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    專員辦會計監(jiān)督工作思考

    2014-03-05 03:45:02張玉敏
    財政監(jiān)督 2014年9期
    關鍵詞:專員辦事務所重點

    ●張玉敏

    2009年以來,財政部不斷拓展會計監(jiān)督內涵,強化監(jiān)督手段,授權專員辦對證券資格會計師事務所開展 “點對點”行政監(jiān)督,采取從事務所和企業(yè)“雙向延伸”的檢查方法,組織各地專員辦開展聯(lián)合聯(lián)動檢查,會計監(jiān)督工作取得了較大成效。然而,在新的形勢下,會計監(jiān)督在工作領域和監(jiān)督手段上仍然面臨一些盲區(qū)和薄弱環(huán)節(jié),需要與時俱進、高位思考、科學謀劃,在專員辦整體工作轉型的框架下,進一步探索建立重點企業(yè)綜合監(jiān)管等制度,調整、優(yōu)化證券資格事務所行政監(jiān)管方式方法,加強會計監(jiān)督信息化建設,培養(yǎng)一支過硬的會計監(jiān)督專業(yè)隊伍,實現(xiàn)專員辦會計監(jiān)督工作科學轉型。

    一、我國會計領域違規(guī)問題依然突出

    近年來,我國雖采取多種措施治理企事業(yè)單位會計信息失真,但收效有限。以上市公司、國有企業(yè)為代表的大中型企業(yè),仍然存在為上市“圈錢”和完成“上級考核”等不同目的的會計舞弊問題,2013年的創(chuàng)業(yè)板上市公司萬福生科因財務造假被勒令停牌并接受證監(jiān)會調查就是一個典型例證。而國內一些中小企業(yè)也是亂象叢生,為達到向銀行貸款、少納稅款等目的,同時向有關部門出具多套虛假會計報表,以騙取銀行信貸資金、偷逃國家稅款。種種亂象,造成資本市場病態(tài)百出,國有資產流失嚴重,社會交易費用高昂,國家稅收大量流失,不但影響會計信息使用者的正確決策,而且在宏觀上影響了國民經濟的有序運行和健康發(fā)展。

    二、我國當前的會計監(jiān)督現(xiàn)狀

    (一)企業(yè)內審制度基本建立,但地位從屬化

    隨著我國現(xiàn)代企業(yè)制度的進一步確立,企業(yè)治理結構不斷完善、內部控制不斷加強,上市公司以及國有企業(yè)基本建立了內部審計制度,并且絕大多數企業(yè)設立了董事會層面的審計委員會以及公司層面的內部審計機構,這對加強企業(yè)會計監(jiān)督、保證企業(yè)財務報告真實完整起到了積極的作用。然而,由于內設性質,這種自律性監(jiān)督始終無法擺脫其固有的局限性,尤其是在企業(yè)高管層的意志凌駕于企業(yè)各種內控制度、甚至凌駕于有關法律法規(guī)的情況下,內部審計監(jiān)督只能淪為“擺設”。

