現(xiàn)代化學校：促進公平，追求卓越

黃志紅

一、廣東省義務教育學校發(fā)展的歷史演進

（一）普及提高階段（20世紀90年代初至20世紀末）

改革開放尤其是進入90年代以后，廣東省基礎教育加快發(fā)展步伐，到1996年廣東省在全國率先實現(xiàn)九年義務教育。為了鞏固提高九年義務教育水平，為改革開放先行一步的廣東實現(xiàn)經(jīng)濟的騰飛培養(yǎng)大批量的人才，同時為促進政府在普及九年義務教育后繼續(xù)加大教育投入，進一步引進競爭機制，深化教育體制改革，加強對學校的宏觀管理，1994年廣東省頒布《廣東省中小學等級評估管理辦法（試行）》，決定對全省中小學的辦學水平進行考核、評價、定級。等級學校分為三個級別：省一級學校、市一級學校、區(qū)一級學校。同年，頒布管理辦法實施細則，正式啟動了等級學校評估。1996年修訂細則，2004年印發(fā)《中小學等級學校評估方案》。

中小學等級評估方案的指標體系由辦學條件和學校管理兩個一級指標，經(jīng)費校舍用地、儀器設備設施、校長教師、德育工作、教學工作、體衛(wèi)工作、后勤工作、 教師管理、學校領導等9個二級指標，39個三級指標組成。每項指標分成A、B、C三個等級，為便于打分，每個指標等級多數(shù)設置幅度分。指標體系綜合評定的總分（滿分）為500分。辦學條件與學校管理兩個方面的分值比例定為3：7（即分別占150分、350分），并設置了效益加分。小學、初中、高中評估方案中的指標體系分別設置了必達標準。其中，省一級學校必須同時達到三個條件：一是辦學條件和學校管理兩大部分的得分要分別達到其總分的85%以上；二是辦學條件、學校管理和效益加分的合計得分要達到總分的90%以上；三是所有必達標準都要達到A級要求。

等級學校評估在當時財政投入和教育資源比較有限的情況下，極大地調(diào)動了政府和社會的辦學積極性，建設了一批水平較高的學校，對促進學校建設，為社會培養(yǎng)更多的優(yōu)質人才起了十分重要的作用和積極意義。到2004年，廣東省一級學校共有503所①。2005年全省共評有省、市、縣一級的等級學校6200多所，占當時全省2.4萬多所義務教育學校的1/4強。等級學校為我省中小學生提供了600多萬個學位，占全省1630萬中小學生數(shù)的1/3強，有效調(diào)動社會各界教育投入幾十億元②，也進一步促進了政府發(fā)展教育的積極性，極大地提升了我省基礎教育的質量水平。但由于地方政府尤其在一些經(jīng)濟落后的農(nóng)村和邊遠地區(qū)，只能集中投入建設幾所優(yōu)質學校，等級學校與普通學校的差距逐漸拉大，無形中在一定程度上將義務教育學校分成了三、六、九等。一些地方的政府官員更是將其作為一項政績工程來看待，集中投入原本基礎較好的優(yōu)秀學校，減少甚至放棄對一些薄弱學校的改造，教育資源配置不均衡，引發(fā)了諸多問題。

（二）均衡發(fā)展階段（2000-2010年）

進入21世紀后，我省基礎教育發(fā)展迅猛。2001至2005年，省財政對15個經(jīng)濟欠發(fā)達市的基礎教育轉移經(jīng)費支持已超過86億元?；鞠麥缌私虒W危房，教學手段現(xiàn)代化程度大大提高，基礎教育計算機擁有量占全國總量的1/8強③，基礎教育課程改革實驗、農(nóng)村免費義務教育等都走在全國前列。其時的廣東基礎教育有條件、有必要也應該更多體現(xiàn)教育公平，促進全省均衡發(fā)展，辦好每一所學校，辦讓人民滿意的教育。

