傳布方式不僅費(fèi)時(shí)費(fèi)力，嚴(yán)重影響曉諭百姓的速度，而且難以避免抄寫(xiě)和傳達(dá)中的錯(cuò)誤，由此引發(fā)歧義，所謂“字多舛誤，或致稽違”。直至宋仁宗天圣年間，經(jīng)參知政事王曾提議，始將印刷技術(shù)普遍應(yīng)用于政務(wù)公開(kāi)：詔書(shū)發(fā)布，先在有關(guān)部門(mén)連夜鎖門(mén)雕版，經(jīng)?？薄拔鹗挂蛔钟姓`”交付印刷，由都進(jìn)奏院下發(fā)馬遞鋪，以日行五百里的速度（常程文書(shū)規(guī)定步遞日行二百里）送達(dá)各府州。州署要趕快舉行集會(huì)宣讀，同時(shí) “以黃紙印給縣鎮(zhèn)寨鄉(xiāng)村曉示” ，就是用黃紙印刷供給基層張掛，即小說(shuō)戲曲、民間傳說(shuō)中所謂的“黃榜”。

政務(wù)信息必須榜示

詔書(shū)誥令之外，各政府部門(mén)，特別是直接與民眾打交道的地方政府，都負(fù)有根據(jù)需要即時(shí)公開(kāi)各自所管政務(wù)的職責(zé)，運(yùn)作方式也是“所屬監(jiān)司印給，榜要會(huì)處”。比較而言，民眾最為關(guān)心的首先在賦稅征收方面，因此也是歷代政務(wù)公開(kāi)的重點(diǎn)所在。宋代州縣起征兩稅前，必須先出榜諭將有關(guān)規(guī)定詳細(xì)布告于民。曾任縣令的李元弼介紹說(shuō)，光在縣署和緊要熱鬧去處不夠，還要將榜文“小作印板，印給耆長(zhǎng)，每村三兩道”，由此確保傳達(dá)到每個(gè)村莊。征稅過(guò)程中如有政策調(diào)整，也要及時(shí)公布，如《景定建康志》載，南宋度宗咸淳四年四月中央出令放免夏稅和市例錢(qián)，知府馬光祖奉文，立即下令“備榜五縣，并鏤小手榜散貼，俾深山窮谷小民皆戶知之”。

明清制度，各地官府每年向民間征收賦稅的數(shù)額與稅則，都以中央核定的《賦役全書(shū)》為準(zhǔn)則，這種冊(cè)籍通常以一府和一州縣為單位編制，詳細(xì)開(kāi)列本州縣地丁原額、逃亡人丁以及拋荒田畝數(shù)、實(shí)征數(shù)、起運(yùn)數(shù)、存留數(shù)、開(kāi)墾地畝和招來(lái)人丁數(shù)等各種信息?！顿x役全書(shū)》下發(fā)到州縣，一部存放衙門(mén)作為開(kāi)征運(yùn)留的依據(jù)，一部存放學(xué)宮作為信息公開(kāi)任士民查閱。然后每年開(kāi)征之前據(jù)此核算出每畝每丁應(yīng)納稅糧差銀的準(zhǔn)確數(shù)目，“刻一簡(jiǎn)明小帖，遍貼城市鄉(xiāng)村，曉諭百姓”，民眾掌握了這些信息，便不易被具體經(jīng)辦催科的吏書(shū)、里老等人欺蒙，“但有多編一文錢(qián)一厘銀者，許花戶稟告以憑挐問(wèn)”，就是如果有多收的，百姓都可以向上舉報(bào)反映。

除了賦稅，其他如編審均徭、借倉(cāng)還谷、學(xué)田善堂、撫恤賑濟(jì)等與民眾利益切切相關(guān)的施政行為，按規(guī)定皆須透明化。以明代賑務(wù)制度為例，凡官府救濟(jì)饑民，必須“簿籍分明，計(jì)給散糧食，每一處共饑民戶口若干，糧食若干，每名口給予糧食若干，逐一明白榜示，使饑民曉然各知數(shù)目。如有管散人役克減短少，許饑民實(shí)時(shí)首告，以憑坐贓，究問(wèn)如律”。筆者手邊有一部《敬簡(jiǎn)堂學(xué)治雜錄》，作者戴杰，清代同光年間知山東陵縣，這本書(shū)為其在任六年期間所寫(xiě)各種公牘文稿的匯編。由公文可知，彼時(shí)該縣有不少以官方撥款民間捐資形式舉辦的文教公益事業(yè)，如書(shū)院、義學(xué)、賓興經(jīng)費(fèi)（資助科舉專(zhuān)項(xiàng)基金）、積谷（社保糧倉(cāng)）、普濟(jì)堂、粥廠等，而所擬管理辦法則有“出入帳目，立簿存記，年終將收支總數(shù)榜示講堂，總期事歸實(shí)濟(jì)，款不虛糜，以杜侵蝕，而免廢弛”等，現(xiàn)代講法就是“曬帳”。

再如汛情、疫情、病蟲(chóng)害等各種自然災(zāi)害的預(yù)警和應(yīng)對(duì)，也應(yīng)該是政府信息傳播的內(nèi)容?！端疂G傳》第二十三回，陽(yáng)谷縣景陽(yáng)岡上出了只吊睛白額大蟲(chóng)，晚上出來(lái)傷人，縣政府一面“杖限各鄉(xiāng)里正并獵戶人等行捕”，一面“岡子路口，多有榜文”，及時(shí)告知過(guò)往客商人等，前面有“大蟲(chóng)傷人”，提醒大家“可于巳、午、未三個(gè)時(shí)辰，結(jié)伴過(guò)岡；其余時(shí)分及單身客人，不許過(guò)岡”。僅武松約行四五里路程，這個(gè)榜文就先后在岡前酒家內(nèi)、岡下大樹(shù)上和山神廟門(mén)上出現(xiàn)了三次，看來(lái)這個(gè)陽(yáng)谷縣政府在公共安全信息服務(wù)這方面還是蠻努力的。