    (二)政府監(jiān)督多管齊下,但職責條塊化、零散化

    從政府監(jiān)督情況看,除財政部門以外,目前對會計工作具有監(jiān)督檢查職能的政府部門主要包括國資委、審計、稅務和證監(jiān)會、銀監(jiān)會、保監(jiān)會(以下簡稱“三會”)等部門,其監(jiān)督內容、方式、方法等各有側重。一是國資部門,其作為國家出資人代表,更多的是對國企的一種全方位的“內部管理”,存在“管而不查”的問題。近年來有的國資部門因為這種“內部管理”,被社會質疑為國有企業(yè)及其高管層利益的“保護傘”和“代言人”。二是審計部門,各級審計部門對國有企業(yè)實施的審計以專項審計和事后審計監(jiān)督為主。近年來,審計部門對于查處的企業(yè)會計違規(guī)造假問題,加大了向社會公開曝光力度,然而其單一的審計監(jiān)督方式,對于規(guī)范企業(yè)會計行為,防范會計舞弊,避免“查而不管”現(xiàn)象存在一定的局限性。三是“三會”部門,被稱作中國金融監(jiān)管“三駕馬車”的“三會”部門,針對企業(yè)實行的是一種分行業(yè)分業(yè)務監(jiān)督。以證監(jiān)會為例,其監(jiān)管職責主要是維護證券期貨市場秩序,如同面對現(xiàn)實生活中一個大的交易市場,證監(jiān)會承擔的職責相當于市場交易秩序和交易規(guī)則的構建者、維護者,至于市場中各商家所賣貨物的真假、優(yōu)劣,雖然及時識別并有效防止也是其職責之一,但是因為市場群體規(guī)模龐大,很難做到“滴水不漏”。近年來,每年都有大批的IPO企業(yè)等候“過會”,在嚴格的篩選制度下,仍然出現(xiàn)了萬福生科、云南綠大地等漏網之魚,不禁發(fā)人深省,引人深思。四是稅務部門,由于我國稅法與會計準則在目標設定、基本前提、遵循原則、計量依據等方面存在較大差異,致使其關注重點與會計監(jiān)督有所不同。稅務部門在進行稅收征管工作時,重點關注的是納稅人是否按照稅法規(guī)定進行申報納稅和會計處理,而對納稅人是否遵循會計準則要求,真實公允地反映其財務狀況等情況則不在其職權范圍內。五是財政部門,作為會計制度、會計準則的制定者和會計工作的主管部門,具有天然的會計監(jiān)督管理職責。然而,多年來由于體制機制等方面的原因,財政會計工作“重管理、輕監(jiān)督”問題長期存在,致使有些地方財政部門內設監(jiān)督檢查機構被邊緣化,專業(yè)監(jiān)督力量薄弱問題較為突出。

    (三)社會審計專業(yè)性強,但環(huán)境“疲弱”

    我國上市公司和國有企業(yè)實行注冊會計師年度審計制度以來,會計師事務所年報審計對企業(yè)的會計監(jiān)督發(fā)揮了至關重要的作用。但是近年來,囿于事務所本身治理結構不健全、行業(yè)收費低、惡性競爭激烈等問題,事務所對于企業(yè)的社會審計監(jiān)督依然處于不夠獨立、權威性不足的尷尬地位,難以達到應有的獨立、客觀、公正的行業(yè)要求。從專員辦近年來對證券資格會計師事務所的監(jiān)督情況看,有些事務所為了生存和招攬客戶,對企業(yè)會計造假行為采取回避、默認的情況依然存在。以專員辦對某IPO企業(yè)開展的一次會計監(jiān)督專項檢查為例,該企業(yè)為達到3年輔導期的財務增長指標,虛增銷售收入上億元,而對其實施審計的國內某知名會計師事務所對企業(yè)造假行為則采取默認、回避甚至授意企業(yè)編造虛假證據以滿足其達到審計準則和審計程序的需求。

    (四)專員辦監(jiān)督機制初步確立,但手段單一仍存盲區(qū)

    1、針對企業(yè)的直接監(jiān)督。為加強預算管理,自2012年開始,財政部授權專員辦對中央基層預算單位開展預算、資產和財務的綜合財政監(jiān)管,形成了專員辦以中央財政收入、支出監(jiān)管為核心,以預算單位綜合財政監(jiān)管和對企業(yè)會計監(jiān)管為主要內容的監(jiān)督格局。然而,截至目前,專員辦開展的會計監(jiān)督和金融監(jiān)管主要停留在事后監(jiān)督層面,會計監(jiān)督始終跳不出就“檢查”論“檢查”的圈子,對企業(yè)缺乏持續(xù)的事前、事中監(jiān)督,檢查結束后對企業(yè)的整改落實情況亦缺乏有效的后續(xù)跟進措施。同時,面對會計準則、會計制度的不斷健全和大型企業(yè)高度信息化、流程化的發(fā)展趨勢,專員辦會計監(jiān)督工作存在專業(yè)技術手段、專業(yè)人才以及監(jiān)督力量不足的問題。