2005年8月，廣東省政府制定了《廣東省教育現(xiàn)代化建設綱要實施意見（2004-2010年）》，指出要“大力推進義務教育規(guī)范化學校建設”，力促廣東基礎教育向均衡化發(fā)展，有效促進教育資源的整體優(yōu)化。為此，廣東省決定停止實行了10多年的義務教育學校“等級評估”制度。這是義務教育發(fā)展到一個新的階段、新的水平的必然結果。根據(jù)實施意見，至2007年，珠三角地區(qū)和其他大中城市“規(guī)范化學校”達標率將為100%，東西兩翼和粵北山區(qū)力爭達到80%。這意味著各級政府對義務教育學校均衡發(fā)展負有重要責任，科學合理配置教育資源、縮小義務教育學校校際差距被提上議事日程。

為貫徹落實《廣東省教育現(xiàn)代化建設綱要實施意見（2004-2010年）》，促進義務教育均衡發(fā)展，2006年8月，廣東省教育廳印發(fā)《廣東省義務教育規(guī)范化學校標準（試行）》（以下簡稱《規(guī)范化標準》）。《規(guī)范化標準》的出臺是推進義務教育規(guī)范化學校建設、實踐“三個代表”重要思想、落實科學發(fā)展觀、建設和諧廣東的現(xiàn)實需要；是實現(xiàn)政府基本公共服務均等化、科學合理配置義務教育資源的必然要求；是貫徹新《義務教育法》，縮小城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間和學校之間教育差距，促進義務教育均衡發(fā)展的有效手段?！兑?guī)范化標準》要求各地結合實際，制定規(guī)范化學校建設實施方案并大力推進。對辦學條件和管理水平未達到規(guī)范化標準的學校，要制定限期改造計劃，集中力量加快改造進程。要將規(guī)范化學校建設與中小學布局調(diào)整、危房改造、生活設施改造、新裝備建設、強師興教等工程結合起來，合理配置教育資源。要進一步規(guī)范辦學行為，加強學校管理，全面推進素質教育，努力實現(xiàn)高水平、高質量普及九年義務教育。

《規(guī)范化標準》分為總則、辦學條件、學校管理、教育教學、附則共5章32條款。其中辦學條件包括校園占地面積、學校布局選址、規(guī)模班額、校舍運動場地體育設施及儀器設備圖書、教職工編制任職資格等5條；學校管理包括學校法人資格、依法治校、校長負責制、校長辦公會議制度、崗位責任制、人事管理制度、教師教育、財務管理、設備管理、守法及安全管理、編班學籍學生管理、校務公開制度等12條；教育教學包括指導思想、教育教學方式、課程教材教學、德育工作、體育美育校園文化、勞動教育、文體活動、課外活動、家校區(qū)結合、班主任工作、綜合素質評價、校本研訓、投訴受理等13條。在省《規(guī)范化標準》的基礎上，各地制定廣東省義務教育規(guī)范化學校督導驗收辦法、方案或指標體系，設辦學條件、學校管理、教育教學三個一級指標，一級指標又分解為30個左右的二級指標，分為A、B、C三個等級來進行自評、他評，進而作出達到義務教育規(guī)范化學?；蛭催_到規(guī)范化學校的結論。

為進一步促進政策落實，從2007年開始，我省先后確定了19縣（市、區(qū)）作為省級義務教育均衡發(fā)展試點縣（市、區(qū)）。2008年印發(fā)《加快推進義務教育規(guī)范化學校建設的通知》，對學校規(guī)范化建設的目標任務、指導實施和項目驗收等提出具體要求。2009年，印發(fā)《關于加快推進義務教育規(guī)范化學校建設的實施意見》，提出建立義務教育規(guī)范化學校建設情況督導公布制度，要求各地在每年12月底將義務教育規(guī)范學校覆蓋情況，包括義務教育學校總數(shù)、通過驗收的規(guī)范化學校數(shù)等報省教育廳。省教育廳不定期組織抽查。落實“以縣為主”的建設任務，將完成義務教育規(guī)范化學校建設的情況作為評估教育強鎮(zhèn)、教育強縣以及教育現(xiàn)代化先進縣（區(qū)）的重要內(nèi)容。

