科學(xué)合理地創(chuàng)建智慧城市是當(dāng)務(wù)之急

趙卉寒+李士虎

目前，我國(guó)正處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的階段。自國(guó)家智慧城市試點(diǎn)公布一年多以來，各地區(qū)在開展智慧城市建設(shè)的過程中都取得了不同程度的發(fā)展，同時(shí)也遇到了一些相似的難點(diǎn)問題。為了解當(dāng)前我國(guó)智慧城市試點(diǎn)的建設(shè)情況，以及在發(fā)展中所遇到的問題，《經(jīng)濟(jì)》雜志獨(dú)家專訪了住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部副部長(zhǎng)仇保興。

《經(jīng)濟(jì)》：在我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)的時(shí)代背景下，建設(shè)智慧城市的時(shí)代意義是什么？

仇保興：智慧城市建設(shè)的本質(zhì)意義是充分利用信息化作為載體，融合新型工業(yè)化、集約機(jī)動(dòng)化智慧地推進(jìn)我國(guó)城鎮(zhèn)化，使百姓生活更便利、更美好，使城鎮(zhèn)投資環(huán)境更好、更公正，使經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展更加和諧、更加低碳節(jié)能和環(huán)保，有利于順利實(shí)現(xiàn)民族復(fù)興與和平崛起。

黨的十八大提出，到2020年，要全面建成小康社會(huì)，并指出要走中國(guó)特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化四化融合的道路，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。去年年底召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上曾指出，要把生態(tài)文明的理念和原則全面融入城鎮(zhèn)化的全過程中，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路。在這樣的背景下，智慧城市的建設(shè)也必須圍繞轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、全面建成小康社會(huì)等目標(biāo)，結(jié)合四化的各自功能，來探索四化融合的具體模式：新型工業(yè)化是發(fā)展的動(dòng)力，是創(chuàng)造就業(yè)崗位的主途徑；農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是民族復(fù)興的基礎(chǔ)，無農(nóng)不穩(wěn)；信息化是協(xié)調(diào)、組合和系統(tǒng)集成創(chuàng)新的工具，是推動(dòng)各方面有機(jī)融合和可持續(xù)發(fā)展的新途徑；而新型城鎮(zhèn)化是機(jī)會(huì)平臺(tái)，離開了這個(gè)機(jī)會(huì)平臺(tái)自身的健康發(fā)展，其他三化就有可能成為無本之末、無源之水，“四化”必須相互促進(jìn)、同步發(fā)展。

另外一點(diǎn)就是，我國(guó)城鎮(zhèn)化自身也存在的一些亟待要解決問題，比如：各地發(fā)展不平衡、區(qū)域發(fā)展不均衡、城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)不均衡、大城市病、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化不協(xié)調(diào)、城鎮(zhèn)化與工業(yè)化不協(xié)調(diào)、城鎮(zhèn)化與公共服務(wù)不協(xié)調(diào)等。尤其值得一提的是：各種城市病越來越突出：交通的擁堵已經(jīng)從沿海大城市向全國(guó)蔓延，空氣的污染從北方向南方蔓延，水體的污染雖然局部上有所改進(jìn)、但總體上沒有好轉(zhuǎn)，垃圾圍城、耕地減少、能源緊張、水資源短缺等問題都制約著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。智慧城市建設(shè)必須有效地應(yīng)對(duì)這些問題，離開解決這些問題的智慧就是“白智慧”，不能診斷醫(yī)治城市病的智慧系統(tǒng)就是“瞎智慧”，不能使市民生活更美好的智慧就是“空智慧”。要避免出現(xiàn)“空智慧”、“白智慧”、“瞎智慧”，科學(xué)合理地創(chuàng)建智慧城市是當(dāng)務(wù)之急。