    2、針對證券資格事務所的監(jiān)督。2009年以來,各地專員辦采取 “點對點”的形式,積極開展證券資格事務所行政監(jiān)督工作,形成了從事務所延伸企業(yè)以及從企業(yè)延伸事務所的 “雙向”延伸監(jiān)督格局,但是,在具體工作運行中仍存在監(jiān)督任務量不平衡和監(jiān)督盲區(qū)。一是由于區(qū)域經濟發(fā)展狀況不同,各辦會計監(jiān)督工作量畸輕畸重,東部及經濟發(fā)達省份上市公司等重點企業(yè)和證券資格事務所分布密集,而中西部地區(qū)分布則相對零散,造成各專員辦監(jiān)督任務量嚴重不平衡。二是對證券資格會計師事務所分布在全國各地的重點審計客戶,負責監(jiān)管的專員辦有時鞭長莫及;同時,重點審計客戶所在地專員辦又未建立起重點企業(yè)監(jiān)督制度,形成對大量上市公司和大型國有企業(yè)的監(jiān)督盲區(qū)。

    三、世界主要發(fā)達國家會計監(jiān)督模式比較

    筆者對目前世界上幾個主要發(fā)達國家的會計監(jiān)管模式進行了研究分析,歸納起來大體分為行業(yè)自律、政府主導以及政府監(jiān)管與行業(yè)自律相結合三種模式。

    (一)英美模式

    在英美法系國家,上市公司會計監(jiān)管一般是以政府的程序性監(jiān)管為主導,監(jiān)管者僅針對上市公司財務報告是否遵循相關規(guī)則的程序要求進行監(jiān)管,同時注重發(fā)揮自律監(jiān)管和獨立監(jiān)管的作用。美國會計行業(yè)自律監(jiān)管模式,在安然事件后進行了大力調整?!端_班斯——奧克斯利法案》頒布后,美國建立了通過證券交易委員會(SEC)、公眾公司會計監(jiān)察委員會(PCAOB)來加強對上市公司的公司治理、信息披露和注冊會計師的管制。形成以獨立監(jiān)管為主,行業(yè)自律組織、獨立監(jiān)管機構、政府監(jiān)管部門各司其職、相互配合的混合監(jiān)管模式。

    英國的會計監(jiān)管強調公司財務報告應予以真實與公允地反映,以民間審計為主,保護投資者利益。隨著經濟全球化和會計國際化的發(fā)展,以行業(yè)自律為主的英國會計監(jiān)管模式的局限性也逐漸暴露出來。由于缺乏一套強有力的會計監(jiān)管法規(guī),英國各地之間會計監(jiān)管的程度不完全一致,極大地影響了英國證券市場會計監(jiān)管的水平。因此,英國也逐漸地擺脫了單純依靠行業(yè)自律組織進行監(jiān)管的模式,實行以政府監(jiān)管為主導,同時發(fā)揮自律監(jiān)管和獨立監(jiān)管的作用,對現(xiàn)有會計監(jiān)管模式進行補充與完善。此外,英國還加強對事務所審計業(yè)務的監(jiān)管并實施全新的職業(yè)后續(xù)教育體系。

    (二)德法模式

    德國會計監(jiān)管的主要特點是稅法與會計的高度統(tǒng)一,會計規(guī)范主要是為國家利益服務的。上市公司會計監(jiān)管以政府實質性監(jiān)管為主,監(jiān)管者必須對上市公司財務報告的實體內容進行審核,甚至還需要就某些財務報告數據是否符合規(guī)定的標準做出判斷并采取相應的措施。與法國相比,德國通過法律形式制定的會計規(guī)則具有更大的強制性,強調會計準則與稅法稅則的統(tǒng)一性,稅法在很大程度上決定了會計,并且在處理國家所有者權益與公司所有者權益關系方面具有直接影響。德國會計以公司利益為導向,保護公司利益,極端穩(wěn)健和不要求充分披露,允許公司在會計政策選擇上具有較大的彈性。會計監(jiān)管強調保護公司利益,在會計信息披露上設法滿足銀行和稅務機構的需求。

    法國會計監(jiān)管模式的特點是法國政府相當注重全國經濟計劃和宏觀調控。法國強調會計準則的統(tǒng)一性,強調會計服從稅法的要求并與稅法的規(guī)定保持一致。政府財稅部門占據了會計監(jiān)管的主導地位,因而法國的會計監(jiān)管實行政府驅動,稅務主導,政府組建了全國會計監(jiān)督委員會來負責會計總方案的實行,較多地傾向于維護國家的權益,以滿足國有投資者、政府征稅及宏觀經濟調控的需要。