《規(guī)范化標準》試圖使每一所中小學都能按照規(guī)定的標準辦學，從而形成公平競爭的教育環(huán)境，促進義務教育均衡發(fā)展。經(jīng)過近8年的義務教育學校規(guī)范化建設，初步建立了促進義務教育均衡的政策框架，義務教育學校辦學條件明顯改善，教師隊伍素質整體提高，教育質量和辦學水平穩(wěn)步上升，困難群體和特殊群體平等接受義務教育的權利得到較好保障，義務教育均衡發(fā)展有明顯進展。截止2010年底，全省義務教育規(guī)范化學校覆蓋率達到37.8%，其中珠三角地區(qū)達標率為81.2%，東莞、中山、佛山達100%。④但由于經(jīng)濟社會發(fā)展不均衡等原因，規(guī)范化學校建設進度仍不理想，教育資源配置不均衡的情況仍然存在，預期目標未能如期實現(xiàn)。究其原因主要是義務教育階段特別是珠三角地區(qū)外來務工人員隨遷子女規(guī)模龐大，適齡入學人口眾多，教育財政負擔沉重；欠發(fā)達地區(qū)財政比較困難，原有教育基礎薄弱，教育資源投入的缺口非常大。

（三）均衡優(yōu)質標準化發(fā)展階段（2010至今）

如前所述，由于經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡等原因，廣東義務教育地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、學校之間的差距客觀存在，與教育事業(yè)科學發(fā)展的要求和人民群眾對公平、高質量義務教育的強烈需求還有較大差距。2011年教育部和廣東省人民政府簽署義務教育均衡發(fā)展備忘錄，立足廣東義務教育實際，著眼于2012年全省實現(xiàn)縣域義務教育均衡發(fā)展，重點解決制約廣東義務教育均衡發(fā)展的主要問題和突出困難，包括部分地方政府對義務教育均衡發(fā)展工作重視不夠、義務教育經(jīng)費投入不足、部分地區(qū)外來人口子女入學壓力大、部分學校素質教育舉步維艱等，進一步明確了我省推進義務教育均衡發(fā)展的責任，把義務教育均衡發(fā)展作為教育發(fā)展的重中之重。至2012年底，我省規(guī)范化學校占義務教育階段學校的比例達到60.9%，珠海、佛山、惠州、中山實現(xiàn)了100%全覆蓋。⑤

2012年，國務院印發(fā)《關于深入推進義務教育均衡發(fā)展的意見》（國發(fā)﹝2012﹞48號）要求“積極推進義務教育學校標準化建設”。2013年，《廣東省人民政府關于推進我省教育“創(chuàng)強爭先建高地”的意見》（粵府〔2013〕17號）要求“加強分類指導，扎實推進義務教育學校標準化建設，確保義務教育階段學校和教學點達到標準化要求”。加上各地在進行義務教育規(guī)范化學校建設過程中，也發(fā)現(xiàn)義務教育規(guī)范化學校試行標準存在一些問題，如個別指標與國家相關標準不一致、有些指標不夠明確等，2013年省教育廳在修訂《廣東省義務教育規(guī)范化學校標準（試行）》的基礎上，制定了《廣東省義務教育學校標準化標準》（以下簡稱《標準化標準》）。《標準化標準》著力解決上述問題，并在明確學校硬件指標的同時，更加突出軟件配置標準，引領義務教育學校規(guī)范發(fā)展、特色發(fā)展，推進義務教育均衡優(yōu)質標準化發(fā)展。