“透明化”不敵“打悶包”

不過(guò)以上所述全是從相關(guān)規(guī)定上著眼，至于能否真正落實(shí)，只好另當(dāng)別論。因?yàn)檫@些規(guī)定大多是引導(dǎo)官吏施政行為趨向規(guī)范與透明化的，而歷來(lái)貪官污吏勒索侵蝕，多靠暗箱操作才能得逞，所以體制內(nèi)自上而下，層層都有隱匿信息、阻礙公開(kāi)的力量，通?？偸窃降较旅孀枇υ酱?。南宋高宗紹興二十八年八月，知桂陽(yáng)軍程昌時(shí)卸任回京，向中央反映州縣勾結(jié)豪右科配細(xì)民，社會(huì)稅負(fù)嚴(yán)重不公平?；实郾г拐f(shuō)朝廷為減輕民眾負(fù)擔(dān)一再頒詔，科率都有數(shù)目限定，要求出榜公布，使民周知，沒(méi)想到“官吏為奸，恐民間盡知數(shù)目，不得而欺隱，所以不肯出榜耳”。這以后又有校書(shū)郎王十朋上疏說(shuō)現(xiàn)在的“監(jiān)司守令多不得人心”，列舉三條，第一條就是“不宣詔條”。然后一針見(jiàn)血，揭示何以“不宣”的原因：因?yàn)檫@些政策和信息都是“有便于民而不便于吏者”，于是全力隱瞞， “故上雖有良法美意，下不得而知者多矣”。如此封鎖，遑論落實(shí)，結(jié)果導(dǎo)致“寬恤之詔屢下，然而實(shí)惠未孚民”。

再比如中國(guó)災(zāi)害頻繁，歷代中央政府多以蠲緩災(zāi)區(qū)錢(qián)糧征收的政策減輕災(zāi)民負(fù)擔(dān)。但是很多災(zāi)區(qū)當(dāng)局不愿意照此實(shí)施，一是擔(dān)心因?yàn)轭妹饣蚓徴麇X(qián)糧而致地方財(cái)政收入減少，由此拖累“政績(jī)”，影響升遷；二是因?yàn)榇笮」倮舻幕疑杖攵鄟?lái)自錢(qián)糧征收，實(shí)施蠲免就是斷自己財(cái)路。于是上有政策，下有對(duì)策，對(duì)策就是對(duì)中央的蠲緩政策“打悶包”，往往是等到老百姓獲知國(guó)家有減免文件時(shí)，衙門(mén)的征稅任務(wù)已經(jīng)完成了。

情知下面對(duì)民隱瞞的現(xiàn)象相當(dāng)普遍，有時(shí)上面也會(huì)采取一些措施。如南宋高宗曾接受侍御史汪勃建議，將一系列對(duì)民“利好”的政策信息刻版印刷，命州縣散發(fā)，務(wù)必“使民通知”，若有違背即予稽劾。明代還有過(guò)把限時(shí)傳達(dá)規(guī)定附于詔書(shū)的事例：“恩赦以登極為準(zhǔn)；詔到日，各撫按星速頒行各郡縣，務(wù)令掛榜通知；仍刊刻成冊(cè)，里甲人給一本。如官胥猾吏匿隱，虛情支飾，以圖侵盜，詔差官同巡按御史訪明究問(wèn)?！钡欠癞?dāng)真執(zhí)行，又能起多少作用，大概不宜作樂(lè)觀估計(jì)。

除了官吏出于私利而拖延抵制施政透明化之外，歷代相沿的保密傳統(tǒng)也是束縛政務(wù)公開(kāi)的因素之一。漢魏時(shí)期，“漏泄”或“探知秘事”都是嚴(yán)重的職務(wù)犯罪，不少高官因此罹禍。唐宋以后情勢(shì)大為改觀，不僅“布告遐邇，咸使聞知”愈益制度化多元化，連民間新聞事業(yè)也開(kāi)始活躍，但是保密防泄仍然是不少人反對(duì)提升政治透明程度的借口。對(duì)此，有識(shí)之士多予批評(píng)，明代刑科給事中左懋第認(rèn)為“人臣事君，原無(wú)不可使天下共知之言；而朝廷行事，更無(wú)不可使天下共知之事”，所以公務(wù)“有必當(dāng)密者，有不可密者，有可密于事先而不必密于事后者”。晚清御史趙炳麟批評(píng)“近年國(guó)家行政多尚秘密”，乃使“舉國(guó)之人耳目愈閉，視聽(tīng)愈惑，以致弊端百出”，弊端之一就是既然外面的人無(wú)由得知政務(wù)運(yùn)作過(guò)程，“司員奸黠者”遂得趁機(jī)權(quán)力尋租，教人如何“運(yùn)動(dòng)”，如何“通融”，加速吏治腐敗。由此可見(jiàn)行政越不透明，官吏越容易以權(quán)謀私。政務(wù)公開(kāi)歷代都講，卻少見(jiàn)有真正落實(shí)的，想來(lái)其主要緣故就在于此吧。

（作者為上海書(shū)店出版社編審）

責(zé)編/周素麗 美編/石玉

●欄目負(fù)責(zé)人：周素麗

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