    (三)日本會計監(jiān)管模式

    日本實行以法律為基礎,政府集中監(jiān)管的會計監(jiān)管模式。會計監(jiān)管主體由大藏大臣直接領導,以證券交易監(jiān)視委員會為專門的政府監(jiān)管機構,由大藏大臣任命的地區(qū)財政局長為地方證券監(jiān)視長官的垂直管理式的監(jiān)管模式。在法律的基礎上執(zhí)行監(jiān)管任務,實行證券交易監(jiān)視委員會和自律機構的有機結合。

    通過借鑒上述幾個發(fā)達經濟體的會計監(jiān)管模式,我們可以得出三點啟示:一是會計監(jiān)管必須以政府監(jiān)管為主導,因此我國應進一步完善以財政監(jiān)督為主體、相關監(jiān)督部門各負其責的政府監(jiān)管體系;二是要充分發(fā)揮自律監(jiān)管和獨立監(jiān)管的作用,從而對會計監(jiān)管進行有益的補充與完善;三是政府要加強對自律組織即社會審計機構的再監(jiān)督。

    四、力促專員辦會計監(jiān)督工作科學轉型的建議

    專員辦要積極探索、統(tǒng)籌規(guī)劃、抓住重點,充分借鑒國外會計監(jiān)督成功經驗,突出“創(chuàng)新、調整、完善”,堅持“兩條腿”走路,以監(jiān)督重點企業(yè)和證券資格會計師事務所總所為核心,抓大放小,實現(xiàn)會計監(jiān)督工作科學轉型,更好地提升工作成效。

    (一)創(chuàng)新思路,探索建立重點企業(yè)綜合監(jiān)管制度

    1、綜合監(jiān)管的對象和范圍。改變過去“打一槍換個地方”的分散式事后監(jiān)督,將包括上市公司、國有大中型企業(yè)和金融機構在內的重點企業(yè)納入財政綜合監(jiān)管范圍,開展以事前事中監(jiān)督為主、事后檢查為輔的全過程會計綜合監(jiān)管。

    2、綜合監(jiān)管的主要內容。綜合監(jiān)管應充分體現(xiàn)財政會計監(jiān)督特色,以評價企業(yè)內部控制為主要抓手,以監(jiān)督企業(yè)會計核算、財務管理為核心,重點關注企業(yè)遵守、落實財稅法律法規(guī)和財稅政策、國有資本經營預算和財政性資金使用情況,以提高企業(yè)財務管理和經營管理水平為最終目的。具體包括:一是應合財政部等5部委關于加強企業(yè)內部控制規(guī)范體系建設的要求,開展對企業(yè)內控建設運行情況的綜合評價,同時對出具內控審計報告的會計師事務所的執(zhí)業(yè)質量進行再監(jiān)督。二是建立包括企業(yè)基本情況、重要財務指標等情況在內的重點企業(yè)數據庫,對企業(yè)的會計信息質量進行持續(xù)動態(tài)監(jiān)控和重點監(jiān)督。三是對國有企業(yè)的國有資本經營預算執(zhí)行以及企業(yè)申請、使用財政性資金情況進行監(jiān)督。按照黨的十八屆三中全會提出的“完善國有資本經營預算制度,提高國有資本收益上繳公共財政比例,二零二零年提到百分之三十,更多用于保障和改善民生”的要求,將國有資本經營預算執(zhí)行情況的監(jiān)督工作列為重點企業(yè)綜合會計監(jiān)管的重要內容。四是圍繞國家宏觀調控和重大財稅政策的實施開展調查研究。例如,可針對目前的“營改增”稅收政策執(zhí)行情況深入企業(yè)開展調研,為完善財稅政策提供第一手資料和切實可行的建議。

    3、開展綜合監(jiān)管的方式方法。重點企業(yè)綜合監(jiān)管可采取日常監(jiān)管和專項檢查兩種方式開展。日常監(jiān)管主要通過建立企業(yè)重要信息數據庫和資料報備、重點約談、上門走訪和日常核查等方式,與重點企業(yè)建立日常聯(lián)系制度。專項檢查可在日常監(jiān)管掌握具體情況線索的基礎上,按照財政部統(tǒng)一安排,對企業(yè)開展重點專項檢查。同時,專員辦也可根據日常監(jiān)管情況自行開展專項檢查。