《標準化標準》沿用《規(guī)范化標準》的框架、體例，包括總則、辦學條件、學校管理、教育教學和附則5部分，共37條。內(nèi)容上相較于《規(guī)范化標準》在以下方面有所修訂和完善：一是補充非完全小學和教學點的辦學條件。按照《中小學校設計規(guī)范》等新的國標和《國家學校體育衛(wèi)生條件試行基本標準》（教育部衛(wèi)生部財政部關于印發(fā)《國家學校體育衛(wèi)生條件試行基本標準》的通知 教體藝[2008]8號）等新的部標，對運動場地、信息化設備、校長任職資格、教師任職資格等作了修訂，并針對我省教學點較多的實際補充了非完全小學和教學點校舍及教學設施設備基本指標要求。二是補充了學校安全和衛(wèi)生管理規(guī)定等學校管理的內(nèi)容。三是更加強調(diào)班額和學校規(guī)模的適切性。四是更為突出教育信息化，要求所有學校連接互聯(lián)網(wǎng)并建立校園網(wǎng)，合理利用現(xiàn)代信息技術手段來加強家校聯(lián)系。五是賦予學校更大的辦學自主權，如規(guī)定學校財務管理實行校長負責制。六是更關注師生的體質健康，要求建立學生體質健康卡片，建立教師健康檔案。七是辦學主體及責權劃分更為明確，如提出地級以上市教育行政部門公布校歷。八是更加關注基礎教育課程改革中的薄弱環(huán)節(jié)，如強調(diào)實驗課的開齊開足、加強社會實踐教育、積極進行校本課程開發(fā)等。九是教師隊伍建設中更加重視心理健康教師和班主任的功能作用，對這兩類教師的工作量作出了更為明確的規(guī)定。十是完善了實施素質教育、減輕中小學生過重課業(yè)負擔的具體要求，如明確了學生在校用于教育教學活動時間、各年級作業(yè)數(shù)量和內(nèi)容建議等。

《標準化標準》作為全省義務教育學校的基本標準（托底標準），必須按照規(guī)定達到。對于已建成的標準化學校特別是珠三角地區(qū)中小學校，要加強內(nèi)涵建設，不斷提高教育質量，逐步辦成現(xiàn)代化學校。

二、廣東省義務教育學校發(fā)展的內(nèi)涵演進

可以預見，在我省義務教育階段學校普遍達到標準化學校的基礎上，學?，F(xiàn)代化建設、特色化發(fā)展將成為廣大學校的辦學追求。在學?，F(xiàn)代化辦學的推動下，實現(xiàn)我省義務教育由均衡發(fā)展向均衡優(yōu)質發(fā)展的轉型。為此，有必要厘清我省義務教育學校由等級化到規(guī)范化再到標準化建設的內(nèi)涵演進，科學研制《廣東省現(xiàn)代化學校標準》，為現(xiàn)代化學校尋求準確的發(fā)展定位。

（一）由關注教育效率到教育公平與教育效率并重

《廣東省中小學等級評估辦法》出臺的背景是當時我省處于改革開放蓬勃發(fā)展時期，一方面經(jīng)濟社會發(fā)展要求大量具備一定的科學文化知識的勞動力，另一方面是各行各業(yè)都需要政府加大投入進行基礎建設。教育具有先導性、全局性的戰(zhàn)略地位，但同時也具有周期長、效果后延的特點。在我省基本普及了九年義務教育后，如何促進政府進一步加大對教育的投入、鞏固九年義務教育水平、提高全省義務教育質量是當時面臨的一個非常迫切的問題?？梢哉f，《等級評估》更多是從拉大政府教育投入、提高教育效率的角度來進行制度設計，也確實起到了促使政府把有限的財力優(yōu)先投入教育、投入到優(yōu)質學校建設，集中精力辦好等級學校的作用。等級學校建設提高了我省教育資源的使用效率，教育效率的提高又擴大了優(yōu)質教育資源，從而為追求更高水平的教育質量奠定了物質基礎。

但等級學校的建設未能很好解決備受關注的地區(qū)間、城鄉(xiāng)間教育機會不均等問題，社會輿論甚至認為等級學校一定程度上導致了學校差距擴大化等教育不公問題，重點學校、等級學校制度加大了基礎教育領域內(nèi)部資源配置的失衡，導致地區(qū)內(nèi)、區(qū)域內(nèi)學校之間差距的拉大，人為地造成了一大批“薄弱學?！薄Ｔ斐蛇@種教育不公固然有其歷史因素，更有教育資源配置、教育政策設計等制度性原因。教育公平是社會公平的基礎，教育公平是現(xiàn)代教育改革的核心，是各國政府教育改革的基本出發(fā)點和共同目標，它始終左右著教育改革的方向并最終決定著教育改革的成敗。在近年來不斷深入的教育改革與探索中，社會關注最多、反映最強烈的教育問題就是“教育公平”“教育均衡”和教育的規(guī)范化管理等問題。