《經(jīng)濟(jì)》：當(dāng)前各級(jí)政府應(yīng)如何推進(jìn)智慧城市建設(shè)？

仇保興：我認(rèn)為可從以下6點(diǎn)入手：

一是智慧城市建設(shè)理念。首先，我們應(yīng)該認(rèn)識(shí)到智慧城市是一個(gè)有機(jī)的復(fù)雜的整體，要從更長(zhǎng)遠(yuǎn)、更具歷史觀、更廣泛、更多視角來統(tǒng)籌分析和研究城市。并且要因地制宜，要實(shí)行“一城一策”的創(chuàng)建方案。城市面臨什么最緊迫的問題，就應(yīng)“有的放矢”、動(dòng)態(tài)擴(kuò)張、系統(tǒng)共識(shí)，從而逐步解決城市的產(chǎn)業(yè)、民生、行政、資本等方面存在的問題。

二是做好智慧城市頂層設(shè)計(jì)。頂層設(shè)計(jì)要注重從建立物理性的公共平臺(tái)——公共信息平臺(tái)起步，能把能源、交通、給排水、通信、城市安全等最基礎(chǔ)的公共設(shè)施的信息匯集、組合。其他的系統(tǒng)可以逐步疊加上去，實(shí)現(xiàn)信息的共用、共享。

三是城市公共信息平臺(tái)建設(shè)。第一批智慧城市試點(diǎn)基本上都有了數(shù)字化、信息化的物理平臺(tái)，對(duì)這個(gè)基礎(chǔ)物理平臺(tái)進(jìn)行合理化改造，疊加公共信息平臺(tái)、進(jìn)行升級(jí)，繼而解決信息孤島問題。要像城市的路網(wǎng)、能源系統(tǒng)一樣，圍繞著改制、共享、協(xié)同這三個(gè)新理念，分期分批地、系統(tǒng)地進(jìn)行改造。要最大限度地整合現(xiàn)有信息資源、避免重復(fù)建設(shè)；最大限度地搭建智慧城市公共信息平臺(tái)、防止部門壟斷。這種新的基礎(chǔ)設(shè)施跟城市供水、垃圾處理、交通系統(tǒng)等這些傳統(tǒng)公共基礎(chǔ)設(shè)施相比，信息系統(tǒng)所產(chǎn)生的知識(shí)和利益的“外溢”性、正外部性更強(qiáng)，對(duì)城市公共服務(wù)功能地提升和生活質(zhì)量地改善作用也更大。

四是強(qiáng)化城市典型智慧應(yīng)用。智慧城市有許多專題性智慧應(yīng)用，這些專題性智慧離不開產(chǎn)業(yè)升級(jí)、社會(huì)治理、生態(tài)建設(shè)、民生改善、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面。這些單項(xiàng)的應(yīng)用也應(yīng)該升級(jí)、共生和相互融合，并將他們系統(tǒng)化、信息化，這樣就能夠派生出新產(chǎn)業(yè)來。

五是優(yōu)化智慧城市運(yùn)營(yíng)。智慧城市建設(shè)與運(yùn)營(yíng)應(yīng)該有多種模式，需要深入探索和研究。地方政府應(yīng)該結(jié)合各地的特色選擇合適自身發(fā)展的模式，充分發(fā)揮政府、企業(yè)各自的優(yōu)勢(shì)，采取“政府引導(dǎo)，社會(huì)參與”的多元運(yùn)營(yíng)與投資模式。地方財(cái)政要有智慧城市建設(shè)運(yùn)營(yíng)年度預(yù)算，中央財(cái)政有專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支持，開發(fā)銀行信貸也應(yīng)有回報(bào)保障。在這個(gè)基礎(chǔ)上要積極引入市場(chǎng)化、民間的投資、第三方的機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本進(jìn)行智慧城市建設(shè)。其中，公共財(cái)政資金要投入到企業(yè)不愿意投或者難以產(chǎn)生直接經(jīng)濟(jì)收益的項(xiàng)目中，如公共性的平臺(tái)建設(shè)、網(wǎng)格的建設(shè)、數(shù)據(jù)中心等。這些項(xiàng)目功能很難分割，必須由政府來主導(dǎo)建設(shè)，政府不應(yīng)該包攬那些能直接盈利的項(xiàng)目。

六是智慧城市保障體系。該項(xiàng)保障體系要以十八大文件精神、城鄉(xiāng)規(guī)劃法等為指導(dǎo)，建立政策法規(guī)體系、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系、運(yùn)營(yíng)體系，加上網(wǎng)格化公共物理平臺(tái)，明確應(yīng)用方向，強(qiáng)制性地把所有的信息資源納入到公共信息平臺(tái)中去。