    開展重點企業(yè)綜合監(jiān)管工作是完善專員辦會計監(jiān)督職能的一個重大選擇。為穩(wěn)妥起見,可參照對預算單位綜合監(jiān)管的工作經驗,選擇部分專員辦對駐地上市公司進行先期試點,在試點基礎上總結經驗并逐步擴大到全國專員辦。

    (二)抓大放小,調整證券資格會計師事務所行政監(jiān)督職責

    1、調整專員辦對證券資格事務所總所的監(jiān)督職責分工。一方面,在各地專員辦充分摸底的基礎上,綜合各方面因素,以總所重點企業(yè)審計客戶分布最多的地區(qū)為標準,作為將總所劃入該地專員辦監(jiān)督范圍的依據,對專員辦監(jiān)督范圍進行重新調整。另一方面,各專員辦以監(jiān)督本地重點企業(yè)為基礎,對審計本地重點企業(yè)但未在本專員辦監(jiān)督范圍的證券資格事務所總所,由駐地專員辦定期向監(jiān)督總所的專員辦報送重點企業(yè)監(jiān)督情況。

    2、調整對證券資格事務所分所的監(jiān)督重點。在保持各專員辦對證券資格會計師事務所分所的監(jiān)督分工不變的基礎上,可采取分類監(jiān)管的方式開展工作。對于能獨立承擔證券業(yè)務的事務所分所,由各專員辦就地對其執(zhí)業(yè)質量情況進行重點監(jiān)督;對于不能獨立承擔證券業(yè)務或者無證券業(yè)務的事務所分所,駐地專員辦應按照財政部、證監(jiān)會的要求,重點對其資格保持情況進行監(jiān)督,對其執(zhí)業(yè)質量的監(jiān)督交由地方財政部門負責。

    (三)推動專員辦信息化建設,提升財政會計監(jiān)管工作質效

    1、建立工作機制??茖W有效的工作機制是開展各項工作的首要保障。加強會計監(jiān)督信息化建設,必須制定一套科學有效的工作機制,一是加強領導,成立專門的工作領導小組。二是設立專門機構,抽調有關人員組成領導小組辦公室,專門負責此項工作。三是制定相關的配套制度,包括工作規(guī)則、考核制度、獎懲制度以及資金保障制度等。例如,可參照其他政府監(jiān)督部門的有效做法,制訂專員辦會計監(jiān)督信息化檢查典型案例年度評選制度。

    2、制定發(fā)展規(guī)劃。制定目標明確、可操作性強的發(fā)展規(guī)劃是做好工作的重要前提。會計監(jiān)督信息化建設應立足長遠,高位思考,統(tǒng)籌規(guī)劃,科學制定發(fā)展規(guī)劃。一是將會計監(jiān)督信息化建設作為“金財工程”建設的子系統(tǒng),納入“金財工程”建設的總體規(guī)劃;二是科學定位,著重從網絡建設、硬件配備、應用系統(tǒng)建設、基礎數據庫建設、信息化標準規(guī)范等方面,明確各階段的工作要求、工作目標和主要任務;三是緊密結合工作實際,進一步提高財政監(jiān)督軟件的科學性和可操作性。建議由財政部召集會計專家、部分專員辦人員及軟件設計師組成聯(lián)合檢查組,選取有代表性的上市公司、國有企業(yè)進行會計監(jiān)督檢查,針對工作中遇到的具有普遍性、代表性、規(guī)律性的問題對軟件進行現(xiàn)場改進,使軟件設計人員對會計監(jiān)督工作需求進行全程、近距離了解和認識,以期不斷完善軟件功能,更好地發(fā)揮軟件在實際工作中的作用。

    3、培養(yǎng)專業(yè)隊伍。實現(xiàn)高效的會計監(jiān)督信息化應是檢查審計理論與計算機專業(yè)知識的完美結合,其中人才是關鍵要素。要做好這項工作,不僅需要會計監(jiān)督人員具有專業(yè)審計知識,還要有相應的計算機專業(yè)知識,二者缺一不可,僅僅掌握其中一方面技能都無法做好這項工作。因此,培養(yǎng)一支會計監(jiān)督信息化專業(yè)隊伍是做好會計監(jiān)督工作的當務之急。建議分期分批對專員辦45歲以下干部進行計算機相關語言和基礎知識的全封閉式培訓,時間以2-4個月為宜,培訓結束時進行結業(yè)考試。

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