《規(guī)范化標準》要求各級政府從實踐“三個代表”重要思想、落實科學發(fā)展觀、建設和諧社會的高度，實現(xiàn)基本公共服務均等化，合理配置義務教育資源，規(guī)范辦學行為，縮小教育差距，關注每一個學生，辦好每一所學校，促進義務教育全面均衡發(fā)展，確保人人享有公平的教育。《標準化標準》更加突出義務教育學校的軟件配置和內(nèi)涵建設，引領義務教育學校規(guī)范發(fā)展、特色發(fā)展，整體提升教育質量水平，高水平、高質量普及九年義務教育，推進實現(xiàn)義務教育均衡優(yōu)質發(fā)展，實現(xiàn)高質量的教育公平。

教育公平與教育效率既是衡量教育發(fā)展的兩個重要尺度，又是教育所追求的兩大價值目標。我省義務教育學校建設從追求效率到追求公平并到公平與效率并重，反映了我省經(jīng)濟社會和教育的全面進步。

（二）由硬件建設到軟件建設與硬件建設并重

兩個《標準》相較于《等級學校評估辦法》而言，要求在改善學校辦學條件的同時，切實提高管理水平和教育質量，要求做好學校的教學和管理工作，促進學校內(nèi)涵發(fā)展；切實落實好課程計劃，規(guī)范辦學行為，開齊開足國家課程。還有如在經(jīng)費上要求學校從“用好錢”中提高經(jīng)費使用效率，提升辦學效益。要求在等級學校的教學設施設備已經(jīng)相對完善的情況下，教育經(jīng)費要更多投入到學生綜合素質提高上面來，例如增加體育、藝術、科技、信息技術、實驗、社會實踐活動等專用場地設備，增加各種實驗室和專用教室等，強調(diào)儀器設備的使用效率等等。

教學工作是學校的中心工作，提高教育教學質量是學校永恒的主題。加強義務教育學校的軟硬件建設，完善教育教學管理，建立健全現(xiàn)代學校制度，加大教學、教研經(jīng)費投入，提高隊伍素質，為創(chuàng)新型人才培養(yǎng)奠基，是現(xiàn)階段義務教育學校發(fā)展的歷史選擇。

（三）由規(guī)模發(fā)展到規(guī)模發(fā)展與質量提升并重

《規(guī)范化標準》強調(diào)學校規(guī)模的下限“不少于”，而《標準化標準》則規(guī)定規(guī)模的上限“不超過”，這反映了各級政府和教育行政部門對學校規(guī)模與質量的辯證發(fā)展觀。如果說在21世紀的前十年，我省的義務教育主要是通過撤并麻雀學校、進行布局調(diào)整來擴大規(guī)模、提高規(guī)模效應的話，那么在第二個十年，從《標準化標準》來看，則是更關注學校的質量提升，尤其是農(nóng)村學校、教學點的標準化配置，而不再是一味強求學校規(guī)模。如果大規(guī)模學校和小規(guī)模學校是一種有價值傾向的政策選擇，并且選擇大規(guī)模學校和選擇小規(guī)模學校具有相同的便利性，那么，大規(guī)模學校和小規(guī)模學校應該是各有利弊的。如果在教育實踐中由于缺乏對小規(guī)模學校優(yōu)勢的挖掘，農(nóng)村小規(guī)模學?？赡艿慕逃齼?yōu)勢就展現(xiàn)不出來，小規(guī)模學校的質量困境表現(xiàn)得就愈加明顯。這也是目前我省許多農(nóng)村教學點建設舉步維艱的一個重要原因。在目前的形勢下，《標準化標準》更關注農(nóng)村小規(guī)模學?；蚪虒W點教師數(shù)量結構與素質、經(jīng)費總量不足與使用效率不高、學校辦學條件達標與更新、課程門數(shù)開齊開足等方面的問題，試圖走出農(nóng)村學校和教學點的教學質量困境。從義務教育均衡發(fā)展和有質量的教育公平視野看，也唯有如此，才能真正兼顧我省義務教育均衡優(yōu)質發(fā)展的公平與效率問題。