《經(jīng)濟(jì)》：請(qǐng)您談?wù)?013年在試點(diǎn)城市的建設(shè)中取得的成績(jī)以及遇到的問題。

仇保興：自2012年11月份智慧城市試點(diǎn)工作開展以來，確定了193個(gè)試點(diǎn)城市。到目前為止，絕大部分試點(diǎn)城市（區(qū)、鎮(zhèn)）已經(jīng)完成了任務(wù)書的簽約工作。試點(diǎn)的整個(gè)過程，一般可以分為三個(gè)環(huán)節(jié)，第一階段是立項(xiàng)，第二階段是創(chuàng)建，第三階段是驗(yàn)收。從立項(xiàng)的階段來看，自發(fā)出了42號(hào)文件之后，各個(gè)地方積極響應(yīng)，產(chǎn)生了現(xiàn)在的193個(gè)試點(diǎn)城市；從形態(tài)來看，這些試點(diǎn)涵蓋了省會(huì)城市、地級(jí)市、縣級(jí)市、城區(qū)、新區(qū)、重點(diǎn)鎮(zhèn)、生態(tài)區(qū)和示范區(qū)等類型，全國(guó)各個(gè)大區(qū)，基本上都覆蓋了。

然而，在對(duì)各個(gè)試點(diǎn)城市建設(shè)的總結(jié)過程中，我們也發(fā)現(xiàn)并解決了一些問題。

第一，糾正了認(rèn)識(shí)的偏差。特別是第一批中出現(xiàn)的問題，比如把智慧城市理解為信息系統(tǒng)的建設(shè)，或者把一些信息系統(tǒng)貼上“智慧”兩個(gè)字，就成為一個(gè)“智慧城市”的這種認(rèn)識(shí)，逐步的開始在下發(fā)任務(wù)書的時(shí)候，或者說在任務(wù)書的簽約的過程中，進(jìn)行了糾偏。認(rèn)識(shí)到智慧城市必須注重城市服務(wù)功能的提升，要關(guān)注人與城市、城市與環(huán)境、城市與體制、城市與文化等的關(guān)系，作為一個(gè)整體來考慮。endprint

第二，關(guān)于頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃方面進(jìn)行了完善，特別注重了國(guó)家目標(biāo)和城市問題的把握。這是一個(gè)很重要的內(nèi)容，也就是說，把國(guó)家2020年實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的目標(biāo)，國(guó)家關(guān)于新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)的“集約、智能、綠色、低碳”八字方針，把這些宏觀目標(biāo)和城市的實(shí)際問題相結(jié)合，關(guān)注多維度的系統(tǒng)分析，而不是從單一的角度看問題，注重處理好多種利益關(guān)系的平衡。這在頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃中得到了有效的體現(xiàn)。

第三，創(chuàng)新了投融資的渠道。如果說在第一批試點(diǎn)的時(shí)候，更加注重的是公共財(cái)政來支撐智慧城市建設(shè)的話，那么到第二批任務(wù)書簽約的時(shí)候，已開始注重采用行政配置資源和市場(chǎng)配置資源，共同來處理好可持續(xù)的投融資渠道，而不是僅從一個(gè)方面入手；注重了政府與市場(chǎng)關(guān)系的處理，初步實(shí)現(xiàn)相互促進(jìn)、共生發(fā)展。

第四，動(dòng)員城市多方面的力量，注重了體制機(jī)制的創(chuàng)新，關(guān)注決策者和民眾的參與度。特別是第一批的時(shí)候，我們發(fā)現(xiàn)，雖然有很多城市在申報(bào)過程中有市委書記，市長(zhǎng)親自來答辯，也很關(guān)注，比如有些城市關(guān)注了三個(gè)維度：市長(zhǎng)的視角、民眾的視角、企業(yè)家的視角。但是，實(shí)際上的第一批方案拿出來的時(shí)候，很多的只是從技術(shù)角度，或者是從一個(gè)部門的角度，來策劃整個(gè)智慧城市的建設(shè)，甚至可能委托了一些公司，做了一個(gè)簡(jiǎn)單的方案，但是在第二批任務(wù)書簽約過程中，這個(gè)偏差開始得到了有效的糾正，很關(guān)注決策者和民眾的參與程度。