三、走向現(xiàn)代化：我省義務教育學校發(fā)展的歷史啟示

（一）現(xiàn)代化學校建設的宗旨：促進公平與追求卓越

教育問題就是民生問題。保障每個人的生存與發(fā)展的基本條件是公平，包括義務教育在內(nèi)的基本公共教育服務應當公平地惠及每個人，讓處于不同地區(qū)和不同家庭背景的每個人都能夠平等享有這種教育服務。由于歷史和現(xiàn)實的原因，我省義務教育發(fā)展仍然存在著城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間和校際之間的基本公共服務水平不均等現(xiàn)象。加快推進基本公共服務均等化，是黨和國家在加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式、全面建設小康社會的新形勢下的一項重要戰(zhàn)略決策，其著眼點是保障和改善民生，核心是促進社會公平正義。對于我省義務教育來說，進一步均衡優(yōu)質發(fā)展是滿足人民群眾教育需求、促進教育公平的基礎。

隨著時代的發(fā)展和思想的解放，人民群眾的教育需求漸趨多元和個性化。因此，人民滿意的教育也非一個層次、一種模式可以承載。相應的改革與探索必須與時俱進、豐富充實，包括高水平地普及九年義務教育、推進基礎教育現(xiàn)代化、加強國際交流合作、規(guī)范教育管理、提升教育質量、營造和諧合理的教育生態(tài)等等。這里面反映了義務教育現(xiàn)代化學校建設必須把促進公平和追求卓越作為重要的工作方針，這兩方面是互為聯(lián)系、互相促進的。促進教育公平是推動教育卓越發(fā)展的基礎，教育卓越發(fā)展本身包含著公平的要求，我們所追求的卓越，應該是基于更加公平的卓越。我省的《標準化標準》和《現(xiàn)代化學校標準》要在原有努力的基礎上，加快建立一個讓每個人平等獲得基本公共教育服務的制度環(huán)境，進一步實現(xiàn)公共教育資源配置均等，努力創(chuàng)造教育機會均等，探索和推進教育過程和結果的均等，為每一個學生的全面發(fā)展創(chuàng)造更加平等有效的機會，為每一個學生的終身發(fā)展提供支持。要突出現(xiàn)代化學校對其他類型學校的示范、輻射、支持、引領的責任和作用，讓先優(yōu)質發(fā)展起來的學?；菁案嗟膶W生，提升我省義務教育整體均衡優(yōu)質發(fā)展水平。

（二）現(xiàn)代化學校建設的中心：課程建設與教學改革

課程是學校教育教學工作的核心，是學生在校生活的全部，沒有教育內(nèi)容的現(xiàn)代化和課程的選擇性作為支撐，“發(fā)展學生個性”是一句空話?，F(xiàn)代化學校要求校長課程意識和課程領導能力不斷提升，學校要注重課程計劃的研制、校本課程的開發(fā)、學校課程體系的建設，從課程規(guī)劃、課程實施、課程評價等方面進行基于校本的改革探索。課程同時也是教師專業(yè)發(fā)展的載體，教師共同參與學校的課程建設是促進教師專業(yè)發(fā)展的必由之路。

課堂教學是課程實施的主要載體，學生的在校時間主要是在課堂上度過的，課堂的質量決定了學生在校學習的質量。從世界教育改革的潮流和經(jīng)濟社會發(fā)展的趨勢來看，課堂改革要回應個體的需求，因材施教，保底揚長，進行教學組織形式、教學技術手段、教學方式方法的變革，促進個體主動而有意義、有深度的學習。現(xiàn)代化學校必須在如何進一步實現(xiàn)學生輕負高質、實現(xiàn)課程的有效整合、進行學生綜合素質評價方面進行突破。