第五，注重解決資源共享、業(yè)務(wù)共享的問題，特別注重了現(xiàn)有的系統(tǒng)建設(shè)如何實(shí)現(xiàn)多元數(shù)據(jù)、異構(gòu)系統(tǒng)之間的共享和協(xié)同的問題。對(duì)這種政策、環(huán)境地建設(shè)和共享協(xié)同標(biāo)準(zhǔn)地制定，進(jìn)行了糾正。應(yīng)該說在試點(diǎn)（立項(xiàng)）過程中，我們解決了一些前進(jìn)中的問題。

《經(jīng)濟(jì)》：在智慧城市的融資與貸款償還方面，試點(diǎn)城市應(yīng)該注意哪些事項(xiàng)？

仇保興：目前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)下行的可能性依然存在、財(cái)政收入增長(zhǎng)明顯放緩、不少地方甚至出現(xiàn)了財(cái)政困難。與此同時(shí)，減緩空氣和水污染、城市防災(zāi)、節(jié)能減排和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型等都是迫在眉睫的課題。在此背景下，創(chuàng)新擴(kuò)大財(cái)政投資的模式、采取“精準(zhǔn)投資”的策略，不僅能將有限的財(cái)政資金用在“刀刃”上，而且更有助于啟動(dòng)和激勵(lì)民間資本投資規(guī)模和抑制地方政府新一輪盲目投資、形成上下左右齊心協(xié)力推動(dòng)智慧城市建設(shè)的新局面。對(duì)于日益增大的政府巨額債務(wù)，如何分撥出一部分投入到智慧城市的建設(shè)中，是困擾各地方政府的難題。

我認(rèn)為在解決融資這一問題上，政府應(yīng)加強(qiáng)引導(dǎo)作用，讓市場(chǎng)來起決定作用，也就是說促進(jìn)民間資本成為投資主體。而這一舉措也符合了我國(guó)十八屆三中全會(huì)的改革精神。

其實(shí)，國(guó)內(nèi)外實(shí)踐早已證明：過度的公共或國(guó)有企業(yè)投資會(huì)對(duì)民間資本產(chǎn)生擠出效應(yīng)。而且此類投資也會(huì)因?yàn)橘Y源配置效率的低下而難以產(chǎn)生效益，無法轉(zhuǎn)化為有效需求。從民間資本數(shù)量上來看：我國(guó)居民存款余額從2007年的14萬億元增加到2012年的41萬億元，5年增加了27萬億元，三倍于過去幾十年的增長(zhǎng)。從微觀層面，也已形成數(shù)萬家民間投資公司和股權(quán)投資基金，這些投資機(jī)構(gòu)的資金總量也不少于10萬億之巨。但事實(shí)上由于缺乏公開透明規(guī)范的民間投資渠道和引導(dǎo)民間資本投入實(shí)業(yè)的激勵(lì)機(jī)制，規(guī)模巨大而且逐利性極強(qiáng)的民間資本紛紛投入“錢賺錢”的影子銀行和房地產(chǎn)泡沫，如不及時(shí)引導(dǎo)，還有可能引發(fā)局部性的金融危機(jī)。

從前幾年我國(guó)的實(shí)踐來看，政府財(cái)政資金應(yīng)投向社會(huì)資金不愿投入、近期獲利機(jī)會(huì)渺小、資本沉淀額較大的領(lǐng)域。更為重要的是，政府有限的投資應(yīng)主動(dòng)投入先導(dǎo)性、啟動(dòng)性領(lǐng)域，為民間資本的大規(guī)模后續(xù)投入創(chuàng)造條件。一個(gè)成功的案例是：4年前，財(cái)政部和我部合作啟動(dòng)了城市污水管網(wǎng)“以獎(jiǎng)代撥”的政策，3年間建成的污水收集管網(wǎng)比前30年建設(shè)的管網(wǎng)總量還多，也為地方污水處理廠BOT或BT模式引入民間投資創(chuàng)造了良好的條件，而這些都是地方政府在智慧城市建設(shè)中可以參考的模式。endprint